農村金融制度改革的歷程及對策探討

包玉珍+王關區

農村金融制度是中國金融制度的一個重要組成部分，農村金融制度改革是農村經濟改革的關鍵環節。目前已形成了農村信用社為主體，農業銀行和農業發展銀行等共同發展的農村金融組織體系。盡管近年來各方面都加大了農村金融的改革力度，也取得了較大的進展，但是農民貸款難等的問題并未從根本上解決，金融機構提供的金融服務與農民對融資的需求相比還有很大的差距。

一、農村金融制度改革的歷程及存在的問題

（一）20世紀后期農村金融制度的改革

1979年2月，國務院下發了“關于恢復農業銀行的通知”，并正式恢復中國農業銀行。恢復后的中國農業銀行是國務院的直屬機構，由中國人民銀行監管。農業銀行的主要任務是，統一管理支農資金，集中辦理農村信貸，領導農村信用合作社，發展農村金融事業。1979年我國進行了以銀行專業化為方向的金融體制改革，中國農業銀行的恢復首次打破了大一統的傳統金融體制格局。隨后，中國銀行，中國人民建設銀行，中國工商銀行相續恢復或成立，四大銀行具有各自的業務范圍，形成了專業銀行體系，人民銀行轉變成專門的中央銀行。專業銀行不僅經營商業性業務，而且作為政府的銀行，直接執行政府計劃與政策，經營目標也體現了一定的社會經濟效益型，是集政策性銀行與商業性銀行職能于一身的綜合機構。中國農業銀行的恢復，接管了農村金融的領導工作，促進了農村信用社的發展，但也使農村信用社帶有嚴重的“官辦”色彩，合作金融組織性質喪失，農村信用社置于農業銀行控制之下，演變成農業銀行的附屬基層機構。

1992年黨的十四大確定以建立社會主義市場經濟體制為目標的經濟體制改革。在金融體制改革方面，1993年12月，國務院頒發“關于金融體制改革的決定”，確定組建國家開發銀行，中國進出口銀行和中國農業發展銀行。1994年4月，國務院發出了“關于組建中國農業發展銀行的通知”，批準了中國農業發展銀行章程和組建方案。1996年8月，國務院公布了“關于農村金融制度改革的決定”，設立了以農村信用合作社為基礎，中國農業發展銀行和中國農業銀行并存的新農村金融體制。并廢除了農村信用社在農業銀行管理下的制度，由縣聯社統一管理基層信用社的業務，人民銀行監督。這個制度變化更強化了農村信用社的經營自主性，擴大了其在農村地區的金融服務領域；而農業銀行為了追求利潤，會優先融資于城市的大企業，迅速縮小農村地區的業務。

農村金融體制的初步改革也出現了一些問題，值得深思。一是農村資金的外流。隨著農村經濟迅速發展，農民對資金需求也呈現快速增長的態勢。與此相對的是，農村不僅很難吸引外來資金投入，伴隨著商業銀行的大量撤出，農村居民存入這些銀行中的資金都采取上劃的方式匯至其上級行而被“抽出”農村金融體系，使原本就缺少資金的農村地區雪上加霜。即使在農村地區，較大部分資金也都存在四大國有銀行，只有小部分存在農村信用聯社。遍布農村各鄉鎮的郵政儲蓄機構，不辦理貸款業務，吸收的資金全部抽離農村。國內大部分的社會資金均流向效益比較高的非農部門，農村資金的大量外流，嚴重制約著農業和農村經濟發展。調查研究顯示，20世紀90年代中期以來，由于國有商業銀行的基層機構封閉，農村信用社的定位及自身經營效益問題等原因，農戶和農村企業取得貸款非常困難。內蒙古屬于欠發達地區，對農村的財政投資是有限制的，農村存款的相當一部分又都流向了城市，這樣，農村資金短缺的狀況更加嚴重。二是農戶向正規金融機構融資困難。據農業部的樣本調查，有70%的農戶依賴于民間借貸。農村的土地產權不清晰，土地、房屋以及相關財產都無法進入市場，不能抵押，這種情況限制了貸款的發放。許多農民沒有房地產證、固定資產所有權證等，無法辦理抵押手續。對農戶而言，設定的信用貸款和擔保貸款額度上限過低，對多數需要貸款的農戶沒有太大的幫助。貸款金額不足和借貸手續復雜的問題，始終制約著農戶向正規金融機構融資。

