“危房”難修，困境何在？

王煜+李玉　付藝曼

2014年4月4日上午，位于浙江省寧波奉化市大成路居敬小區的一棟5層居民樓倒塌，致1人死亡，5人受傷。事故發生后，4月11日，住建部下發通知，針對全國各級城市及縣政府所在地建筑年代較長、建設標準較低、失修失養嚴重的居民住宅以及所有保障性住房和棚戶區改造安置住房，組織老樓危樓安全排查工作。各地也出臺了相應的排查政策，房屋質量和安全再次成為人們關注的焦點問題。

危房到底有多少？為什么會出現這么多危房？如何解決這個問題？

上海“危房”調查

奉化倒樓事件以及隨后的政府行動，使得上海那些問題存在已久的“危房”重獲輿論關注。4月24日，記者實地走訪了其中一處建筑，切身體驗了“身處危房，命懸一線”的驚險。

一張1985年1月28日第二版泛黃的報紙殘片貼在櫥柜底部，柜子里如今已空無一物，而在櫥柜右側不遠處，房屋北墻的窗框與墻壁早已脫開，一整條長而醒目的縫隙貫穿窗框右側，又向下蜿蜒到地板上，這條裂痕全長近兩米，寬度可插入手掌，日光透進室內，清晰可辨。而在上海長寧區天山二村120號居民看來，這只是“很普通的問題”。

天花板大梁斷裂，門和窗框與墻體脫離，墻體外層、瓷磚大片剝落，房間里所有的墻縫都開裂，樓上可以從地板裂縫伸手到樓下……這樣的景象隨處可見。隨意進入單元里的一戶人家，都讓人產生是到了地震現場的錯覺。而最觸目的則是房屋南北外墻從三樓縱貫到一樓的連續裂痕，最寬處可達一指，被居民們戲稱為“一線天”。

據居民介紹，這幢磚混結構的老房子建于上世紀50年代，同排共有118、119和120號三個單元，都是3層的樓房。樓房本來臨河而造，因而存在地基不穩的問題。上世紀六七十年代以來，河道被填平，老房子也經過了一系列改建。上世紀80年代，西側的118-119號頂部加蓋一層；不久之后，120號東側新建了高達6層的120號乙樓，整排建筑變成了類“凹”字形的特殊結構。地基不穩定、雙側建筑擠壓……在這些因素的共同作用下，低矮的120號樓房漸漸出現基底沉降和外墻開裂等一系列安全問題。

雪上加霜的是，2011年11月中旬起，一街之隔的遵義路、紫云路路口新建虹橋上海城三期工程，建筑包含四層地下室。2012年10月到2013年3月的半年間，工程先后進行了三次爆破，家住120號樓315室的嵇女士稱，爆破的瞬間“地板磚都幾乎彈跳起來”。212室馬先生家中的窗玻璃被大規模震碎，窗框與門框的變形十分嚴重，墻壁的裂隙也越來越大。同時樓房的南北外墻出現大規模開裂現象。

120號原有14戶人家，不少是70歲以上的老人。兒女在別處有房可以投奔的幾家已經搬離，而無處可去的人只能繼續住在這棟千瘡百孔的房子里。75歲的嵇女士說：“就是賭命，今天睡在這里的床上，不知道明天房子還在不在。”

兩次鑒定：詭異的差別

虹橋上海城三期的爆破施工后，120號的居民們聯系到上海新長寧集團天山物業有限公司，要求對房屋的破損情況進行鑒定。2013年3月27日到5月10日，物業公司委托上海房屋質量檢測站對包括120號在內的天山二村的6幢房屋進行了質量檢測，并出具了一份編號為“2013-106號”的69頁的檢測報告，報告第68頁指出：“相鄰工程施工對120號產生了明顯的影響，造成了損壞，表現為120號南北外墻原有裂縫（位于120號三層靠近119號處）明顯擴展，并出現了多處新的裂縫，且開裂明顯（最寬處20mm），損壞嚴重”。

據315室的王先生介紹，檢測結果公布之后，物業公司和街道辦事處并沒有拿出切實可行的改造方案。毫無結果地等待了三個多月之后，房屋的問題愈加嚴重，120號住戶們再次找到有關部門，要求再一次進行專家鑒定。

