廣東省高職教育質(zhì)量政策的工具選擇與評價

摘 要 “政府主導(dǎo)、項目引導(dǎo)、工程載體、政策推動”是近年來廣東高職教育質(zhì)量提升活動的主要路徑選擇。在廣東省高職教育質(zhì)量政策實施的背后，是政策工具的不斷擴(kuò)充與豐富，這為廣東高職教育質(zhì)量提升注入了新的動力。對廣東省高職教育質(zhì)量政策工具的評價表明，未來政府對質(zhì)量政策工具的選擇上，有必要在現(xiàn)有政策系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)的大背景下，通過對政策工具的建構(gòu)與再建構(gòu)，擴(kuò)大政策工具類型、強(qiáng)化政策工具組合、開展政策工具創(chuàng)新，實現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)。

關(guān)鍵詞 廣東省；高職教育；質(zhì)量政策；工具選擇；評價

中圖分類號 G718.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）01-0043-05

收稿日期：2013-10-27

作者簡介：黃文偉（1980- ），江西南昌人，廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院助理研究員，研究方向：職業(yè)教育理論，教育政策與法規(guī)。

基金項目：廣東省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2012年度項目《高職教育校企合作體沖突的治理模式——基于廣百商學(xué)院的案例研究》（2012JK076），主持人：黃文偉。

如果說20世紀(jì)末、21世紀(jì)初我國高職教育主要是在公平價值導(dǎo)向下實現(xiàn)以增量發(fā)展為主的外延式擴(kuò)張目標(biāo)，那么《教育部關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量的若干意見》（教高[2006]16號）的頒布，則標(biāo)志著我國高職教育發(fā)展轉(zhuǎn)向以質(zhì)量提升為主的內(nèi)涵式發(fā)展軌道。就廣東而言，近幾年高職教育質(zhì)量提升活動呈現(xiàn)出明顯的“政府主導(dǎo)、項目引導(dǎo)、工程載體、政策推動”特點，這包括省級示范性高職院校建設(shè)項目政策、高職院校人才培養(yǎng)工作評估政策、年度“質(zhì)量工程”項目政策等。政府希望以“質(zhì)量工程”項目為抓手、以政策為推力重新分配教育權(quán)利和利益，優(yōu)化教育資源配置，解決相關(guān)教育問題，最終實現(xiàn)高職教育質(zhì)量提升的目標(biāo)。

從高職教育質(zhì)量政策的目標(biāo)設(shè)計到目標(biāo)實現(xiàn)（即質(zhì)量提升）的轉(zhuǎn)換并不是必然的，其實際上是以相關(guān)的政策工具為橋梁，即通過不斷借鑒、采用新的政策工具，不斷提升高職教育質(zhì)量政策的效能，從而實現(xiàn)政策預(yù)定目標(biāo)的過程。但政策工具也不是萬能的，工具的使用過程及其效果不僅由工具的特性決定，還由工具應(yīng)用的復(fù)雜環(huán)境或背景決定，并受政策主體對工具再建構(gòu)的影響，這導(dǎo)致有時政策工具的采用未必帶來政策的預(yù)期結(jié)果。本文在對廣東省高職教育質(zhì)量政策的工具選擇進(jìn)行分析與評價的基礎(chǔ)上，基于廣東省現(xiàn)有高職教育政策系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)，重新建構(gòu)高職教育質(zhì)量政策工具，以更好地實現(xiàn)廣東省高職教育質(zhì)量提升的政策目標(biāo)。

一、廣東省高職教育質(zhì)量政策的工具選擇

根據(jù)政策工具分類的行為假設(shè)，政策工具可以分為權(quán)威、激勵、能力、符號和規(guī)勸以及學(xué)習(xí)五類工具，回顧21世紀(jì)廣東省高職教育質(zhì)量政策的實施進(jìn)程可以發(fā)現(xiàn)，五類工具在政策決策中均得到了不同程度的運用，見表1。

表1 廣東省高職教育質(zhì)量政策的工具選擇

（一）權(quán)威工具

權(quán)威工具是政府使用的最古老、最常見的達(dá)成政策目標(biāo)的技術(shù)，其由政府的合法權(quán)威支持的聲明，在指定環(huán)境下授予許可，禁止或命令所構(gòu)成。在政策領(lǐng)域，權(quán)威工具的運用主要體現(xiàn)在政策管制上。

規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)與行政命令是政策管制最常用的形式，廣東省在高職教育質(zhì)量政策中曾大量采用此種方式。如“中高職三二分段”的招生、錄取、對接、轉(zhuǎn)段與管理規(guī)則，廣東省高職院校自主招生工作流程，廣東省示范性高職院校建設(shè)項目評審標(biāo)準(zhǔn)，廣東省高職高專院校人才培養(yǎng)工作水平評估指標(biāo)等都是在政府合法權(quán)威下的行政命令式政策管制。這類政策管制通過對影響高職教育質(zhì)量相關(guān)要素的細(xì)則化與指標(biāo)化，以規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的形式沿著“政策決策部門-政策執(zhí)行部門-高職院校-學(xué)校系部”的路徑層層下達(dá)，通過強(qiáng)制政策受體（主要是高職院校）執(zhí)行，影響政策受體的行為，激活高職教育質(zhì)量提升的相關(guān)要素，實現(xiàn)質(zhì)量提升目標(biāo)。

