我國受教育機會平等性探析

【摘要】平等是受教育權的基本價值取向，受教育機會的平等實現也是從一個形式的平等再到實質平等的依次演化的過程，而我國的現狀是只能努力保證形式的平等，但仍受制于社會優質教育資源與社會需求的矛盾、不同群體對教育認識的差距、經濟基礎不同、公共投入的力度之分、法制程序瑕疵等導致教育發展失衡等因素，但也一直在努力探尋通過改變法律程序的瑕疵，解決在加大對弱勢群體和農村教育的投入問題上的障礙，通過政府的政策傾斜加大對教育不發達地區的資源配置，通過宣傳和利導加強教育意識薄弱群體的意識培養等實現公民受教育機會平等，努力為實質平等的實現做好積淀。

【關鍵詞】受教育機會；平等；問題；對策

【中圖分類號】G40【文獻標識碼】A【文章編號】1001-8794（2014）04-0083-04

【收稿日期】2013-10-11

【基金項目】黑龍江省教育廳人文社會科學項目“我國東北與臺灣地區少數民族雙語教育模式比較研究”，項目編號為12522236；2011年度黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目“海峽兩岸少數民族雙語教育模式比較研究”，項目編號為11D030

【作者簡介】李迪（1981-），女，黑龍江蘭西人，教育經濟與管理碩士研究生，助理研究員，地方與校本課程教研室副主任，研究方向為地方課程和課程管理。促進教育機會的平等，是一個全球性的重大課題，很多國家的法律都規定了有關的內容。教育機會的平等反映了人們渴望一個更公正的世界，在那個公正的世界里，人們可以充分地保障自己的人權。然而，正如聯合國教科文組織發表的宣言所指出的，“在教育世界里，不公平的現象依然以各種不同的方式存在著”，我國也正處于平等受教育機會實現的初級階段，解決存在的影響平等實現的問題，尋找符合國情的解決路徑，縮短目標與現實的差距，實現從形式的平等到實質的平等，將是我國未來實現平等受教育機會目標的正確之路。

一、平等的受教育機會的涵義

所謂受教育機會是指國家公民通過國家的各種措施，依法享有接受文化教育和獲得受教育的物質幫助的各項權利機會。

平等，是觀念化的表述，是一種思想意識上的評價，是想通過公平的對待來實現正義的價值?！吨腥A人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）中規定：“公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會?！?/p>

1948年聯合國大會通過的世界性人權保障文件《世界人權宣言》第217A（III）號決議第7條規定宣布：“法律面前人人平等，并有權享受法律的平等保護，不受任何歧視?！?/p>

平等的受教育機會體現著公民受教育權利的平等。瑞典著名教育學家胡森將平等的教育劃分為三個階段：一是教育起點的平等；二是教育過程的平等；三是教育結果運用的平等。我國學者在西方觀點的基礎上，有的提出應該在法律層面規定平等受教育權的具體內容，界定其包括受教育機會的平等和受教育待遇的平等。有的認為應該對不同層次的受教育權確立可以操作的具體的法律規范，一類是受初等教育和中等教育，一類是受高等教育。有的認為確定平等的受教育權的程度，應該考慮國家保障教育權實施的環境。

二、平等受教育機會的初級階段

筆者認為，平等受教育機會討論中的各種觀點不外乎體現其“履職盡責”的發展過程，一是形式上的平等受教育機會，二是實質上的平等受教育機會。從我國現行的《教育法》看，平等的受教育機會也僅僅處于平等受教育機會的初級階段——形式階段，也僅僅是法律范疇所賦予公民的一項可以主張和行駛的基本權利。

根據現行法學的基本原理，規則是客觀的而且對任何人都是公平、平等的。從這一原理看，寫在教育法上的受教育機會平等，是法律上的“規則平等”的絕對概念，即法律平等。但是這樣的平等在實際機會運用的過程中并不一定產生平等的結果，也就是在法律上的概念平等，是相對絕對的，但是卻不一定產生絕對的結果，達到期望的平等目標。正如有的學者說的那樣：“平等的現實是一個從理想平等到法律平等再到現實平等的依次演化過程?！彼?，平等的受教育機會在法律平等上只能滿足形式上規則的平等而難以實現絕對的、事實的平等。

