土地流轉話由來

土地，人類賴以生存、繁衍的根本。從古至今，無論中外，人類都有著濃重的土地情節。以美國南北戰爭為背景的世界名著《飄》中，戰亂中的郝思嘉重回故鄉，獨自站在荒田上抓起一把泥土發下暗誓的描寫非常動人。而農耕文明發達的中國，對土地就更是情深意重?！吧琊ⅰ倍?，即與土地密切相關。

社，古代指土地之神，按方位命名：東方青土，南方紅土，西方白土，北方黑土，中央黃土，五種顏色的土覆于壇面，稱五色土，實際象征國土。古代又把祭土地的地方、日子和禮都叫社。稷，即能生長五谷的土地神祗，也即農業之神。“社”“稷”，反映了我國古代以農立國的社會性質，成為國家、江山的代稱。

《周禮·小宗伯》記：“掌建國之神位，右社稷，左宗廟?！眹业膰址Q為社稷主。由于很早就認識到了土地與國家的至關重要關系，因此，歷朝歷代的重大變法，皆與土地歸屬權有關，無論是戰國時期的商鞅變法，還是北宋的王安石變法，土地制度變革皆為核心內容。

伴隨著城鎮化的步伐，進入21世紀的中國，又在經歷著一場土地制度的深刻變革。

歷史：土地改革一波三折

耕者有其田，居者有其屋，是國人悠久的夢想。人類進入奴隸社會后，即開啟了土地私有制的歷史。漫長的土地私有制歷史中，朝代興亡皆與土地制度有重大關系。幾乎每個朝代之初，都要進行類似均田制的改革，由此促進了生產力的巨大發展。各朝代末期，土地兼并加劇了社會矛盾，當“朱門酒肉臭，路有凍死骨”、“遍身羅綺者，不是養蠶人”的懸殊現象頻頻發生時，就會發生改朝換代的農民起義。一定程度上，一部中國歷史，也就是一部土地革命史。

新中國成立后，領導窮人鬧翻身的中國共產黨順應農民耕者有其田的夢想，于上世紀五十年代初進行了社會主義改造，結束了幾千年來土地私有制的歷史。1949年到1953年實行的土地改革運動，使總人口3.1億、農業人口2.6億的農民無償獲得了7億畝土地和其他各類生產資料。對于廣大貧下中農來說，因為缺乏土地而饑寒交迫的日子已成歷史。

但土改之后，依然存在以下問題：土地規模狹小，農作技術落后，貧雇農農業資金投入嚴重不足，且農村已經開始出現新的貧富分化趨勢。為了解決這些問題，土改之后的中國農村，便又開展了轟轟烈烈的合作化運動，即農民把自己分得的土地交回集體統一經營。這場運動以土改結束后山西自發產生的互助組始，歷經土地、農具入股分紅的初級農業生產合作社，到土地集體所有的高級農業生產合作社，最后以1958年底普遍建立的人民公社終。周立波的《山鄉巨變》、陳殘云的《香飄四季》以及更為聞名的浩然的《艷陽天》等文學作品，反映了這段波瀾壯闊的歷史。

新中國是中國共產黨領導全國人民在百年戰爭的廢墟上建立起來的，與這一國情相適應的農業集體化，充分地聚合了各種生產要素，在其20年的發展中，以集中勞動和集體分配為特征，在極端困難的條件下極大地促進了生產力的提高。興修了大量的農田水利工程，為后來糧食的增產提供了基礎；為新中國的工業化提供了近7千億元的資金，創辦了大量的國企，迅速提升了國家的經濟實力；在農民的分配上做到了大體均等，并使人均壽命由建國前的不到40歲延長到1978年的65歲，人口數量增加了一倍。一個立國之初連釘子都不能自給的窮國，能在如此短的時間里建立起完備的工業體系，研制成功“兩彈一星”，養活的人口數量增長一倍，這一切成就的取得，不能說不與特殊的土地制度——三級所有、隊為基礎的集體所有制有著密切關系。

但在勞動管理和分配方面，由于是集體勞動、統一經營、統一分配，在一些管理不完善的地方出現了“大鍋飯”現象，從而一定程度上制約了農民的生產積極性。為了解決這一問題，中國產生了包產到戶這種生產責任制，其起點是安徽省鳳陽縣小崗村的大包干。