（二）激勵工具

激勵工具假定個體是效用最大化的個體，除非他們受到金錢、自由、生活或其他切實回報的影響、鼓勵或者強(qiáng)制，否則不會去積極地采取政策相關(guān)行動。激勵工具通常與權(quán)威工具配合使用。

績效指標(biāo)是激勵工具的一種具體表現(xiàn)，其通常被用來進(jìn)一步支持政府政策的優(yōu)先性。近年來，廣東省在“質(zhì)量工程”項目政策中開始引入績效指標(biāo)，一方面，省教育主管部門通過行政指令推動各高職院校的專業(yè)課程建設(shè)、骨干教師培訓(xùn)、學(xué)生技能大賽等活動；另一方面，在對上述活動績效評估的基礎(chǔ)上，將評估結(jié)果與相關(guān)獎勵（主要是資金、項目等）掛鉤，進(jìn)而形成了高職教育質(zhì)量政策中一種重要的激勵工具。2013年，廣東省“質(zhì)量工程”項目中的“高職院校教育教學(xué)改革項目”首次引入獎勵性名額，部分在骨干教師培訓(xùn)、學(xué)生技能大賽及相關(guān)內(nèi)涵建設(shè)中成效較好的高職院校獲得了除基本名額外的附加名額。可以預(yù)見，未來廣東省以績效指標(biāo)掛鉤獎勵的情況會越來越普遍，獎勵形式也會愈益多樣。

（三）能力工具

能力工具假定，如果適當(dāng)給予目標(biāo)群體必需的資源，那么目標(biāo)群體就有充分的動機(jī)去參加活動，或改變他們的行為。早期廣東高職院校開展的第一輪人才培養(yǎng)水平評估，雖然取得了預(yù)期的成效，但評估中普遍存在信息采集缺陷問題。為此，廣東省教育行政部門通過采用技能培訓(xùn)、咨詢服務(wù)等能力工具，組織廣東兩所高職院校（清遠(yuǎn)職業(yè)技術(shù)學(xué)院、廣州工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院）研制開發(fā)廣東省高職院校人才培養(yǎng)工作狀態(tài)數(shù)據(jù)采集平臺，同時，鼓勵省內(nèi)各高職院校共同參與平臺建設(shè)。當(dāng)前，數(shù)據(jù)采集平臺的建設(shè)與應(yīng)用均取得了初步成效，以數(shù)據(jù)平臺作為高職院校新方案評估的主要信息來源，顯著提高了評估的信度和效度。

（四）符號和規(guī)勸工具

符號和規(guī)勸工具假定，從政策學(xué)的視角來看，如果目標(biāo)群體覺得行為與他們的價值觀一致，那么目標(biāo)群體更容易遵循這些值得的行為。符號和規(guī)勸工具可能被用于鼓勵依從、利用或支持政策，以及在公共和私立部門中呼吁自發(fā)行動以促進(jìn)特定的目標(biāo)，而不需要強(qiáng)制或激勵驅(qū)動的政府介入。

標(biāo)簽與理據(jù)是廣東省運用符號和規(guī)勸工具的兩個常用技術(shù)。標(biāo)簽包含比喻和符號，符號往往將政府偏好的行為與有積極價值的象征聯(lián)系起來。在廣東省2007年度教育工作會議上，教育廳明確將高職院校標(biāo)簽化為與“985工程”、“211工程”及其他本科高校平行的廣東高等教育發(fā)展的一個類別，按照這一標(biāo)簽釋放出的積極符（訊）號，省內(nèi)高職院校不應(yīng)追求升格為本科高校，而應(yīng)致力于培養(yǎng)高技能人才，并與中職教育統(tǒng)籌發(fā)展，形成初、中、高級技能人才培養(yǎng)體系。正是通過引導(dǎo)改變省內(nèi)各高職院校固有陳舊的層次發(fā)展觀，才為廣東省中高職對口招生政策的推行鋪平了道路。

理據(jù)不僅僅是政府支持的簡單聲明，其整合了將政策偏好的相關(guān)行為與積極價值觀聯(lián)系起來的精心策劃的解釋和辨護(hù)。從德國的“雙元制”到英國的“學(xué)徒制”，從2000年正式啟動的中英職業(yè)教育合作項目到2013年計劃引進(jìn)德國IHK職業(yè)資格證書的設(shè)想，廣東省高職教育人才培養(yǎng)模式的變革很大程度上移植了他國的“標(biāo)簽、價值觀、理據(jù)”，或從與他國的比較中尋找理據(jù)，如英國職業(yè)教育的“以學(xué)生為中心”、德國職業(yè)教育的“工學(xué)交替”。

（五）學(xué)習(xí)工具

學(xué)習(xí)工具假設(shè)，當(dāng)前行動者有多種渠道表達(dá)自己對政策的看法，并能對政策產(chǎn)生實質(zhì)影響。如果不提高這些直接行動者的學(xué)習(xí)能力，使他們正確開展參與政策的方式、與政策制定者的互動以及有理有據(jù)地表達(dá)對政策的建議，那么政策執(zhí)行將在“網(wǎng)絡(luò)暴民”的破壞下走向失敗。為此，不僅政策制定權(quán)需要向公眾轉(zhuǎn)移，政策執(zhí)行也要充分考慮基層單位的參與。

