小型金融機構的金融功能及監管

周申蓓+莫衛+江濤

內容摘要：本文從分析小型金融機構的社會網絡結構出發，對江蘇省內數家小型金融機構進行問卷調查，分析小型金融機構在監管制度上的優劣勢，發現監管機構職能不協調，未有效發揮監管實效。因此本文提出要強化監管主體的地位，明確各監管部門的職能，加強法律法規的監督。在此基礎上，提出有效措施是整合目前小型金融機構的監管部門，成立一個專門負責小型金融機構管理事項的監管部門，建立一套行之有效的協調機制，使得小型金融機構既發揮其在金融市場上的作用，又最大限度地避免金融風險。

關鍵詞：社會網絡 小型金融機構 金融功能 金融監管

2008年5月，銀監會、中國人民銀行聯合發布了《關于小額貸款公司試點的指導意見》（銀監發[2008]23號），對小額貸款公司的性質、設立條件、資金來源、資金運用和監管等方面做出了明確的規定。村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等小型金融機構的出現和發展，為我國金融市場注入活力，有效緩解了小微企業融資難的問題。然而目前監管機構監管功能發揮不足、監管內容缺失、法律制度不健全，小型金融機構的監管體制儼然已制約了小型金融機構本身的發展。本文通過社會網絡方法分析小型金融機構在我國金融市場上的作用，并探討小型金融機構監管體系存在的問題，提出對策建議，最終實現小型金融機構更有效地為小微企業服務。

小型金融機構功能和監管文獻回顧

（一）小型金融機構的功能

在為小微企業服務上，小型金融機構具備大型金融機構無法取代的優勢。目前小型金融機構的功能主要有：一是滿足小微企業靈活的資金需求，解決小微企業經營資金不足的難題。銀行等金融機構對小微企業的貸款條件十分苛刻，在經濟形勢惡化時甚至關閉小微企業的融資渠道，小微企業常面臨經營資金不足的難題。小型金融機構資本靈活、貸款額度小、速度快，能夠增加小微企業的資金供給，緩解資金供給不足（劉小玄等，2011），滿足基層金融市場的需求。二是促進金融機構的競爭，打破商業銀行的壟斷。我國商業銀行數量規模與資產規模不斷擴大，金融市場被商業銀行壟斷事實表明，越是規模大的金融機構，越是難以適應小微企業的需求特點，而受比較利益的驅動，往往也缺乏服務積極性（張永波，2010）。小型金融機構能夠完善現有金融體系缺陷，打破商業銀行的壟斷，促進金融機構的競爭。三是對社會資金進行有效配置，激活小型金融市場。小型金融機構推出了形式多樣的金融產品，適應金融市場的供需變化，能夠有效地吸收社會閑置資本，再合理地分配出去，實現社會資本有效配置。原本的金融市場一直是商業銀行占據絕對主導，很多規章制度和市場行為都是一成不變的。小型金融機構的加入，不僅給金融市場注入新鮮血液，還給銀行等金融機構產生壓迫感，促進其改善服務，進行制度和業務創新，因此能激活金融市場。四是靈活的經營方式，提高金融服務效率，完善金融服務體系。小型金融機構面向基層、貼近企業、運作高效（汪衛芳，2012），經營方式十分靈活。小型金融機構地域性的特點，反映在其可以較為輕松地獲得客戶人格特征、行為習慣和經營進度等個性化信息。因此它們提供的服務是有針對性的（李志平等，2010），能夠根據當地金融市場實際情況，靈活便捷地做出及時反應，提高金融服務效率，完善金融服務體系。

（二）小型金融機構的監管

由于行業的特性，小型金融機構在發展的同時離不開規范（劉溟，2012），目前主要依靠當地政府和人民銀行等監管機構的監管。但是，目前監管機制不夠協調和完善，小型金融機構為了獲得更多的經濟利益，盲目發展貸款業務而不顧及風險控制。同時，外部資金難以進入到小型金融機構內部，外部監管缺乏數據支持，而內部治理容易產生裙帶化現象（李志平等，2010）。在對小型金融機構的監督管理上，監管重點可放在建立健全信息系統上，通過加強信息溝通交流，保障信息渠道的暢通來防止風險的累積（劉溟，2012）；通過創新金融產品來轉移與分散風險（王吉恒等，2011）；還可以在對不同金融機構的公司治理結構效應進行比較后，制定一套新型的產權和治理制度，從而控制風險（劉小玄等，2011）。