1978年，我國農村實行了聯產承包責任制，即在不改變土地集體所有制的前提下，按照農戶人口、勞動力數量，將土地分給農戶自主經營，由此結束了人民公社的歷史，成為建國后農村土地制度變遷的第三個階段。該制度使集體土地的所有權與使用權相分離，集體的土地重新分田到戶，農民只要“交夠國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”，這一改革在一定程度上釋放了廣大農民從事農業生產的積極性。分田到戶的頭6年是建國后農業生產發展最快的階段之一，人均糧食產量以平均年增長25.7斤的速度上升，在1984年接近800斤，跨上了一個大的臺階，由此奠定了解決溫飽、走向小康的重要基礎。

家庭聯產承包責任制以統分結合、家庭經營為特色，但絕大多數農村后來的實踐逐漸走了樣，統的功能嚴重弱化，致使廣大農村陷入了軟（黨的基層組織軟弱）、散（村民人心散）、亂（農村社會秩序亂）、差（農村環境差）的狀況。在城市化、城鎮化的虹吸效應中，農村大量的青壯年外出打工，考上大學的農村青年也在外就業，人地分離、誰來種地，成為21世紀的中國農村面臨的一道新課題。

建國之初，分得了土地、當家作主人的農民揚眉吐氣，農業合作化運動中，交回土地、信賴集體的農民心甘情愿；聯產承包制初，重獲土地的農民滿懷憧憬、歡天喜地，今天，農民又自發地開展了土地流轉。這其中的每一步，都是歷史的跨越，其前因后果耐人尋味。

當下：流轉勢頭正勁

當下農村，土地流轉正勢頭洶涌。

土地流轉是一種通俗和省略的說法，全稱為農村集體土地承包經營權的流轉。也就是說，在土地承包權不變的基礎上，農戶把自己承包村集體的部分或全部土地，以一定的條件流轉給第三方經營，由此形成了所有權、承包權和經營權的“三權分離”。即土地的所有權依然是村集體所有，村民原有的承包權要永久不變，對土地的經營權要流轉起來，并要賦予土地經營權以流轉、抵押、擔保等原本不具備的屬性。與之前的農業集體化、家庭聯產承包責任制一樣，土地流轉這一形式，也是農民自己的創造。endprint

農村改革30多年來，通過1978、1998年的兩輪土地承包，我國95%的農戶承包到了土地，97%的耕地實行了家庭承包經營。但隨著形勢的發展，統分結合的雙層經營體制出現了一些新情況。從“分”的方面來講，農民在市場的主體地位很脆弱，與發展現代農業的要求不相適應；從“統”的方面來看，集體經濟大多變成“空殼”，原有的農村服務體系已經不適應，新的服務體系尚未健全，千家萬戶的小生產難以適應千變萬化的大市場。在一些人多地少的地方，人地矛盾日漸突出，而愿意經營土地的農戶和企業急需土地以擴大經營規模。于是，一些地方的農民自發地通過互換、轉包、轉讓、出租、入股等多種方式，對自己的承包地開始了流轉。

按照不同的標準，可將土地承包經營權流轉行為分為不同的類型。一、以流轉對象為標準，可分為責任田承包經營權流轉、機動田承包經營權流轉和三荒地承包經營權流轉。其中以責任田承包經營權流轉為主。二、以流轉是否簽訂協議為標準，可分為協議流轉和無協議流轉。協議流轉更占優勢。三、以流轉是否有償為標準，可分為有償流轉和無償流轉。最初幾年往往是無償流轉，最近幾年則變為有償，各地標準不等，低則二三百，在耕作條件好、流轉面積大的平原地區，今年的流轉費已達到1200元。四、以流轉是否履行報批、備案或辦理土地使用權證書變更登記程序為標準，可分為批準流轉、備案流轉、登記流轉和自行流轉。目前，登記流轉、備案流轉正呈主流。

一些人渴望耕地，另一些人雖擁有土地卻由于種種原因不能、不愿耕作，土地這一生產要素的流轉，正可以實現農業資源的有效配置，既能滿足經營者的種地需求、提高他們的收入，又避免了耕地撂荒，還為土地的承包者增加了收入，可謂一舉三得。正因為對供求雙方都提供了便利，實現了雙贏，土地流轉這一形式才會逐漸擴散開來，成為普遍現象。