三、制約受教育機會平等實現的因素

索里·特爾福德認為，所謂教育機會平等，并非全國人民都接受平等的教育，而是指國家以最公平的方式，使人人憑其稟賦及能力而受到一種適合其才能與需要的教育。從索里的觀點看，他主張的教育上的平等，是指教育機會的平等。結合羅森的三層次理論，看索里的觀點，筆者認為比較符合現代教育觀念中保護公平、平等觀念，但又支持競爭的進步理念。所以從形式上的平等看，教育機會的平等應包括平等起點的機會平等和平等利用機會的平等。那么影響這兩種平等實現的因素到底有哪些，從我國現今教育發展的現狀看，影響教育機會平等的因素主要有四方面。

1優質教育資源的有限性與社會需求之間的矛盾

隨著中國城鎮化的不斷深入，大量隨遷務工人員的子女就讀問題日益成為社會的焦點。以北京為例，2010年新京報報道，北京市政府教育督導室主任、市教委新聞發言人線聯平曾指出，計劃到2012年，北京市將基本解決外來務工人員隨遷子女在京就讀問題，以公辦學校為主，接收外來務工人員隨遷子女接受義務教育，公辦學校接收比例達到70%以上。2013年北京發布的《進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在京參加升學考試工作方案》提出，從2013年起，凡進城務工人員持有有效北京市居住證明，有合法穩定的住所，合法穩定職業已滿3年，在京連續繳納社會保險已滿3年，其隨遷子女具有本市學籍且已在本市連續就讀初中3年學習年限的，可以參加北京市中等職業學校的考試錄取。這樣的政府解決外來務工人員隨遷子女就讀政策，顯然不能被外地人接受，也無法體現出受教育機會的平等性，更不利于社會的穩定。北京這樣的大城市教育資源的有限性和優質性是顯而易見的，而日益嚴峻的中國城鎮化進程發展中外來人員的教育需求的剛性化也是必須正視的，那么如何解決這期間的矛盾，將是未來中國教育發展不可回避又亟待解決的重要問題。

2不同人群對教育認識的多元偏差

（1）受幾千年封建思想“讀書可以光宗耀祖”、“優而則仕”等觀念的影響，中國有很多家庭都對孩子抱有“讀書必要上大學”、“就業非要成公務員”的功利思想，這與現代的教育觀和市場對人才的需求背道而馳。

（2）男女平等，同樣享受平等的受教育機會的價值觀雖已在如今登堂入室，但在一些偏遠落后地區，男孩與女孩上學重要性進行選擇時，男尊女卑思想的影響下，女孩往往還是充當了犧牲品，因此在這些地區女童的輟學情況更為嚴重。

（3）面對日益嚴峻的就業壓力，培養多年的大學生無法適時較滿意地就業，即使就業了與高職、高?；蛘咧袑５漠厴I生也沒有太多的收入差距，這樣的現實在一定程度上也引發了人們對孩子是否有必要上大學再就業觀念的重新審視，很多人認為花了那么多的錢和時間供出的一個大學生，到頭來還是找不到合適的高收入工作，還不如早點打工賺錢緩解家庭困難。

3經濟發展的差異導致地區間教育發展的不平衡

“經濟基礎決定上層建筑”，經濟對世界發展的決定性作用已是世界公認的，那么在教育發展的投入上，經濟發展的決定性也是突顯的。正如有的學者所說：“當前我國教育發展中比較突出的不公平，主要體現在地區之間、城鄉之間和階層之間的差別上。城鄉之間、地區之間的發展不平衡導致的教育機會不均等，是中國最重要的教育國情之一?！?000年一位支教的學生曾親身經歷了這樣的事情：在一所邊遠的農村小學，沒有真正的國旗，沒有佩戴過紅領巾，沒有上過音樂課、美術課和計算機課，小學5個年級一共20幾名學生和兩名老師（一名為支教大學生）擠在矮矮的兩家平房內。同時老師還要擔心，下學期這些學生有多少可能輟學，學校是否要被撤并。這些孩子能享受到與城市里的孩子一樣平等的教育機會嗎？