在學(xué)習(xí)工具的選用上，解除管制、戰(zhàn)略規(guī)劃和自我評估是當(dāng)前廣東高職教育質(zhì)量政策的表現(xiàn)方式。就解除管制而言，其通過賦予機(jī)構(gòu)相應(yīng)政策的權(quán)力，進(jìn)而“自下而上”地推行政策。2012年，廣東省教育廳組建了新一屆省高職學(xué)校專業(yè)教學(xué)指導(dǎo)委員會，作為非常設(shè)的專家咨詢、指導(dǎo)和服務(wù)機(jī)構(gòu)，教指委受省教育廳委托，就省內(nèi)高職院校的學(xué)科專業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)、教材建設(shè)、實訓(xùn)基地建設(shè)、教育教學(xué)改革等工作進(jìn)行指導(dǎo)。通過將部分政策決策、執(zhí)行權(quán)下放給教指委，減少政府對高職院校專業(yè)、課程、教材等的直接干預(yù)，實現(xiàn)“自下而上”的政策執(zhí)行；戰(zhàn)略規(guī)劃與自我評估立足于學(xué)校自我管理，其中，戰(zhàn)略規(guī)劃促使高職院校了解社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢和政府的政策導(dǎo)向，使之成為引導(dǎo)學(xué)校發(fā)展的指南，進(jìn)而實現(xiàn)改變高職院校發(fā)展趨同的政策目標(biāo)，如廣東省“質(zhì)量工程”項目政策中所要求的“學(xué)校應(yīng)有鼓勵、支持教師開展教學(xué)建設(shè)和教學(xué)改革的相關(guān)制度”即屬此類。

二、廣東省高職教育質(zhì)量政策的工具評價

在修正工具論中，有四個條件在有效的政策工具設(shè)計中發(fā)揮著核心作用：政策工具的特征、政策問題、環(huán)境因素和目標(biāo)受眾的特征。根據(jù)這種理論，一種政策工具在以政策工具特征為一方，以政策環(huán)境、目標(biāo)和目標(biāo)受眾為另一方之間相匹配的時候，才是有效的[1]。因此，在對政策工具進(jìn)行評價時，一定要注意該政策工具是否與政策環(huán)境和目標(biāo)受眾相一致。

（一）對權(quán)威工具的評價

權(quán)威工具發(fā)揮作用的條件是環(huán)境穩(wěn)定、任務(wù)相對簡單明確，每個顧客都有同樣的服務(wù)，工作業(yè)績的質(zhì)量如何不是關(guān)鍵因素[2]。在這種情況下，權(quán)威工具可以發(fā)揮其整體推動、高效快速的特點。以廣東省正在進(jìn)行的“中高職三二分段”政策為例，在2010年試點的基礎(chǔ)上，2011年廣東省確定32所高職院校與部分省級重點以上中職學(xué)校（含技工學(xué)校）對接，并從招生專業(yè)、錄取、對接方式、教育教學(xué)與管理等方面進(jìn)行具體規(guī)制。當(dāng)前，廣東省“中高職三二分段”政策正通過行政命令這一權(quán)威性工具，按照詳細(xì)規(guī)劃、整體推進(jìn)的思路順利開展。

應(yīng)該說，采用行政命令式的權(quán)威工具整體推動廣東省內(nèi)“中高職三二分段”，在政策實施初期有利于快速確立中高職銜接的高職教育發(fā)展方向。但隨著政策的推進(jìn)，政策受體差異不斷擴(kuò)大、政策目標(biāo)逐漸多元、政策環(huán)境愈益復(fù)雜，權(quán)威工具所固有的局限性便會暴露出來。如果缺乏基于政策目標(biāo)受眾差異性的政策工具采用，如發(fā)動學(xué)校“自下而上”地調(diào)研與學(xué)習(xí)，只采用單一的行政命令式權(quán)威工具，由于其在生源選拔、專業(yè)設(shè)置、課程體系等規(guī)定上都過于粗放，并且存在某些盲目性，必然會直接影響政策實施的效果。

（二）對激勵工具的評價

一般認(rèn)為，激勵工具在高職教育質(zhì)量政策中的運用可以激發(fā)和提高效益。但激勵工具也會存在濫用與異化現(xiàn)象，彌漫性激勵是其中之一。彌漫性激勵并非有意地被包含在某一規(guī)則中以與其保持一致，而是創(chuàng)造了新的問題，或者加劇了這種規(guī)則所引發(fā)的問題。當(dāng)目標(biāo)之間存在權(quán)衡時，彌漫性激勵就會產(chǎn)生[3]。

廣東省高職教育質(zhì)量政策中的績效指標(biāo)，是建立在以價值交易推動高職院校教育質(zhì)量提升的假定上，而這容易產(chǎn)生彌漫性激勵，從而帶來新的問題。對績效指標(biāo)的盲目追逐會導(dǎo)致高職院校唯政府“馬首是瞻”，造成學(xué)校發(fā)展的政策依賴與同質(zhì)化，使得學(xué)校自主發(fā)展空間被壓縮、自我發(fā)展能力喪失。當(dāng)前，我國許多高職院校在“質(zhì)量工程”項目政策中都存在重申報輕建設(shè)的傾向，它們往往將主要精力集中在項目申報和如何獲得項目、資金支持上，對項目內(nèi)涵建設(shè)投入精力不夠。