這次檢測針對120號樓展開，但檢測的結果卻遲遲沒有公布給居民。多次要求知情無果的情況下，家住一樓的卞女士最終在一次見面會上從負責人手中奪取了這份“神秘”的報告。

細讀這份同樣由上海房屋質量檢測站作出，編號為“2013-194號”的報告，記者發現：第二次檢測進行的時間為2013年8月15日-23日與10月29日，時間跨度為兩個半月。檢測結果認為：“橫墻未發現明顯開裂，而房屋的結構體系為橫墻承重，計算結果也表明，正常使用荷載下墻體的抗壓承載力滿足要求。綜合損壞檢測和計算結果，對房屋開裂墻體采取加固措施后，房屋可正常使用。”這一判斷在第一份報告中未曾出現過。

居民的質疑集中在前后兩份報告對于房屋傾斜率判定的變化上。第一份報告提出：“118-120，120乙號房屋測點傾斜率介于1.0‰-9.7‰”，第二份報告則認為：“測量結果表明，房屋整體向南傾斜，各測點傾斜率介于1.2‰-5.7‰，均小于《危險房屋鑒定標準（JGJ125-99，2004年版）》規定的限值10‰”。從9.7‰到5.7‰，兩次檢測時間相差將近半年，在這期間，房屋并沒有進行大范圍的修補和加固，為何最大傾斜率反而會變小？記者就這一技術問題咨詢了有關專家。浙江大學城市學院副教授朱煒認為，房屋安全性測量的實際操作過程中固然可能存在一定的誤差，但是一般來說，數據的浮動不會如此之大。居民們認為，第二份報告有“造假”嫌疑。

究竟怎樣算危房？

目前居民與物業和政府爭執的焦點，集中在120號樓是否為危房，以及是否要推倒重建。

據此前媒體報道，第二份檢測報告完成后，虹橋上海城三期工程的開發商天華房地產開發有限公司與居民協商，同意出資對120號樓進行徹底重建，但是物業與街道方面出臺的處理方案卻還是以整修加固為主。

天山路街道黨工委副書記祝亞在接受上海電視臺采訪時稱：“目前，在整個上海舊改還沒有完成的前提之下，類似這種房屋的損壞，只能是采取房屋大修，因為它這個房子還是可以繼續使用的，沒有到危房的程度。” 長寧區建交委建管科副科長李志斌也曾表示，依照相關規定，部分居民所要求的“推倒重建”無法實現。“現在房子的裂縫都是非結構性裂縫，不在承重結構上。大修、加固足以解決問題。”endprint

但是，在第二份檢測報告中，已有文字提及房屋主要損壞細節包括“二層東端南側房間門框過梁開裂”。而與此相應，在《天山二村120號加固、修繕工程修繕實施方案》的“加固方案”一節中，也有如下明確的修繕細則：“對有裂縫的承重墻體，我們擬采用雙面鋼絲網片水泥砂漿面層法加固，用以提高墻體的承載能力。”

關于傾斜率是否達到10‰的問題，浙江大學城市學院副教授朱煒提出，在居民實際居住狀況已經明顯很不好，且檢測數值也非常接近標準的情況下，相關部門在對房屋的安全性做判斷定性時應該更為靈活。

天山二村120號居民向《新民周刊》記者表示，物業方出具的兩份質量檢測報告前后數據與具體措辭的出入過大，讓他們無法接受。修繕方案中大量的針對外墻與屋頂的粉刷與修補措施，也讓他們擔心這是否能夠徹底解決房屋根本結構的安全性問題。315室的王先生說：“我們理解如果重建，政府有許多難處。我們可以接受大修，但先要讓我們看到可信的數據。”

長寧區天山二村120號樓房的修繕與重建問題，主要“卡”在具體的文件與標準上，即根據既有檢測報告的結論，120號樓并沒有被判斷為危房，而只有危房才能獲準重建。但是事實上，2013年前后兩份報告的檢測結論最終都沒有從整體上對120號樓的危險性進行A、B、C、D等級的清晰判斷。

上海交通大學土木工程系教授陳龍珠指出，根據國家行業標準《危險房屋鑒定標準》（JGJ125-99，2004年版），房屋的危險性鑒定需遵循“綜合評定”的原則與方法。所謂“綜合評定”，即是要求由專業人士出面，采用專業的儀器進行測量，結合實際檢測的多項分類采樣數據進行精確計算，并根據綜合計算的結果做出最終判斷，而兩份檢測報告中一再提到的房屋傾斜率也只是房屋危險性鑒定檢測需要考量的諸多因素之一。

30年前房屋最堪憂

天山二村類似的事例已數見不鮮。2011年12月5日，上海長寧區茅臺路600弄小區28號六樓一戶人家的陽臺坍塌，導致家中一位老人當場死亡，房屋建于上世紀80年代末，距今已有20多年的歷史。