4公共投入的非秩序化導致教育發展的失衡狀態

財政轉移支付制度是我國中央政府財政管理的一個重要部分，在處理政府間財政關系、均衡地區公共服務水平等方面發揮了重大作用。但是目前我國財政轉移支付制度仍存在許多問題，支付項目的體制機制不趨同，主要的環節如審批、監管、評價等不夠完備。

（1）部分中央專項申報審批和資金撥付鏈條過長，需要層層上報、審核、批復，從項目申請到中央有關部門批準項目，再到中央專項資金撥付到位，往往需要經過漫長的一年時間。有的批復項目，因經費是分批次到位，有時撥付經費還沒有到位，但按照時間項目需要啟動，致使項目推進“開頭難”，加大了相關項目變成“爛尾樓”或者“虎頭蛇尾”的幾率，使得目標與期望結果不相符。當項目運行期間相關情況發生變化得不到及時反饋時，沒有彈性的經費機制弊端也暴露無遺，這也是造成中央專項資金下達后無法行之有效地發揮作用的又一重要原因。

（2）各級政府的職責和事權尚未明確劃分，致使財政支出的劃分與事權難以分割清楚，也難以確定標準的收支概念。轉移支付形式過多，且各種形式的轉移支付在均衡化的過程中有所交叉，管理混亂。同時中央管得過于細，矯枉過正，致使管理反而難以到位，部分項目虛假申報情況的發生，也進一步影響了中央專項資金效益的發揮。

（3）資金分配辦法想公開，但不透明，有統一規范的分配制度，但哪些資金先到位，哪些可以到位卻并不明確，容易出現為了“先”或者“可以”到位而“跑跑部錢錢進”的現象。

（4）資金使用評價機制的建立不到位。忽視資金使用的過程管理、使用后的評價和后期分析資金的預算科學性環節，容易導致項目單位擠占挪用專項資金、鋪張浪費不合理使用資金、項目建設未達到預期效果、預期與實際使用不符合等問題的發生。

這些問題的存在也就不可避免地為一些職能部門提供了權利效益和尋租的機會、平臺。例如，有一些教育行政部門或相關部門在爭取教育專項資金的過程中收受下級教育部門或學校的“感謝費”、“溝通勞務費”等，這在“依法治國”的法制社會是難以容忍和必須制止的行為。

目前，我國的教育投入機制還不是很完善，在中央和地方財政兩級投入的教育機制中，中央財政基本能保證投入到位，而地方財政的投入往往是計劃與實際不符，投入不到位，而中小學的教育投入基本上是靠地方的財政收入，這樣的教育投入落實情況，在講求實效，大力宣傳“將人力資源大國變為人力資源強國”的提高綜合國力的目標下是無法讓人信服和企盼的。

5教育法律程序瑕疵使法律主張的權利平等無法實現

（1）目前我國還沒有完善的教育監督體系，只有行政上的監督，沒有建立司法和社會監督，更沒有建立必要的司法保護體系，教育行政部門建立的承擔教育督導職責的機構，職責履行不到位，同時還存在同級教育單位或部門無法起到督導作用的現象，只是簡單地走過場。

（2）從憲法到各類教育條例都對平等的受教育權利進行了規定，這在形式上保障了平等受教育機會的實現，但由于我國法制進程發展的必然，“不完善”將在一定時期內長期存在，如：教育立法責任機制薄弱，對受教育權的性質界定不清，使得大量反映平等受教育權侵害的案例中受侵害者的平等受教育權得不到有效的保護，特別是目前我國的教育權糾紛還不具有可訴性。以行政復議為例，雖然1999年的《行政復議法》中明確將教育行政行為納入復議范圍，但在實際運用中，針對受教育者的處分決定，如：是否能學習或繼續學習的決定，由于這樣的處分決定通常被認為是教育行政部門的“內部行政行為”，而內部行政行為屬于《行政訴訟》不可訴的范圍。這樣矛盾頻現的法律程序瑕疵使得法律主張的權利無法得以實現。