（三）對能力工具的評價

近幾年，廣東省教育主管部門逐漸注重高職院校內(nèi)部能力建設(shè)，規(guī)劃、信息提供、培訓(xùn)、咨詢、技能提供等能力工具也相繼開始在高職院校鋪開。這種能力工具的本質(zhì)是立足學(xué)校的，屬于“校本管理”范疇，應(yīng)該采取“自下而上”的實施策略。但是，囿于固有的行政性思維，政府仍習(xí)慣性采用“自上而下”的方式運用能力工具，開展學(xué)校的能力建設(shè)，由此易造成立足高校的能力建設(shè)最終陷入工程化、流于形式化。政府采用能力工具是希望有一個多元化的系統(tǒng)，但政府主導(dǎo)下的能力工具使高校以政府規(guī)劃為指揮棒，最終形成千篇一律的“規(guī)劃”與“特色”，政策目標(biāo)同樣沒有達(dá)到。

（四）對符號和規(guī)勸工具的評價

在運用符號和規(guī)勸工具時最容易犯的錯誤是不適當(dāng)?shù)匾浦菜麌摹皹?biāo)簽、價值觀、理據(jù)”，而這種理據(jù)和標(biāo)簽更多的是“拿來主義”。如相關(guān)政策的運用都是將背景因素抽取，而只留下能為我所用的符號和標(biāo)簽，用來規(guī)勸和引導(dǎo)政策變革。21世紀(jì)初，廣東乃至國家在推行德國“雙元制”模式時出現(xiàn)的種種“水土不服”現(xiàn)象，一定程度便是僅抽取了企業(yè)和相應(yīng)職業(yè)技術(shù)學(xué)校共同完成職業(yè)教育的形式，而忽視了蘊藏其后的強(qiáng)大行會與立法背景。同樣，近幾年廣東省啟動的職業(yè)教育國際合作項目，有必要充分研究政治約束、價值體系的沖突性對符號和標(biāo)簽“移植”提出的情境要求，并在上述研究基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)。

（五）對學(xué)習(xí)工具的評價

當(dāng)學(xué)習(xí)型組織理論在我國盛行后，政府逐漸注重發(fā)揮學(xué)習(xí)工具在執(zhí)行政策時的作用。但如果該工具是符號的而不是可持續(xù)的影響，這種工具可能會增加組織的運作成本，而無益于效率提升。另外它們引入帶來的一個無意識后果是工具和信息不得不被積聚、加工和分析于行政部門，這會導(dǎo)致官僚機(jī)構(gòu)膨脹而不是績效改善。實踐中學(xué)習(xí)工具也給高等教育基層組織帶來了很大顧慮。

高職院校人才培養(yǎng)質(zhì)量報告、數(shù)據(jù)平臺分析報告等學(xué)習(xí)工具對于高職院校提升學(xué)習(xí)與自我發(fā)展能力具有重要作用，可見政府學(xué)習(xí)工具推動高職院校自我發(fā)展的一個主要結(jié)果是，幾乎所有高職院校都在自己的年度報告和戰(zhàn)略規(guī)劃中提出“核心競爭力”。然而，核心競爭力不僅是一種口號或符號，更應(yīng)該帶來一種行動與可持續(xù)影響，否則這種工具必然無效，且易導(dǎo)致因?qū)W校疲于應(yīng)付政府的學(xué)習(xí)要求而增加基層組織的運作成本。而在運用解除管制這一學(xué)習(xí)工具時，雖然教指委分擔(dān)了原屬于政府的部分職責(zé)，但是對于教指委的運行（特別在運行初期），政府仍需時時予以監(jiān)督，由此會帶來額外事務(wù)的增多與官僚機(jī)構(gòu)的膨脹。

雖然現(xiàn)有的廣東高職教育質(zhì)量政策工具的選擇不具有“可欲性”，即往往不是最佳工具選擇，但卻具有某種“合理性”，是政策過程中政治化與再建構(gòu)的結(jié)果，制度、理念、利益等要素都對上述政策工具的選擇起到了重要作用。以“質(zhì)量工程”項目政策為例，雖然當(dāng)前我國學(xué)界的一種觀點認(rèn)為，“質(zhì)量工程”項目政策在推動教育質(zhì)量全面、快速發(fā)展的同時，也容易陷入工程化、形式化的政策誤區(qū)。但時至今日，地方各級政府仍熱衷于選擇該政策中的資金配置工具。究其原因是我國現(xiàn)有教育財政投入體制的制約。目前，我國高職教育發(fā)展所需資金需要通過政府財政部門的預(yù)算與劃撥，在現(xiàn)行財政體制下，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的使用情況（包括是否按時足額使用，使用績效如何等）往往成為下一年度教育經(jīng)費預(yù)算與撥付的基礎(chǔ)。在此財政體制下，高職教育主管部門的大部分精力往往被資金籌措與使用所牽制，在資金獲取、使用乃至潛在的財政問責(zé)多重壓力下，“為預(yù)算資金尋找項目”反倒有可能取代“為已有項目尋找資金”成為質(zhì)量政策關(guān)注的焦點。