據農業部統計，截至2013年底，全國承包耕地流轉面積3.4億畝，是2008年底的3.1倍，流轉比例達到26%，比2008年底提高17.1個百分點。經營面積在50畝以上的專業大戶超過287萬戶，家庭農場超過87萬個。四分之一以上的土地實行了流轉，且流轉規模還在擴大，這源自民間的熱情，也與政策支持力度的逐年加大分不開。

政策：支持力度逐年加大

為規范農村土地承包經營權的流轉行為，維護流轉雙方當事人合法權益，促進農業和農村經濟發展，2005年3月1日，我國頒發《農村土地承包經營權流轉管理辦法》。該辦法的第二條規定：農村土地承包經營權流轉應當在堅持農戶家庭承包經營制度和穩定農村土地承包關系的基礎上，遵循平等協商、依法、自愿、有償的原則。在十七屆三中全會上，中共中央出臺了《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，再次為農村土地流轉提供了制度保障，推進了土地流轉進程。

2013年11月12日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，為“加快構建新型農業經營體系”指明了方向：堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟。穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式的規模經營。這意味著上述幾種生產經營主體，將逐漸成為我國農業生產的主力軍，換句話說，將來我們的大部分農產品要靠這幾類經營主體來提供。而要實現農業生產經營體制的創新，土地流轉是必不可少的前提。

年初的中央一號文件，再提嚴守耕地保護紅線，并要劃定永久基本農田，在有條件的地方開展按實際播種面積或產量對生產者補貼試點，探索建立工商企業流轉農業用地的風險保障金制度，允許土地的承包經營權向金融機構抵押融資。在談到創新農業生產經營體制時，提出要求堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。流轉要“有序”、規模經營要“適度”，成為中央對土地流轉工作的新要求。

這一進程中，新生事物不斷涌現：

農地產權交易市場。山東省棗莊市通過給農民發放土地使用產權證、建立農地產權交易市場和推進農村合作社建設，在土地所有權、承包權和農地性質“三不變”的前提下，走出一條農村土地改革的新路子。

土地流轉信托。去年以來，這一信托業務成為市場熱點，中信信托率先推出土地流轉信托不足一個月，北京信托也于11月初推出其首款產品，安信信托、中融信托等也積極探索研究相關業務。在土地流轉信托成為香餑餑之時，信托制度能否得到市場認可將成為制約其推廣的關鍵因素。

土地銀行。通過土地存貸，推動農業規模經營和集約經營，加快農村剩余勞動力轉移。同時，通過農地使用權抵押，使土地經營者取得中長期信貸資金，實現農業可持續發展。開展土地存貸業務的前提，是土地確權。

土地托管。作為托管業務的一種，土地托管既解放了擁有承包權的農民，又使耕地得以利用。“我的地，你來種；你收費，糧歸我”這一在農村正大受歡迎的模式，是解決由誰種地、怎樣種地問題的一個很好的途徑。

土地確權。每宗地的土地權屬要經過土地登記申請、地籍調查、核屬審核、登記注冊、頒發土地證書等土地登記程序，才能得到最后的確認和確定。2014年，農村土地承包經營權確權登記頒證要擴大試點范圍。在試點基礎上，2015年會全面推開，力爭五年基本完成。

目前總體來看，土地流轉的分布明顯不均衡，即適宜機械化耕作的平原地區、城市近郊土地流轉率較高，而高寒地區、偏遠山區則流轉率較低，這說明，一個地方的土地流轉受到當地經濟發展水平、城鎮化、農村社會保障體系建設的綜合制約，是一個緩慢、漸進的過程。同時，全國還有三分之二的縣和鄉鎮沒有建立土地流轉服務平臺，有近40%的土地流轉未簽訂合同， 去年受理土地流轉糾紛達18.8萬件。由此可見，近幾年土地流轉中各種消極現象的出現，與操之過急、強行助推、監管失控關系很大，比如：違背農民自愿的強制流轉，改變農地用途的非農非糧化流轉，程序混亂、糾紛不斷的無序流轉等。如何規范土地流轉、實現土地流轉的積極意義，并切實解決土地流轉后失地農民的生計、保障問題，成為黨和政府必須慎重面對的一道課題。

“土地制度改革怎么改都不能把農村集體經濟組織給改垮了，不能把耕地給改少了，不能把糧食給改滑坡了，不能把農民的利益損害了?！?習近平總書記提出的“四個不能”，是流轉的底線。底線，不能破。endprint