（三）我國小型金融機構文獻研究重點和不足

目前國內的小型金融機構的研究主要集中在分析小型金融機構遭遇的問題（李志平等，2010）、拓展小型金融機構的功能（吳楠，2011）和明確小型金融機構的市場定位（張永波，2010）。有學者從創新發展（胡杰，2010）和完善信貸法律制度（侯嘩，2010）等方面提出發展小型金融機構的有效途徑。使用的研究方法有：對小型金融機構的外部風險因素進行主成分分析（王吉恒等，2011）；以某村鎮銀行為實證研究對象，對該公司成立至今的財務狀況進行財務分析（劉衛柏，2012）；利用模糊綜合評價模型建立小型金融機構非系統性金融風險指標體系（李盼盼等，2010）。

可以看到，大多數文獻只是從完善功能、規避風險的角度加以闡述，沒有專門針對其監管制度的實證研究。目前我國不同的小型金融機構，其監管部門也不相同，主要有當地政府、人民銀行及其支行和省金融辦等。各監管機構的行政地位和行政職能不同，監管重點和監管方式也不同，在監管項目上就存在重復和遺漏。而各部門對國家政策的解讀也時常不同，給予小型金融機構的指示存在矛盾，小型金融機構常需要應付多個部門的監管，不利于其日常的經營活動。

小型金融機構社會網絡分析

（一）研究設計

本文在江蘇省內選擇了16家成立時間較長的小型金融機構進行問卷調查和訪談。調查數據獲取主要通過小型金融機構經營管理人員填寫并電子郵件發送的方式。發放問卷16份，有效回收15份。為了提高調查的準確性，在問卷中首先向被調查對象詳細說明了本研究的目的，并承諾資料的保密性。問卷內容主要從小型金融機構在政策、資金、技術、服務等方面和與其他組織的聯系情況上展開。采用社會網絡研究方法，樣本數據為15家小型金融機構，每個小型金融機構作為網絡中的一個節點，地方政府、商業銀行、人民銀行和小微企業均作為一個節點。對問卷調查結果進行數據整理，得到節點之間的關系矩陣，其中1代表兩個節點彼此之間有聯系，0代表彼此之間沒有聯系。endprint

小型金融機構日常的經營活動和上級監管都脫離不了其特有的社會網絡圈。它是小型金融機構獲取信息和傳遞信息的重要渠道。小型金融機構的資金來源主要是商業銀行、儲戶和股東，其中商業銀行占有較大的份額。因此小型金融機構在一定程度上可以被看作是小微企業和商業銀行之間的借貸中介（結構洞）。結構洞理論能較好地解釋小型金融機構的社會網絡中參與者的行為。深入分析小型金融機構的社會網絡，是研究如何完善小型金融機構監管體系的前提條件。

為了簡化模型，本文提出以下建模假設：小型金融機構之間是否有聯系，以公司之間是否存在業務往來為基準；建模時，地方政府作為一個節點，以小型金融機構是否獲得地方政府的財政資金支持或受到地方政府的行政監督來確定它們之間是否有聯系；為小型金融機構提供融資的商業銀行有許多，在此將所有的商業銀行僅作為一個節點來處理。

（二）小型金融機構社會網絡結構分析

根據問卷調查獲得的資料，整理得到小型金融機構社會網絡的關系矩陣。使用UCINET軟件對關系矩陣進行社會網絡分析，描繪出小型金融機構的社會網絡圖譜，如圖1所示。

小型金融機構的社會網絡主要分為兩個層面：一個層面是基于社會資本而形成的社會網絡，包括小型金融機構資金來源和資金投向。資金來源包括本地區的個人、企業和銀行，資金投向以小微企業貸款為主，還有一部分用于同業拆放和購買有價證券，另一個層面是基于對小型金融機構的監管而形成的社會網絡，主要由中國人民銀行、銀監會、省金融辦等政府監管部門和小型金融機構共同組成。