四、實現公民受教育機會平等的有效途徑1給予外來務工人員子女一定的優質學校入學比例

這個比例按照“擇優錄取”的原則，根據教育行政部門的數據分析測算出來，由義務教育階段的本地優質學校舉辦外來務工人員子女的入學考試，按照一定的比例擇優錄取一部分外地學生，這樣既符合優勝劣汰的競爭原則，又能在一定程度上緩解本地的大量外來學生無法被全部安置入學的壓力，同時根據這部分學生的學習和家庭情況，按需進行升學的減免費用推薦，以此加強對弱勢群體的保護，促進社會的穩定。

2科學規劃農村中小學校的位置

不要僅僅因為學生的數量立即撤并學校，給孩子就近入學帶來不必要的麻煩，同時加大對農村寄宿學校的建設力度，建立完備的符合農村特定人群實際特點的農村寄宿學校管理體制，科學地培養這部分學生，因為這部分孩子中很大一部分屬于留守兒童，而留守兒童的關愛和教育是現在我國農村義務教育階段的一個重點和難點問題。

3多形式穩定農村師資

政府應以全國教師工資水平和福利待遇的均值為準繩，加大對農村地區，特別是邊遠區縣農村義務教育階段的教育投入，制定有利于薄弱農村地區師資隊伍發展的政策，如提高農村中小學教師工資水平，鼓勵應屆大學生從事農村義務教育，開拓邊遠區縣中小學教師培養的專門渠道，鼓勵教師的短期流動，出臺相應具體政策，積極落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》中提出的“城鎮中小學教師在評聘高級職務時，原則上要有一年以上在農村學?；虮∪鯇W校任教經歷”，提高教師安于教育，守于教育，愿意繼續留下來干教育的信心和積極性，促進農村教育的穩定發展和水平提升。

4加大教育法規的宣傳力度

法制宣傳教育是建設社會主義法治國家、構建和諧社會一個很重要的前提，公民具有良好的法律素質和正確的法制觀念，對于解決各類矛盾糾紛，保證社會有序運轉具有重要意義。我們應加強教育法規的宣傳教育工作，扎扎實實地做好教育普法，廣開渠道，大力宣傳，讓全體公民，尤其是教育法制意識薄弱的地區高度重視起來，保護好自己的權利，為自己的孩子保留住一個享受平等受教育的機會。

5取消中國式“重點”、“實驗”特色學校的設置

中國式“重點小學”、“重點中學”、“實驗小學”等稱呼，無形中劃分了學校之間的差異，這樣差異的結果，將學校分為了三六九等，也為這些重點學校爭取到了教育行政部門更多的教育資金支持和名譽支持，加重了資源配置的失衡，人為地造成學校的兩極分化，侵犯了學生享受平等受教育機會的權利。

6加強公共投入的法制化管理

完善公共投入轉移支付的財政制度，建立教育專項資金招投標的管理制度，規范學校財政管理制度。

7大力發展網絡監督

借助“信息技術”手段，注重網絡監督的運用，拓寬監督渠道，促進社會監督作用的發揮，行使行政監督無法實現的監督職能，但同時也要加強對網絡監督實質個案的甄別，正確行使監督職能，促進教育監督最優化的實現。

8完善受教育機會的相關法律界定

界定受教育機會的性質，明確平等受教育機會的權利主體和義務主體等，使得平等受教育權得到有效的保護，受侵害者得到有效救助，尤其針對教育權糾紛的可訴性進行完善和規范，修葺法律程序瑕疵，使得法律主張的權利得以實現。

機會平等作為一種法律平等，本質上是一種形式平等而不是結果平等，法律不可能創造出超時空、超現實的平等，更不意味著事實上的平等。正如學者秦惠民所說：“平等的受教育機會首先要求使人人都能夠獲得形式上的平等，它體現了這一法律原則從現實關懷到終極關懷的階段性目標?！敝挥星袑嵧ㄟ^解決教育投入、法制完善、政策傾斜、投入均衡等一系列教育政策的公共問題，才能通過保障法律上的形式平等，推進實質性平等的實現，進而達到每一個人在受教育機會上的實質平等。

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（編輯/郭啟明）