三、廣東省高職教育質(zhì)量政策的工具創(chuàng)新

（一）價值塑造——政策工具的類型創(chuàng)新

建構(gòu)主義認(rèn)為，政策工具本身不具有絕對的類別意義，取決于政策制定者和執(zhí)行者對這些政策工具的價值塑造，為此，一種政策工具可能發(fā)揮多種工具功能，實現(xiàn)多重政策目標(biāo)，完成多重價值塑造。就評估而言，其可以發(fā)揮多種工具功能：當(dāng)對評估不合格的機(jī)構(gòu)進(jìn)行懲罰時，其充當(dāng)一種權(quán)威工具；當(dāng)把評估和獎勵聯(lián)系起來時，其充當(dāng)一種激勵工具；當(dāng)把評估和組織發(fā)展基準(zhǔn)聯(lián)系起來時，其充當(dāng)一種能力構(gòu)建工具；當(dāng)把評估和消費者信息提供聯(lián)系起來時，其充當(dāng)信息工具；當(dāng)把評估和戰(zhàn)略規(guī)劃、風(fēng)險管理聯(lián)系起來時，其充當(dāng)學(xué)習(xí)工具。廣東省高職院校人才培養(yǎng)工作評估的工具使用方式不能僅限于權(quán)威與激勵，即不能僅僅通過評估去實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源的分配與薄弱院校的懲罰，這只會塑造一種“強(qiáng)者恒強(qiáng)、弱者恒弱”的政策價值。要在權(quán)威、激勵工具的基礎(chǔ)上，通過樹立“扶強(qiáng)也扶弱”的核心理念，把評估作為一種能力構(gòu)建工具與學(xué)習(xí)工具，大力提升薄弱高職院校的發(fā)展能力。只有通過評估工具的類型創(chuàng)新，才能塑造高職教育正確的發(fā)展與質(zhì)量觀，切實提升高職教育質(zhì)量。

（二）價值互補(bǔ)——政策工具的組合創(chuàng)新

一般而言，一個政策目標(biāo)需要多個相應(yīng)的手段（工具和資源），為此，要實現(xiàn)政策目標(biāo)，通常需要運用基于互補(bǔ)和包容的工具組合。除“胡蘿卜+大棒”政策工具組合外，“權(quán)威工具+學(xué)習(xí)工具”的政策工具組合對廣東高職教育質(zhì)量提升也至關(guān)重要。

行政命令式的權(quán)威工具是一種“自上而下”的政策制定與執(zhí)行方式，其看重的是管制與約束，但會抑制高校的自我創(chuàng)新。學(xué)習(xí)工具是一種“自下而上”的政策參與和執(zhí)行方式，其看重的是解除管制與自我學(xué)習(xí)，但其會增加組織的運作成本，而無益于效率提升。“權(quán)威工具+學(xué)習(xí)工具”的政策工具組合就是對這兩種工具價值缺失的互補(bǔ)。通過“自上而下”的權(quán)威工具督促基層組織學(xué)習(xí)工具的可持續(xù)開展，通過“自下而上”的學(xué)習(xí)工具發(fā)揮高職院校的自我發(fā)展能力，從而對權(quán)威工具難以涉及的專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)充。廣東推行高職教育質(zhì)量政策，發(fā)揮“權(quán)威工具+學(xué)習(xí)工具”的政策工具組合效用，通過政策初期行政命令式的權(quán)威工具，可以快速高效地謀劃好高職教育發(fā)展布局，同時督促高職院校自我學(xué)習(xí)的開展及專項資金的高效使用；通過政策深化期的學(xué)習(xí)工具，可以解決高職教育深層次發(fā)展問題，兼顧學(xué)校發(fā)展的利益需求，同時對權(quán)威工具進(jìn)行補(bǔ)充。“權(quán)威工具+學(xué)習(xí)工具”的實施關(guān)鍵在于，既要防止學(xué)習(xí)工具被權(quán)威工具控制與異化，又要保證學(xué)習(xí)工具得到權(quán)威工具的有效引導(dǎo)。

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On the Tool Selection and Evaluation of Guangdong Provincial Higher Vocational Education Quality Policy

HUANG Wen-wei

（Guangdong AIB Polytechnic College， Guangzhou Guangdong 510507， China）

Abstract The “government-leading， project-guiding， engineering-carrier and policy-promotion” is the main way for promoting the quality of Guangdong provincial higher vocational education. The evaluation on policy tool of Guangdong provincial higher vocational education quality shows， in the selection of policy tool， it is necessary for the government to， on the basis the background of policy system and network， construct and reconstruct policy tool， enlarge the tool classification， enhance tool set， and implement tool innovation， so as to achieve the anticipatory goals of policy.