在第一個層面的社會網絡中，小型金融機構之所以在其中處于核心位置，憑借的是與社會的聯系（個人、組織）以及通過這種聯系獲取稀缺資源的能力。這里的資源有兩種—資金和信息。這些資源的獲得和積累依靠小型金融機構與中小企業長期互動合作，小型金融機構的本地化使其多渠道、大面積地接觸當地的社會，便利銀企關系的構建和維持。小型金融機構本身擁有良好的信用，依托所在區域地緣人格信任關系網絡開展信用中介活動，較容易獲得商業銀行貸款；擁有閑置資金的個人和企業基于信任，也會入股，這樣小型金融機構擁有充足的資金進行信貸業務。同時，小型金融機構在當地的人脈資源豐富，對當地的政治環境、經濟環境和文化環境都有充足的了解，一方面審核借款人信息時能獲得第一手資料，對借款人的經濟情況很容易打聽，另一方面能隨時掌握借款人的經營狀況，比起商業銀行，小型金融機構組織結構簡單，對信息的處理和分析更加及時，當獲得借款人可能無法按時還款的信息時，能馬上加強對借款人的監管，提前做出解決對策。總的來說，通過信息傳播機制，小型金融機構社會關系網絡彌補了區域金融市場金融資本缺乏的局限，便利了資本的積累與流動。同時，社會關系網絡提高了小型金融機構經濟交換的效率，降低了其交易成本。

在第二個層面的社會網絡中，中國人民銀行、銀監會等政府部門負責對小型金融機構的監管。小微企業、商業銀行和小型金融機構的關系是監管部門的監管重點。商業銀行規范的操作制度使得商業銀行和小型金融機構之間的業務監管比較容易，監管部門通過聯網的操作系統就能進行實時監管。而小微企業和小型金融機構都存在地域分布廣、數量多的特點，使得監管難度加大。小型金融機構的主要收益來自貸款利率，因此監管部門對小型金融機構的監管重點是貸款利率。同時以扶助本地區小微企業、發展本地區金融市場為目的建立的小型金融機構往往享受本地區的稅收優惠政策，因此監管部門還要審查小型金融機構的借款人是否是本地區的企業或個人。但監管部門對小型金融機構的監管僅限于其自身的經營活動，一般不追溯審核小型金融機構的投資人和借款人身份以外的信息，監管機構的監管深度還不夠，只能控制住小型金融機構一部分來源于操作規范的風險，對于小額貸款市場風險無法做出調控。

小型金融機構社會網絡的兩個層次并非相互獨立，相反，它們具有互補性并相互影響，共同決定了小型金融機構的發展進程。一方面，小型金融機構的發展前景取決于小微企業的發展。另一方面，監管部門不僅需要對其監督管理，使其經營活動規范化、制度化，還要給予行政指導和政策扶持，促進其更好的發展。

我國小型金融機構監管體系的構建

（一）監管部門對小型金融機構的監管

從長時期看，監管部門對小型金融機構的管理，一直沒有形成一套適應于小金融機構特點的體制。面對小型金融機構復雜多樣的情況，僅沿用商業銀行的管理制度，無法取得預期效果。通過問卷反饋回來的信息發現，雖然上級監管部門的監管工作都受到法律法規、行政文件的指導，但在多方共同監管的制度下，主管部門如何負責，其他部門如何配合，缺乏具體、明確、規范的規定，主管部門管理范圍過寬，無法全部兼顧，各部門之間常存在職能沖突，總的來說缺乏一套行之有效的相互制約和協調機制。

（二）監管部門對股東的監管

股東作為小型金融機構主要的資金來源，其利益和小型金融機構的經營狀況息息相關。股東投資是為了追求商業利益，在市場經濟下，本不應該對進入小型金融機構的資本進行限制。但是，由于小型金融機構經營的脆弱性和風險傳染性，監管部門必須對其進行監管。監管部門對小型金融機構股東的監管主要集中在兩個方面：一是對市場準入的監管，通過一定的限制，提高入股小型金融機構的門檻，剔除掉不合格的股東，從資質上保證小型金融機構股東的合格性；二是對股東行為的監管，通過防止股東的關聯交易、限制大股東對小型金融機構利益的侵蝕和對中小股東、存款人利益的盤剝，從行為上保證股東的合格性。監管部門通過一定的制度設計，使股東在追逐自己利益的同時，促進整個小型金融機構業的健康發展和整個生產力的提高。