自去年開始，上海推進成套改造、廚衛改造、屋面及相關設施改造等三類舊住房綜合改造項目，并將其納入保障性安居工程。而近期，上海也正著力對舊住房做“體檢”、動“手術”。

根據上海市住房保障和房屋管理局發布的數據，目前上海市各類居住房屋已超過5.6億平方米，其中建于上世紀的老舊住宅約占2.2億平方米。這些房屋由于各種原因，其結構、設施均存在不同程度的缺陷，有的設施老化甚至影響到了居住安全。特別是其中一大批直管公房由于建筑年代久遠，在使用安全方面已經暴露出諸多問題。

“其實不僅是上海，上世紀80年代開始，我國各地城市化建設開始起步，大批的住房開始建設，但是當時建造的主要是多層磚混結構，除廚房和衛生間局部采用現澆鋼筋混凝土板外，樓板大多采用預制鋼筋混凝土空心樓板，所以房屋的整體安全性相對較低。”陳龍珠教授介紹說。

據了解，在上世紀90年代中期以后，我國的樓房建造采用鋼筋混凝土框架結構逐步增多。與磚混結構相比較，框架結構在抗震性能、抵抗地基基礎差異沉降能力、房屋整體穩定性等方面都優于磚混結構。框架結構的承重主要是梁和柱子，磚混結構的承重構件則主要是承重墻。而承重墻中的砌體由脆性材料組成，抗拉抗剪強度較差，抗變形能力小，砌體結構施工質量又難控制，所以相對容易出現質量缺陷和遭受損壞。

除此之外，上世紀80、90年代，房屋建造使用的是預制的空心樓板，兩端直接擱置在墻體上，其支撐牢固程度以及與承重墻協調工作的整體性較差，當樓板長度和墻位置出現較大偏差時更會加重這個問題的程度，房屋的安全性可能就相對較低。

朱煒副教授說，雖然上世紀80年代以前的房屋建造技術也相對較低，但是那個時候的房屋建造量相對較少，而且經過多年的城市改擴建，大部分都已經被拆除了。而到了90年代中期以后，隨著房屋建造技術的改進以及建造標準的提高，此時建造的房屋安全性還是相對較高的。根據近期浙江省做過的一個統計，上世紀80、90年代建設的房屋占浙江省現存房屋總量的約25%。而且隨著上世紀80、90年代那一批房屋的使用年限逐漸到了20、30年，房屋的結構和設施都開始出現不同程度的老化，有的甚至威脅到了居民的居住安全。所以在現在的城市危舊房，主要還是集中在上世紀80、90年代建設的那一批房屋上。 “而這一批房屋也正應該是下一步城市危舊房改造工作的重中之重。”朱煒說。

壽命為何這么短？

我國現行的《建筑結構可靠度設計統一標準》在其2001年版中已明確，普通房屋設計使用年限為50年。設計使用年限是指設計規定的結構或結構構件不需進行大修即可按其預定目的使用的時期，而并不是說到50年房屋就會變成危房。

然而近年來類似奉化塌樓事件屢見報道，其中大部分所涉建筑壽命僅在二三十年之內。雖然這些房屋在當時建造時并未明確規定房屋的使用年限，但是只使用了二三十年就出現重大安全性問題，未免讓人們產生疑問：我們的房屋使用壽命到底是多少年？為什么這么快就會出現問題？

“目前我國發生的住宅房屋重大惡性事故，其原因已經變得很復雜，并非僅是當時建造標準低和施工質量差造成的。”陳龍珠指出，“業主的使用、臨近的施工、自然環境因素等都可能對房屋的使用壽命產生影響，逐步降低房屋的安全性。”

在房屋的使用過程中，可能會受到空氣濕度、溫度季節性變化以及空氣中化學物質作用的影響，房屋結構材料的性質由表及里地會發生一定程度的劣化，導致構件承載能力乃至房屋的安全性會隨時間的推移而逐漸下降。而當房屋設計標準和施工質量不高時，這種負面影響的程度則會加速加重。

除了自然因素外，臨近工地開挖基坑建造地下工程、臨近工地預制樁施工、所在區域大量抽取地下水等人為活動會增加房屋地基豎向和水平向的不均勻位移，繼而對房屋結構會產生附加的內力和損傷，也會降低房屋的安全性。endprint