Key words Guangdong province； higher vocational education； quality policy； tool selection； evaluation

（五）對學(xué)習(xí)工具的評價

當(dāng)學(xué)習(xí)型組織理論在我國盛行后，政府逐漸注重發(fā)揮學(xué)習(xí)工具在執(zhí)行政策時的作用。但如果該工具是符號的而不是可持續(xù)的影響，這種工具可能會增加組織的運作成本，而無益于效率提升。另外它們引入帶來的一個無意識后果是工具和信息不得不被積聚、加工和分析于行政部門，這會導(dǎo)致官僚機(jī)構(gòu)膨脹而不是績效改善。實踐中學(xué)習(xí)工具也給高等教育基層組織帶來了很大顧慮。

高職院校人才培養(yǎng)質(zhì)量報告、數(shù)據(jù)平臺分析報告等學(xué)習(xí)工具對于高職院校提升學(xué)習(xí)與自我發(fā)展能力具有重要作用，可見政府學(xué)習(xí)工具推動高職院校自我發(fā)展的一個主要結(jié)果是，幾乎所有高職院校都在自己的年度報告和戰(zhàn)略規(guī)劃中提出“核心競爭力”。然而，核心競爭力不僅是一種口號或符號，更應(yīng)該帶來一種行動與可持續(xù)影響，否則這種工具必然無效，且易導(dǎo)致因?qū)W校疲于應(yīng)付政府的學(xué)習(xí)要求而增加基層組織的運作成本。而在運用解除管制這一學(xué)習(xí)工具時，雖然教指委分擔(dān)了原屬于政府的部分職責(zé)，但是對于教指委的運行（特別在運行初期），政府仍需時時予以監(jiān)督，由此會帶來額外事務(wù)的增多與官僚機(jī)構(gòu)的膨脹。

雖然現(xiàn)有的廣東高職教育質(zhì)量政策工具的選擇不具有“可欲性”，即往往不是最佳工具選擇，但卻具有某種“合理性”，是政策過程中政治化與再建構(gòu)的結(jié)果，制度、理念、利益等要素都對上述政策工具的選擇起到了重要作用。以“質(zhì)量工程”項目政策為例，雖然當(dāng)前我國學(xué)界的一種觀點認(rèn)為，“質(zhì)量工程”項目政策在推動教育質(zhì)量全面、快速發(fā)展的同時，也容易陷入工程化、形式化的政策誤區(qū)。但時至今日，地方各級政府仍熱衷于選擇該政策中的資金配置工具。究其原因是我國現(xiàn)有教育財政投入體制的制約。目前，我國高職教育發(fā)展所需資金需要通過政府財政部門的預(yù)算與劃撥，在現(xiàn)行財政體制下，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的使用情況（包括是否按時足額使用，使用績效如何等）往往成為下一年度教育經(jīng)費預(yù)算與撥付的基礎(chǔ)。在此財政體制下，高職教育主管部門的大部分精力往往被資金籌措與使用所牽制，在資金獲取、使用乃至潛在的財政問責(zé)多重壓力下，“為預(yù)算資金尋找項目”反倒有可能取代“為已有項目尋找資金”成為質(zhì)量政策關(guān)注的焦點。

三、廣東省高職教育質(zhì)量政策的工具創(chuàng)新

（一）價值塑造——政策工具的類型創(chuàng)新

建構(gòu)主義認(rèn)為，政策工具本身不具有絕對的類別意義，取決于政策制定者和執(zhí)行者對這些政策工具的價值塑造，為此，一種政策工具可能發(fā)揮多種工具功能，實現(xiàn)多重政策目標(biāo)，完成多重價值塑造。就評估而言，其可以發(fā)揮多種工具功能：當(dāng)對評估不合格的機(jī)構(gòu)進(jìn)行懲罰時，其充當(dāng)一種權(quán)威工具；當(dāng)把評估和獎勵聯(lián)系起來時，其充當(dāng)一種激勵工具；當(dāng)把評估和組織發(fā)展基準(zhǔn)聯(lián)系起來時，其充當(dāng)一種能力構(gòu)建工具；當(dāng)把評估和消費者信息提供聯(lián)系起來時，其充當(dāng)信息工具；當(dāng)把評估和戰(zhàn)略規(guī)劃、風(fēng)險管理聯(lián)系起來時，其充當(dāng)學(xué)習(xí)工具。廣東省高職院校人才培養(yǎng)工作評估的工具使用方式不能僅限于權(quán)威與激勵，即不能僅僅通過評估去實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源的分配與薄弱院校的懲罰，這只會塑造一種“強(qiáng)者恒強(qiáng)、弱者恒弱”的政策價值。要在權(quán)威、激勵工具的基礎(chǔ)上，通過樹立“扶強(qiáng)也扶弱”的核心理念，把評估作為一種能力構(gòu)建工具與學(xué)習(xí)工具，大力提升薄弱高職院校的發(fā)展能力。只有通過評估工具的類型創(chuàng)新，才能塑造高職教育正確的發(fā)展與質(zhì)量觀，切實提升高職教育質(zhì)量。

（二）價值互補(bǔ)——政策工具的組合創(chuàng)新

一般而言，一個政策目標(biāo)需要多個相應(yīng)的手段（工具和資源），為此，要實現(xiàn)政策目標(biāo)，通常需要運用基于互補(bǔ)和包容的工具組合。除“胡蘿卜+大棒”政策工具組合外，“權(quán)威工具+學(xué)習(xí)工具”的政策工具組合對廣東高職教育質(zhì)量提升也至關(guān)重要。