（二）21世紀以來農村金融制度的改革

2003年6月，國務院在江蘇省農村信用社改革試點的基礎上公布了“深化農村信用社改革方案”，逐漸擴大了實驗地區。為配合此次農村信用社改革，國家提出了四項配套措施，即對虧損農村信用社因執行國家宏觀政策開辦保值儲蓄而多支付的保值貼補息，給予補貼；從2003年1月1日起至2005年底，對西部地區試點的農村信用社一律暫免征收企業所得稅；對試點地區的農村信用社，可采取兩種方式給予適當的資金支持，即中國人民銀行提供一部分專項再貸款給農村信用社或由中國人民銀行發行專項中央銀行票據；在民間借貸比較活躍的地方實行靈活的利率政策。允許農村信用社貸款利率靈活浮動，對農戶小額信用貸款利率不上浮，個別風險較大的可小幅上浮，對受災地區的農戶貸款還可適當下浮。人民銀行到2009年6月末，在全國對2406個農村信用社發行了總額1691億元的專項票據，交換了等額的不良債權。農村信用社的不良債權比率逐漸下降，對農村的貸款也漸漸增加。農村信用社2002年末的不良貸款比率是36.9%，到2008年末下降到7.9%。2010年農村信用社不良貸款余額和比率分別為3614億元和7.7%，不良貸款比率比2009年下降了0.4個百分點。全部農村信用社單位在2004-2008年的5年內每年都有盈利，結束了之前每年都有虧損的局面。隨著改革的深化，農村信用社實力明顯增強，系統性風險得到化解，信貸投放能力提升，特別是涉農信貸投放大幅增長。到2013年3 月末，全國農村信用社資本充足率為11.3%；不良貸款余額和比例分別為3525 億元和4.2%，比上年末分別下降15 億元和0.3個百分點。截至2012年末，農村信用社涉農貸款余額5.3萬億元，其中農戶貸款2.7萬億元，分別占銀行業金融機構涉農貸款的30%和農戶貸款的75.2%，成為名副其實的農村金融主力軍。

2003年10月，十六屆三中全會提出國有商業銀行向股份制銀行轉變的方針。從2003年末開始對中國銀行、中國建設銀行、中國工商銀行、中國農業銀行和中國交通銀行等五個銀行進行了股份制改革。2008年10月，農業銀行的股份制改革方案獲國務院通過，2009年1月15日農業銀行完成工商變更登記手續，由國有獨資商業銀行整體改制為股份有限公司，并更名為“中國農業銀行股份有限公司”。2009年5月，作為農業銀行改革的一部分，銀監會公布了關于中國農業銀行三農金融事業部制度改革和監督的辦法。三農金融事業部是專門為農業、農村、農民進行金融服務的部門，擴大了惠農卡業務和面向農戶的小額信用貸款業務。農業銀行曾一時拋棄了農村，進入城市，設立了三農金融事業部后逐漸完善了面向三農的商業經營體制。2010年7月15日和16日，農業銀行分別在上海證券交易所和香港聯合交易所掛牌上市，是上市最晚的一家國有商業銀行。農業銀行的優勢是全面的業務組合和廣闊的分銷網絡，深入農村網點，客戶來源廣泛。截至2010年，農業銀行總資產103374.06億元，各項存款88879.05億元，各項貸款49567.41億元，全年實現凈利潤949.07億元。在2010年英國《銀行家》雜志“全世界1000家大銀行”排名中，中國農業銀行位列第28位。截至2012年，農業銀行總資產突破13.2萬億元，同比增長13.4%；全年實現凈利潤1，451.31億元，同比增長19.0%；資本充足率達到12.61%，同比提高0.67個百分點；不良貸款余額較上年末減少15.1億元，不良貸款率下降0.22個百分點至1.33%；縣域貸款余額突破2萬億元，增長17%，在縣域及鄉村的競爭優勢進一步顯現。