此外，居民如何使用房屋也是影響房屋使用壽命的重要原因。業主在裝修過程中擅自損壞甚至拆除房屋承重構件，例如將承重墻改門或者拆除，而且不采取有效的補救措施，將會改變房屋結構受力方式和加速房屋老化，繼而嚴重降低房屋的安全性。“根據報道，在2012年底寧波江東區一幢住宅樓整體倒塌事故后的官方調查結論中、最近寧波奉化一幢住宅樓局部坍塌事故前的第三方檢測報告中，都指出了業主擅自拆除和變動房屋承重結構對房屋安全造成的嚴重問題。”陳龍珠告訴記者。

當然，施工質量對房屋質量安全的影響也是不可忽視的。“施工管理的任何一個環節出了問題，房屋的質量安全都會受到影響。”朱煒說。據介紹，我國目前的建筑工人中，訓練有素的技術工人非常缺乏，這就導致了在房屋建設上的技術性的不足。此外，施工方偷工減料、加趕工期等都會降低工程質量，為房屋的安全問題埋下隱患。

修繕：誰負責？誰出錢？

修繕或重建房屋所需的資金應該由誰來出，是困擾“危房”修繕的另一大原因。

上海另一處頗具爭議的“危房”是普陀區桃浦鎮的石榴苑小區，幾年前小區房屋開始出現墻面開裂等情況，記者探訪看到，小區里的樓房，無論看外墻還是進入室內，幾乎家家有裂縫。小區各個樓棟的居民從2008年起就開始陸續多次向鎮政府反映情況，大多數并未得到任何實質性的回應。

2007年，軌道交通11號線的施工從小區地下穿過，近些年的修建過程和列車運行，加劇了小區內房屋的沉降受損情況。接到居民反映，并在當地政府的協調下，軌交11號線的施工方最終表示愿意承擔責任，但是僅同意出資修繕227-230號這一棟樓，其余的樓房則無法兼顧。

維修工作持續了近一年時間，但居民們卻普遍認為，這次的施工主要局限在外墻的整修與內壁的粉刷上，并沒有從根本上解決房屋的安全隱患問題。“而且只修了兩個單元，同一棟樓的另兩個單元只是粉刷了外墻。”

奉化塌樓事件發生后，居民們再一次去鎮政府反映問題，這次上海房屋質量檢測站來人進行了檢測。家住232-235號樓的居民徐先生表示：“現在我們最擔心的問題是，這么多年，專家已經來檢測過很多次了，但是檢測結果卻從來不讓我們知道。我們擔心這些檢測數據上報以后，某些部門會把危險的事情壓下去，或者為我們提供的信息不夠客觀全面。”

與天山二村120號的情況相似，目前有關方面并未認定建筑為危房；同樣，地方政府方面給出的說法是：只要不達到危房的鑒定標準，就不能進行房屋的重建。

在理想情況下，小區居民共同聯合起來設立維修基金，固然旨在保證房屋居住安全；但在現實中，房屋安全隱患的出現，會涉及到更加復雜的責任認定情況，在事后追責機制并未完善的前提之下，居民未必會愿意先行自掏腰包修補房屋。

陳龍珠提出，城市危舊房加固改造，在技術上難點較少，關鍵問題是在施工過程中，要確保房屋的安全性。城市危舊房加固改造的主要瓶頸在于，房屋產權私有化之后，如何盡快合理地分攤加固改造所需要的資金。

朱煒介紹，上世紀80年代開始“房改房”之后，居民可以根據相關的政策規定購買已建公有住房。通過“房改房”，可以實現公房產權的私有化，居民可以通過購買獲得房屋的產權。而隨即出現的商品房更是帶來了大規模房屋產權私有化。

房屋產權私有化之后，居民可以購買或者出售實現房屋產權的轉讓。但是隨著房屋產權私有化帶來的一個問題是房屋在出現質量問題時責任難以界定。這一類問題尤其集中在二手房上面。

如前所述，房屋發生險情的原因是多方面的，可能是房屋質量的問題，可能是自然因素導致，也可能與居民對房屋的不正當使用有關。因此在房屋質量發生問題后，便可能出現開發商、居民以及相關設計單位、施工單位、監管部門各執一詞的情況，結果自然是誰都不愿意為房屋的鑒定與加固維修買單。

出現這些問題時，就需要對房屋質量問題進行責任界定。責任界定過程往往復雜而漫長，而危險房屋的改造卻是需要迫切進行的。因此如何盡快合理地分攤加固改造資金，解決危舊房問題，便成為危舊房及時進行加固改造的瓶頸。