行政命令式的權(quán)威工具是一種“自上而下”的政策制定與執(zhí)行方式，其看重的是管制與約束，但會抑制高校的自我創(chuàng)新。學(xué)習(xí)工具是一種“自下而上”的政策參與和執(zhí)行方式，其看重的是解除管制與自我學(xué)習(xí)，但其會增加組織的運作成本，而無益于效率提升。“權(quán)威工具+學(xué)習(xí)工具”的政策工具組合就是對這兩種工具價值缺失的互補(bǔ)。通過“自上而下”的權(quán)威工具督促基層組織學(xué)習(xí)工具的可持續(xù)開展，通過“自下而上”的學(xué)習(xí)工具發(fā)揮高職院校的自我發(fā)展能力，從而對權(quán)威工具難以涉及的專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)充。廣東推行高職教育質(zhì)量政策，發(fā)揮“權(quán)威工具+學(xué)習(xí)工具”的政策工具組合效用，通過政策初期行政命令式的權(quán)威工具，可以快速高效地謀劃好高職教育發(fā)展布局，同時督促高職院校自我學(xué)習(xí)的開展及專項資金的高效使用；通過政策深化期的學(xué)習(xí)工具，可以解決高職教育深層次發(fā)展問題，兼顧學(xué)校發(fā)展的利益需求，同時對權(quán)威工具進(jìn)行補(bǔ)充。“權(quán)威工具+學(xué)習(xí)工具”的實施關(guān)鍵在于，既要防止學(xué)習(xí)工具被權(quán)威工具控制與異化，又要保證學(xué)習(xí)工具得到權(quán)威工具的有效引導(dǎo)。

參考文獻(xiàn)

[1]R.巴格丘斯.在政策工具的恰當(dāng)性與適配性之間權(quán)衡[M]//B.蓋伊·彼得斯，等，編，顧建光，譯.公共政策工具.北京：中國人民大學(xué)出版社，2007：49.

[2]吳合文.高等教育政策工具分析[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2011：191，171.

[3]德博拉·斯通.政策悖論——政治決策中的藝術(shù)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2006：310.

On the Tool Selection and Evaluation of Guangdong Provincial Higher Vocational Education Quality Policy

HUANG Wen-wei

（Guangdong AIB Polytechnic College， Guangzhou Guangdong 510507， China）

Abstract The “government-leading， project-guiding， engineering-carrier and policy-promotion” is the main way for promoting the quality of Guangdong provincial higher vocational education. The evaluation on policy tool of Guangdong provincial higher vocational education quality shows， in the selection of policy tool， it is necessary for the government to， on the basis the background of policy system and network， construct and reconstruct policy tool， enlarge the tool classification， enhance tool set， and implement tool innovation， so as to achieve the anticipatory goals of policy.

Key words Guangdong province； higher vocational education； quality policy； tool selection； evaluation

（五）對學(xué)習(xí)工具的評價

當(dāng)學(xué)習(xí)型組織理論在我國盛行后，政府逐漸注重發(fā)揮學(xué)習(xí)工具在執(zhí)行政策時的作用。但如果該工具是符號的而不是可持續(xù)的影響，這種工具可能會增加組織的運作成本，而無益于效率提升。另外它們引入帶來的一個無意識后果是工具和信息不得不被積聚、加工和分析于行政部門，這會導(dǎo)致官僚機(jī)構(gòu)膨脹而不是績效改善。實踐中學(xué)習(xí)工具也給高等教育基層組織帶來了很大顧慮。

高職院校人才培養(yǎng)質(zhì)量報告、數(shù)據(jù)平臺分析報告等學(xué)習(xí)工具對于高職院校提升學(xué)習(xí)與自我發(fā)展能力具有重要作用，可見政府學(xué)習(xí)工具推動高職院校自我發(fā)展的一個主要結(jié)果是，幾乎所有高職院校都在自己的年度報告和戰(zhàn)略規(guī)劃中提出“核心競爭力”。然而，核心競爭力不僅是一種口號或符號，更應(yīng)該帶來一種行動與可持續(xù)影響，否則這種工具必然無效，且易導(dǎo)致因?qū)W校疲于應(yīng)付政府的學(xué)習(xí)要求而增加基層組織的運作成本。而在運用解除管制這一學(xué)習(xí)工具時，雖然教指委分擔(dān)了原屬于政府的部分職責(zé)，但是對于教指委的運行（特別在運行初期），政府仍需時時予以監(jiān)督，由此會帶來額外事務(wù)的增多與官僚機(jī)構(gòu)的膨脹。

雖然現(xiàn)有的廣東高職教育質(zhì)量政策工具的選擇不具有“可欲性”，即往往不是最佳工具選擇，但卻具有某種“合理性”，是政策過程中政治化與再建構(gòu)的結(jié)果，制度、理念、利益等要素都對上述政策工具的選擇起到了重要作用。以“質(zhì)量工程”項目政策為例，雖然當(dāng)前我國學(xué)界的一種觀點認(rèn)為，“質(zhì)量工程”項目政策在推動教育質(zhì)量全面、快速發(fā)展的同時，也容易陷入工程化、形式化的政策誤區(qū)。但時至今日，地方各級政府仍熱衷于選擇該政策中的資金配置工具。究其原因是我國現(xiàn)有教育財政投入體制的制約。目前，我國高職教育發(fā)展所需資金需要通過政府財政部門的預(yù)算與劃撥，在現(xiàn)行財政體制下，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的使用情況（包括是否按時足額使用，使用績效如何等）往往成為下一年度教育經(jīng)費預(yù)算與撥付的基礎(chǔ)。在此財政體制下，高職教育主管部門的大部分精力往往被資金籌措與使用所牽制，在資金獲取、使用乃至潛在的財政問責(zé)多重壓力下，“為預(yù)算資金尋找項目”反倒有可能取代“為已有項目尋找資金”成為質(zhì)量政策關(guān)注的焦點。

