鄉鎮領導職能行為的制度激勵與約束

夏國忠

（作者系中共江蘇省溧陽市埭頭鎮黨委書記）

制度既是約束人的行為規則，又對人的行為有激勵作用。在鄉鎮領導職能行為中，制度激勵可以發揮明顯的作用。

發揮制度激勵的作用

正向激勵制度與具有創新性的鄉鎮領導職能行為實現對接。制度可以鼓勵鄉鎮領導發展鄉鎮經濟工作，先行先試，對能夠促進鄉鎮經濟發展的領導職能行為予以肯定和推廣，對在創新經濟發展工作中出現的失誤和造成一定損失的予以包容。制度賦予了鄉鎮領導職能行為活動的最大空間，只要是對鄉鎮經濟發展有利的領導職能行為都可以自由運用。

正向激勵制度與主動性的鄉鎮領導職能行為實現對接。根據鄉鎮經濟目標考核情況和相對應的激勵制度，對超額、提前完成鄉鎮經濟增長的鄉鎮領導，能夠予以正向激勵，從而調動鄉鎮領導的積極性。比如，在領導職務晉升、領導級別晉升、物質獎勵方面予以制度上的落實，可以在很大程度上激發鄉鎮領導工作的主動性。

負向激勵制度與投機的鄉鎮領導職能行為實現對接。有些鄉鎮領導等、靠、要思想觀念嚴重，對發展鄉鎮經濟持消極應付的態度，只想熬年頭、混任期。制度對那些逃避責任的、具有投機傾向的鄉鎮領導職能行為，可以發揮明顯的負向激勵作用。比如，對沒有完成鄉鎮經濟目標的鄉鎮領導予以制度方面的處罰，降職務、降級別、扣工資等，就可以對消極的領導職能行為進行制約。

制度激勵可以降低鄉鎮發展經濟的費用。由于鄉鎮處在我國政權系統的最基層，有的鄉鎮領導的學識、素養、能力還不能承擔發展鄉鎮經濟的任務。如果要讓他們能承擔發展鄉鎮經濟的職責，解決的措施有兩條：一是對他們進行職能、職責培訓，這樣要花大量的費用，包括物質和時間；二是制訂發展鄉鎮經濟的制度和實施機制，然后，明確要求鄉鎮領導按照制度要求去發展鄉鎮經濟。很顯然，第二條是最現實的一條路徑選擇，這樣既可以保證鄉鎮經濟發展，又能減少鄉鎮領導的培訓學習費用。

強化制度激勵的約束

為了讓制度激勵在改善鄉鎮領導職能行為中進一步發揮突出作用，促進鄉鎮經濟快速、健康、持續發展，應該特別重視對鄉鎮領導的職能行為進行制度約束。

對鄉鎮經濟增長與可持續發展實行雙考評制。鄉鎮年度績效考核，既要有對鄉鎮經濟增長的考評，又要有對鄉鎮經濟可持續發展的考評。不僅要考評鄉鎮經濟的增長速度、企業的發展規模、企業稅收，而且要把土地利用率、環境保護、企業的科技創新作為考評的重要內容。在土地利用率考評方面，要防止鄉鎮虛報、瞞報土地使用面積，防止鄉鎮改變土地用途，建立違規違法使用土地舉報制度，開通舉報電話、網絡。一方面，要遏制違規違法使用土地，保護鄉鎮土地安全；另一方面，要倒逼鄉鎮領導轉變觀念，將主要職能行為放到提高鄉鎮經濟的科技創新上來，變鄉鎮經濟的粗放發展方式為集約發展方式。要加強對環境保護的考評，讓鄉鎮居民代表參與到考評組中來，讓鄉鎮居民給環境保護打分，造成對鄉鎮領導的壓力，促使鄉鎮領導從過去以犧牲環境為代價發展鄉鎮經濟轉變到重視將發展鄉鎮經濟與保護環境相結合上來。在企業科技創新方面，考評制度更要有大的改革，要促使鄉鎮高標準設立科技創新獎，對鄉鎮企業在科技創新方面取得突出貢獻的組織和個人予以重獎，對申請科技創新項目的企業予以前期的資金支持。

對鄉鎮經濟增長與可持續發展實行雙激勵制。要轉變在鄉鎮經濟發展中對鄉鎮領導者進行單一獎勵或單一處罰的考評方式，轉而實行雙激勵制。對注重鄉鎮經濟可持續發展、環境保護好、土地利用率高的鄉鎮領導者予以物質獎勵、通報表揚、職務級別破格提拔；對鄉鎮領導造成不可持續發展的行為，如濫用土地、環境污染嚴重、無科技創新項目的，予以通報批評、物質處罰、職務級別晉升不予考慮。

公共事業領域實行“雙化制”。鄉鎮公共事業“雙化制”，就是要實行市場化和民營化。鄉鎮領導要有進一步開放市場、完善市場經濟體制的觀念。要開放由政府單一投資的公共事業領域，如，城鎮供水、供電、公共醫療、公共教育等領域。要通過放松管制，引導鄉鎮民營企業進入公共事業領域，形成兩方面的明顯效果：一方面，擴展民營企業的經營領域，給民營企業以更多的經營空間；另一方面，吸收社會資金投入公共領域，彌補政府對公共事業資金的投入不足，提高公共事業的服務質量，提供更多令鄉鎮居民滿意的公共物品和服務。

金融體制改革實行雙管齊下制。當前，存在著鄉鎮企業流動資金不足、科技創新資金不足的狀況，嚴重制約了鄉鎮企業的發展壯大。在很多鄉鎮，地方銀行提供的貸款有限，并且鄉鎮企業申請貸款的門檻高、審批手續多、申請費用髙。鄉鎮領導為了實現鄉鎮經濟發展的目標，應該積極促成銀行與企業對接：一是牽線搭橋，當好“紅娘”。充分利用政府的名義，為一些與銀行方面沒有業務往來的鄉鎮企業做“紅娘”，讓銀行與企業相互了解，最大限度地促使雙方合作。二是利用鄉鎮領導的影響力，促使銀行與鄉鎮企業對接。鄉鎮作為當地政府，對發展鄉鎮經濟具有重要的領導責任，鄉鎮領導者要利用自己的職權、職責去影響、說服、協調銀行與鄉鎮企業的關系，積極推動銀行放低貸款門檻，簡化審批程序，使其能夠滿足鄉鎮企業的發展需要。三是積極推動建立村鎮銀行。當前，鄉鎮企業普遍存在著流動資金不足，而民間資本充盈的現象，鄉鎮領導的重要職責是在兩者之間建立一個合作通道，最有效的辦法是出臺制度，先行先試，成立村鎮銀行。鄉鎮可以對村鎮銀行的職責作出規定，比如，村鎮銀行只允許為當地鄉鎮企業提供服務。鄉鎮領導還可以為鄉鎮企業牽線搭橋，成立鄉鎮企業流動資金互助會，釆用會員制，輪流使用互助資金。