（三）小型金融機構的風險控制

從我國小微企業發展的現實看，小微企業的金融需求決定著金融服務的有效性，只有從小微企業金融需求角度出發，并依此而設計的金融供給制度，才能給小微企業提供好的金融服務，從而支持經濟的發展（孫清華，2012）。小微企業金融體系自身所具有的內在脆弱性、不穩定性，加劇了風險的出現（宋宏謀，2003），也進一步加大了監管難度。提高監管效率、控制金融風險是小型金融機構當今發展面臨的一個亟待解決的問題。endprint

當前，小型金融機構經營過程中面臨的風險有信用風險和操作風險。小型金融機構面臨的信用風險來源除了小型金融組織和借款者之間的信息不對稱和兩者間薄弱的信用約束機制以外，還存在借款人確因經營不善或是遭遇重大變故而無法償還貸款的意外情況。但依托本地區成長起來的小型金融機構在信用追蹤上比起商業銀行有優勢，與借款者基于地緣的信用關系，能強化信用約束機制。小型金融機構所要做的就是貸前詳細審核，貸后密切監控，把信用風險降到最低。而操作風險的防控則需要小型金融機構格外重視。小型金融機構的組織結構簡單，沒有建立操作風險管理機制。員工進行貸前審核時可能因人情關系走過場，使得貸款操作環節上的監督機制形同虛設。而小型金融機構數量增長很快，監管部門之間分工又不明確，導致監督不及時不到位。

對我國小型金融機構監管體系的建議

（一）完善監管體系，確保內部監管和外部監管同時進行

在內部監管上，要求小型金融機構不得為股東及其關聯方提供貸款，防止出現貸款集中或貸款高度關聯等問題。對小型金融機構的內部工作人員進行關于操作風險管理的培訓，規范操作，加強內部治理機制建設。在外部監管上，要明確各監管主體間職能的分工與協調，溝通順暢、互相配合，運用各種手段達到對小型金融機構有效監管的目的。我國目前還沒有以法律條文的形式明確規定各監管主體的職能分工，監管主體間的溝通、協調機制也不規范，很容易出現監管空白和重復監管。同時應減少政府干預，對小型金融機構的規范應以法律條文為主，保證信息公開和監管公平。

（二）成立小型金融機構協會，強化信息溝通

成熟的市場需要有成熟的監管體制。而成熟的監管體制不僅僅指上級監管部門正確履行監管職能，還要有良好的制衡機制相配套。設立小型金融機構協會，為小型金融機構的信息溝通搭建平臺，使得本地區的信息都能夠迅速有效地傳遞給小型金融機構，并且鼓勵機構之間平行監督，行業間的督促更加直接，并且刺激小型金融機構之間的競爭，促進其提供服務水平，加強金融監管的同時盡可能不壓抑金融機構的創新活力。

（三）建立統一監管信息平臺，提高監管效率

隨著小額貸款金融市場的發展，小型金融機構的數量肯定還會不斷增長，監管部門難以全都兼顧到。因此可以整合目前小型金融機構監管部門的資源，建立統一監管信息平臺，不通過任何其他部門，直接負責小型金融機構的監管事項，小型金融機構的所有經營活動通過內部網絡直接向其匯報。該監管平臺應以集中化和專業化的核心，在成立初期，由于各部門資源整合需要一定的行政程序和協調時間，因此還要建立一套行之有效的協調機制，明確各監管主體間職能的分工與協調，保證監管體系一直有序、有效。這樣一個監管平臺想在短期有效發揮其功效，還需要法律法規的支持和地方政府的協調，但必須堅持法律監督為主，政府干預為輔。

結論

小型金融機構有利于吸收民間閑置資本、擴寬小微企業融資渠道、完善金融服務體系，促進區域經濟的發展。小型金融機構的意義，并不是通過單純的數量增加來增加供給，而是通過一套新型的產權和治理制度來填補供求缺口，在實現自身利潤目標的同時，也滿足客戶的資金需求，達到了良性互動的市場效果。由分業經營分業監管的小型金融監管結構模式過渡到統一型金融監管結構模式，是一個必然過程。但統一型金融監管結構模式的構建要經過金融監管結構的內部制度調整和金融監管結構的外部制度配套分步驟、分重點逐步調整。