三、廣東省高職教育質(zhì)量政策的工具創(chuàng)新

（一）價值塑造——政策工具的類型創(chuàng)新

建構(gòu)主義認(rèn)為，政策工具本身不具有絕對的類別意義，取決于政策制定者和執(zhí)行者對這些政策工具的價值塑造，為此，一種政策工具可能發(fā)揮多種工具功能，實現(xiàn)多重政策目標(biāo)，完成多重價值塑造。就評估而言，其可以發(fā)揮多種工具功能：當(dāng)對評估不合格的機(jī)構(gòu)進(jìn)行懲罰時，其充當(dāng)一種權(quán)威工具；當(dāng)把評估和獎勵聯(lián)系起來時，其充當(dāng)一種激勵工具；當(dāng)把評估和組織發(fā)展基準(zhǔn)聯(lián)系起來時，其充當(dāng)一種能力構(gòu)建工具；當(dāng)把評估和消費者信息提供聯(lián)系起來時，其充當(dāng)信息工具；當(dāng)把評估和戰(zhàn)略規(guī)劃、風(fēng)險管理聯(lián)系起來時，其充當(dāng)學(xué)習(xí)工具。廣東省高職院校人才培養(yǎng)工作評估的工具使用方式不能僅限于權(quán)威與激勵，即不能僅僅通過評估去實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源的分配與薄弱院校的懲罰，這只會塑造一種“強(qiáng)者恒強(qiáng)、弱者恒弱”的政策價值。要在權(quán)威、激勵工具的基礎(chǔ)上，通過樹立“扶強(qiáng)也扶弱”的核心理念，把評估作為一種能力構(gòu)建工具與學(xué)習(xí)工具，大力提升薄弱高職院校的發(fā)展能力。只有通過評估工具的類型創(chuàng)新，才能塑造高職教育正確的發(fā)展與質(zhì)量觀，切實提升高職教育質(zhì)量。

（二）價值互補(bǔ)——政策工具的組合創(chuàng)新

一般而言，一個政策目標(biāo)需要多個相應(yīng)的手段（工具和資源），為此，要實現(xiàn)政策目標(biāo)，通常需要運用基于互補(bǔ)和包容的工具組合。除“胡蘿卜+大棒”政策工具組合外，“權(quán)威工具+學(xué)習(xí)工具”的政策工具組合對廣東高職教育質(zhì)量提升也至關(guān)重要。

行政命令式的權(quán)威工具是一種“自上而下”的政策制定與執(zhí)行方式，其看重的是管制與約束，但會抑制高校的自我創(chuàng)新。學(xué)習(xí)工具是一種“自下而上”的政策參與和執(zhí)行方式，其看重的是解除管制與自我學(xué)習(xí)，但其會增加組織的運作成本，而無益于效率提升。“權(quán)威工具+學(xué)習(xí)工具”的政策工具組合就是對這兩種工具價值缺失的互補(bǔ)。通過“自上而下”的權(quán)威工具督促基層組織學(xué)習(xí)工具的可持續(xù)開展，通過“自下而上”的學(xué)習(xí)工具發(fā)揮高職院校的自我發(fā)展能力，從而對權(quán)威工具難以涉及的專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)充。廣東推行高職教育質(zhì)量政策，發(fā)揮“權(quán)威工具+學(xué)習(xí)工具”的政策工具組合效用，通過政策初期行政命令式的權(quán)威工具，可以快速高效地謀劃好高職教育發(fā)展布局，同時督促高職院校自我學(xué)習(xí)的開展及專項資金的高效使用；通過政策深化期的學(xué)習(xí)工具，可以解決高職教育深層次發(fā)展問題，兼顧學(xué)校發(fā)展的利益需求，同時對權(quán)威工具進(jìn)行補(bǔ)充。“權(quán)威工具+學(xué)習(xí)工具”的實施關(guān)鍵在于，既要防止學(xué)習(xí)工具被權(quán)威工具控制與異化，又要保證學(xué)習(xí)工具得到權(quán)威工具的有效引導(dǎo)。

參考文獻(xiàn)

[1]R.巴格丘斯.在政策工具的恰當(dāng)性與適配性之間權(quán)衡[M]//B.蓋伊·彼得斯，等，編，顧建光，譯.公共政策工具.北京：中國人民大學(xué)出版社，2007：49.

[2]吳合文.高等教育政策工具分析[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2011：191，171.

[3]德博拉·斯通.政策悖論——政治決策中的藝術(shù)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2006：310.

On the Tool Selection and Evaluation of Guangdong Provincial Higher Vocational Education Quality Policy

HUANG Wen-wei

（Guangdong AIB Polytechnic College， Guangzhou Guangdong 510507， China）

Abstract The “government-leading， project-guiding， engineering-carrier and policy-promotion” is the main way for promoting the quality of Guangdong provincial higher vocational education. The evaluation on policy tool of Guangdong provincial higher vocational education quality shows， in the selection of policy tool， it is necessary for the government to， on the basis the background of policy system and network， construct and reconstruct policy tool， enlarge the tool classification， enhance tool set， and implement tool innovation， so as to achieve the anticipatory goals of policy.

Key words Guangdong province； higher vocational education； quality policy； tool selection； evaluation