2006年，銀監會公布調整農村地區銀行金融體系的政策，加大支持社會主義新農村建設的力度，促進地域密集型小規模的新型農村金融機構設立。新型農村金融機構有村鎮銀行、農村資金互助社、貸款公司等。新型農村金融機構的設立開始于四川、青海、甘肅、內蒙古、吉林、湖北等6省自治區。到2007年10月擴大到全部省、自治區和直轄市。到2009年6月，誕生了100個村鎮銀行、11個農村資金互助社、7個貸款公司；2009年6月末，新型農村金融機構的存款余額是131億元，貸款余額是98億元。新型農村金融機構的引入，是以非正規金融機構合法化為目的，原來的非正規金融替換為村鎮銀行和資金互助社等。但是，這些金融機構的進入，往往集中于經濟發展較好的區域，如多數的村鎮銀行設立于縣城，融資也偏向于鄉鎮企業等。

促進貧困縣和西部地區設立村鎮銀行和貸款公司等。在經濟比較落后的地區設立村鎮銀行和貸款公司，比其他地區設立村鎮銀行和貸款公司給予了更加優惠的政策。2009年5月，財政部決定，3年之內對滿足一定條件的新型農村金融機構給予前一年貸款余額平均值2%的補助金。同時，財政部又公布了對農村金融機構為農業、農村貸款的增加額給予一定的獎勵，以此刺激了農村金融機構的貸款積極性。隨著改革的推進，新型農村金融機構得到了進一步的發展。據銀監會公布的數據顯示，截至2012年7月末，在全國范圍內已經組建村鎮銀行、農村資金互助社、貸款公司等新型農村金融機構734家，其中376家設在經濟不是很發達的中西部地區。到2013年3月末，已組建村鎮銀行等新型農村金融機構876家，累計向74.2萬農戶發放了2002億元貸款。據銀監會的統計，到2012年12月，新型農村金融機構的占比分別是村鎮銀行占86.05%，農村資金互助社占9.30%，小額貸款公司占4.65%等。從新型金融機構的發展現狀看，村鎮銀行“一枝獨秀”，占據近90%的份額。今后，新型農村金融機構發展的重點還要放在農業占比高于全國平均水平的縣域鄉村，中西部地區金融機構網點覆蓋率低的縣域鄉村，以及國家省級扶貧開發重點縣域鄉村等。

二、完善農村金融制度的對策建議

（一）建立多機構多層次的農村金融體系

為滿足農戶的小額信貸需求，放寬市場準入，放松利率管制，將合格的非正規金融機構納入金融監管系統，有效地提供金融服務，還要鼓勵有條件的單位和個人，發展農村小額信貸機構。鼓勵在農村開展多種形式的農業保險，擔保與農村其他金融機構相結合，進一步滿足農民的貸款需求。鼓勵商業銀行或其他金融機構利用農村信用社的網絡系統，開展對農村信用社的批發金融和委托服務等業務，引導資金回流農村。

（二）不斷完善農村金融擔保制度

關于農村金融擔保需要解決的問題是較多的。已往農村土地屬于集體所有，因承包經營合同而擁有使用權的農戶不能把土地用于擔保。隨著農村經濟體制改革的深化，農村土地產權制度的不斷完善，農戶宅基地及房屋、農民承包經營的土地、農村集體經營性建設用地等都應列入農村金融信貸擔保的范圍。

（三）加快農村金融機構的改革和法制環境改善

加強農村金融機構的資產風險管理，提高員工素質和改善客戶關系。選擇正確的經營策略，將中短期盈利目標與金融機構本身的可持續發展相結合，擴充資金來源，提取足夠的準備金，防范金融風險。經濟比較發達地區的農村信用社要進行股份制改造，建立一批農村合作銀行和農村商業銀行；經濟欠發達地區的農村信用社要按照合作制原則進行改造。加快制定和完善農村金融相關法律，為深化農村金融改革創造良好的法律支撐和信用環境，明確各類農村金融機構的法律地位及監管責任和監管辦法，通過立法進一步規范農村金融市場等。

責任編輯：楊再梅