此外，在城市危舊房的改造過程中，還存在著很多其他的問題。政府制定的改造方案可能和居民的意愿之間存在矛盾。可能居民希望拆掉，而政府出于城市規劃的考慮卻只能加固與改造，所以如何協調城市規劃與居民意愿之間的矛盾也是危舊房改造不得不考慮的問題。朱煒還提到：“當危舊房屋需要拆遷時，政府如何做好居民的安置工作也是一個難點。”

政府和市場應并舉

如何突破上述種種困境？朱煒提出地方政府可以從現有的預算中建立一個住房保障基金。雖然現在房屋出現安全性問題后，在責任的界定上需要一個復雜而漫長的過程；但是有了這樣一種公益性的保障基金之后，如果房屋被確認出現安全性問題，政府就可以先通過這一部分資金來保證危險房屋的改造與加固，之后再去追究責任。

他還強調需要在立法上進一步針對房屋質量問題做出規定，明晰房屋質量出現問題之后的責任界定。同時通過制度上的調整，進一步明確各方在危舊房加固改造中應當承擔的責任。

此外，政府有關部門還需要加強與居民之間的溝通，解決拆遷與安置工作中產生的矛盾。對居民提出的問題，政府需要及時研究解決，如住房安置問題、土地補償問題等。

“危舊房改造，不僅要發揮政府的力量，更加需要利用市場的力量。”陳龍珠告訴記者，“加固改造只是對危舊房屋的一個解危措施，拆舊建新才是解決危舊房問題的根本方法。”

對此，陳龍珠提出，政府部門一方面可以通過出臺相應的拆遷政策來協調房地產商與居民之間的利益，在保障居民利益的同時也不損害房地產商的利益；另一方面可以通過土地、稅收上的優惠來吸引房地產商對危舊住房進行拆舊建新，將民間的資本吸引到危舊房改造這一領域，以此加快完成對危舊房屋問題的根治。

此外，他還提到，政府部門應當依法加強對業主的破壞性裝修或改造的監管。同時，居民也應當加強住房安全意識，在房屋出現安全性的質量問題時，應當及時向物業管理單位或行政主管部門報告，并提出安全鑒定并應急處置的訴求。

采訪中，還有業內人士向記者提出，地方政府可以讓房地產商為開發的房屋購買保險，在房屋出現問題后，政府就可以通過這一部分資金解決危險房屋的修繕與改造中的資金來源問題。當然，這只是一個預防性的制度，政府在具體的操作上還需要把握好一個度，防止出現利用保險在工程建設中忽視質量謀取暴利的情況；以及控制好房價，防止保險的投入被加到房屋的價格中去。

各地危房事件

奉化塌樓事件之后，全國各地陸續爆出各種危房事件，而出現問題的房屋壽命大約都在20-30年。

北京

海淀區玉海園小區分為一里、二里和三里，均為拆遷安置房，分別于1997年、1998年和2001年建成入住。最早發現樓體開裂情況是在1999年，第一批居民入住2年左右，玉海園一里有個別樓體出現了裂縫。在隨后的15年里又出現了房屋下沉、地面塌陷和管道崩塌現象。目前多棟樓出現開裂，縫隙可伸進拳頭。

小區物業朱經理說，2011年，海淀區住建委聯合小區辦等10多家單位，并協同房屋質量鑒定的專家前來小區鑒定過一回。當時專家說：“不排除房屋質量問題，但不影響正常使用。”但這一說法，居民們并不認同。“房子每年都往下陷，真怕什么時候塌了。”

武漢

漢口黃孝河路的竹葉新村小區，6棟裙樓均成“危房”，裙樓與主樓“脫臼”，縫隙能鉆進一個小孩。抬頭，墻上有巴掌寬的裂縫；低頭，地上的裂口能伸進一只腳。樓棟不僅開裂，墻上還時常往下掉水泥塊，街坊們“步步驚心”。

竹葉新村小區建成于1993年，6棟裙樓里共有80多戶居民。目前，除少數居民為避險自行搬離外，大部分居民仍居住在危樓內。

常熟

常熟市區五星新村二區一幢居民樓成了“危樓”，樓房東側墻壁已經明顯發生傾斜。部分居民家的鋁合金窗也可明顯看出向外側發生彎曲變形。房屋內部的情況更讓人觸目驚心，裂縫很大，有人家門已經變形，無法正常使用。政府已經組織居民撤離。

常熟市房產管理處一位楊姓負責人介紹，五星二區13幢是1989年建造的普通商品房，磚混結構。4月23日前后的兩三天，裂縫在快速加大，“以高于正常情況50倍左右的速度增加”。居民認為，“平改坡”以及裝修過多，是危及房屋結構安全的原因。endprint