參考文獻：

1.中國銀行業監督管理委員會關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見[Z].中國銀行業監督管理委員會，2006

2. 銀監會有關部門負責人就調整村鎮銀行組建核準有關事項答記者問[Z].中國銀行業監督管理委員會，2011.7

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6.李志平，劉振光.農村小型金融機構的生命力與發展困境：一個綜述[J].江漢論壇，2010（6）

7.孫清華，張瞳，劉瑞林.金融企業防范小微企業信貸風險問題研究—基于RAROC的視角[J].管理現代化，2012（5）

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9.劉溟.規范發展小型金融機構[N].經濟日報，2012-4-18

10.劉衛柏.我國農村金融體系的改革與展望[J].財經問題研究，2012（2）

11.劉小玄，王冀寧.新興小型金融機構的產權和法人治理機制[J].經濟學動態，2011（2）

12.汪衛芳.我國小微企業貸款困境及對策思考[J].學術探索，2012（6）endprint

當前，小型金融機構經營過程中面臨的風險有信用風險和操作風險。小型金融機構面臨的信用風險來源除了小型金融組織和借款者之間的信息不對稱和兩者間薄弱的信用約束機制以外，還存在借款人確因經營不善或是遭遇重大變故而無法償還貸款的意外情況。但依托本地區成長起來的小型金融機構在信用追蹤上比起商業銀行有優勢，與借款者基于地緣的信用關系，能強化信用約束機制。小型金融機構所要做的就是貸前詳細審核，貸后密切監控，把信用風險降到最低。而操作風險的防控則需要小型金融機構格外重視。小型金融機構的組織結構簡單，沒有建立操作風險管理機制。員工進行貸前審核時可能因人情關系走過場，使得貸款操作環節上的監督機制形同虛設。而小型金融機構數量增長很快，監管部門之間分工又不明確，導致監督不及時不到位。

對我國小型金融機構監管體系的建議

（一）完善監管體系，確保內部監管和外部監管同時進行

在內部監管上，要求小型金融機構不得為股東及其關聯方提供貸款，防止出現貸款集中或貸款高度關聯等問題。對小型金融機構的內部工作人員進行關于操作風險管理的培訓，規范操作，加強內部治理機制建設。在外部監管上，要明確各監管主體間職能的分工與協調，溝通順暢、互相配合，運用各種手段達到對小型金融機構有效監管的目的。我國目前還沒有以法律條文的形式明確規定各監管主體的職能分工，監管主體間的溝通、協調機制也不規范，很容易出現監管空白和重復監管。同時應減少政府干預，對小型金融機構的規范應以法律條文為主，保證信息公開和監管公平。

（二）成立小型金融機構協會，強化信息溝通

成熟的市場需要有成熟的監管體制。而成熟的監管體制不僅僅指上級監管部門正確履行監管職能，還要有良好的制衡機制相配套。設立小型金融機構協會，為小型金融機構的信息溝通搭建平臺，使得本地區的信息都能夠迅速有效地傳遞給小型金融機構，并且鼓勵機構之間平行監督，行業間的督促更加直接，并且刺激小型金融機構之間的競爭，促進其提供服務水平，加強金融監管的同時盡可能不壓抑金融機構的創新活力。

（三）建立統一監管信息平臺，提高監管效率

隨著小額貸款金融市場的發展，小型金融機構的數量肯定還會不斷增長，監管部門難以全都兼顧到。因此可以整合目前小型金融機構監管部門的資源，建立統一監管信息平臺，不通過任何其他部門，直接負責小型金融機構的監管事項，小型金融機構的所有經營活動通過內部網絡直接向其匯報。該監管平臺應以集中化和專業化的核心，在成立初期，由于各部門資源整合需要一定的行政程序和協調時間，因此還要建立一套行之有效的協調機制，明確各監管主體間職能的分工與協調，保證監管體系一直有序、有效。這樣一個監管平臺想在短期有效發揮其功效，還需要法律法規的支持和地方政府的協調，但必須堅持法律監督為主，政府干預為輔。

結論

小型金融機構有利于吸收民間閑置資本、擴寬小微企業融資渠道、完善金融服務體系，促進區域經濟的發展。小型金融機構的意義，并不是通過單純的數量增加來增加供給，而是通過一套新型的產權和治理制度來填補供求缺口，在實現自身利潤目標的同時，也滿足客戶的資金需求，達到了良性互動的市場效果。由分業經營分業監管的小型金融監管結構模式過渡到統一型金融監管結構模式，是一個必然過程。但統一型金融監管結構模式的構建要經過金融監管結構的內部制度調整和金融監管結構的外部制度配套分步驟、分重點逐步調整。

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11.劉小玄，王冀寧.新興小型金融機構的產權和法人治理機制[J].經濟學動態，2011（2）

12.汪衛芳.我國小微企業貸款困境及對策思考[J].學術探索，2012（6）endprint

當前，小型金融機構經營過程中面臨的風險有信用風險和操作風險。小型金融機構面臨的信用風險來源除了小型金融組織和借款者之間的信息不對稱和兩者間薄弱的信用約束機制以外，還存在借款人確因經營不善或是遭遇重大變故而無法償還貸款的意外情況。但依托本地區成長起來的小型金融機構在信用追蹤上比起商業銀行有優勢，與借款者基于地緣的信用關系，能強化信用約束機制。小型金融機構所要做的就是貸前詳細審核，貸后密切監控，把信用風險降到最低。而操作風險的防控則需要小型金融機構格外重視。小型金融機構的組織結構簡單，沒有建立操作風險管理機制。員工進行貸前審核時可能因人情關系走過場，使得貸款操作環節上的監督機制形同虛設。而小型金融機構數量增長很快，監管部門之間分工又不明確，導致監督不及時不到位。

對我國小型金融機構監管體系的建議

（一）完善監管體系，確保內部監管和外部監管同時進行

在內部監管上，要求小型金融機構不得為股東及其關聯方提供貸款，防止出現貸款集中或貸款高度關聯等問題。對小型金融機構的內部工作人員進行關于操作風險管理的培訓，規范操作，加強內部治理機制建設。在外部監管上，要明確各監管主體間職能的分工與協調，溝通順暢、互相配合，運用各種手段達到對小型金融機構有效監管的目的。我國目前還沒有以法律條文的形式明確規定各監管主體的職能分工，監管主體間的溝通、協調機制也不規范，很容易出現監管空白和重復監管。同時應減少政府干預，對小型金融機構的規范應以法律條文為主，保證信息公開和監管公平。

（二）成立小型金融機構協會，強化信息溝通

成熟的市場需要有成熟的監管體制。而成熟的監管體制不僅僅指上級監管部門正確履行監管職能，還要有良好的制衡機制相配套。設立小型金融機構協會，為小型金融機構的信息溝通搭建平臺，使得本地區的信息都能夠迅速有效地傳遞給小型金融機構，并且鼓勵機構之間平行監督，行業間的督促更加直接，并且刺激小型金融機構之間的競爭，促進其提供服務水平，加強金融監管的同時盡可能不壓抑金融機構的創新活力。

（三）建立統一監管信息平臺，提高監管效率

隨著小額貸款金融市場的發展，小型金融機構的數量肯定還會不斷增長，監管部門難以全都兼顧到。因此可以整合目前小型金融機構監管部門的資源，建立統一監管信息平臺，不通過任何其他部門，直接負責小型金融機構的監管事項，小型金融機構的所有經營活動通過內部網絡直接向其匯報。該監管平臺應以集中化和專業化的核心，在成立初期，由于各部門資源整合需要一定的行政程序和協調時間，因此還要建立一套行之有效的協調機制，明確各監管主體間職能的分工與協調，保證監管體系一直有序、有效。這樣一個監管平臺想在短期有效發揮其功效，還需要法律法規的支持和地方政府的協調，但必須堅持法律監督為主，政府干預為輔。

結論

小型金融機構有利于吸收民間閑置資本、擴寬小微企業融資渠道、完善金融服務體系，促進區域經濟的發展。小型金融機構的意義，并不是通過單純的數量增加來增加供給，而是通過一套新型的產權和治理制度來填補供求缺口，在實現自身利潤目標的同時，也滿足客戶的資金需求，達到了良性互動的市場效果。由分業經營分業監管的小型金融監管結構模式過渡到統一型金融監管結構模式，是一個必然過程。但統一型金融監管結構模式的構建要經過金融監管結構的內部制度調整和金融監管結構的外部制度配套分步驟、分重點逐步調整。

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