丹麥成人學習行動計劃探析

祝懷新　周璇

【摘要】歐盟《丹麥成人學習行動計劃》是歐盟委員會于2011年3月發表的一份研究報告，提出了關于成人學習的五項優先行動計劃，要求確保已有成人教育改革的成效，提高人員配備和質量保障管理，提升成人教育水平，加速評估和認證弱勢群體非正規和非正式學習的成果，以及提高對成人學習的監督，旨在應對金融危機和全球化給丹麥帶來的巨大競爭壓力，專門針對成人開展、提高其就業能力及提升其生活品質的行動計劃。

【關鍵詞】歐盟；丹麥；成人學習；行動計劃

【中圖分類號】G72

【文獻標識碼】A

【文章編號】1001-8794（2014）03-0014-04

【收稿日期】2013-09-16

【基金項目】教育部“高等學校繼續教育示范基地建設”項目（教職成廳函[2011]37號）

【作者簡介】祝懷新（1965-），男，杭州人，博士，教授，博士生導師，繼續教育管理處副處長，成人教育研究所副所長，研究方向為成人教育、高等繼續教育、比較教育學；周璇（1990-），女，江西九江人，碩士研究生，研究方向為成人教育學、比較成人教育、高等繼續教育。

歐盟作為一個區域政治經濟組織，擔負著制定其各成員國成人教育發展計劃的職責，以指導各國開展有序、高效并與整個歐盟地區協調發展的成人教育。鑒于世界金融危機給歐盟成員國丹麥帶來了嚴峻的經濟形勢和競爭壓力，同時，人口老齡化及移民問題所造成的社會矛盾也對丹麥提出了挑戰。因而，2011年歐盟委員會制定并發表了《丹麥成人學習行動計劃》（以下簡稱《計劃》），提出了五項優先行動計劃，旨在推進丹麥終身學習的發展進程，提高成人的專業素養和學習能力，以推動丹麥社會的發展與繁榮。

一、丹麥成人學習行動計劃出臺的背景

推進丹麥成人學習的主要動力是來自經濟壓力，并伴之以人口結構變化的需求和政治法律保障的需要。

（一）丹麥成人學習政策出臺的社會經濟背景

1.適應人口結構變化的需要

丹麥人口結構變化主要體現在人口老齡化及移民比例增高上。丹麥當前的人口結構變化對其經濟、社會、文化等方面具有重大影響，相應的會改變教育與培訓的需求及方式。

據丹麥教育部統計，25-64歲有3百萬人口，占總人數的55%，[1]可見非勞動力人口占總人數近一半之多，老齡化問題嚴峻。為解決職業勞動力的不足，提升其工作能力及效率，丹麥政府將提高勞動力質量問題提上了議程，這意味著國家要對職業勞動力進行教育與培訓，以提高其專業技能、適應未來勞動力市場需要和終身學習的能力。

根據2010年第一季度的人口統計，丹麥常住總人口達5540241人，其中擁有丹麥國籍的約占94%，可見移民人口還是占一定比重的。在經濟領域，移民既具有提高輸入國社會總產出、增加財政收入、校正勞動力市場的結構性缺陷、拉動消費需求、促進人才流入以及資本和新技術的引進等積極作用，也有可能產生沖擊輸入國勞動力市場、增加非再生性資源消耗、加重生態環境壓力等消極影響；在社會領域，移民既有可能產生激發輸入國社會活力、增強輸入國文化多樣性等積極作用，也有可能造成國家身份特征異化、社會沖突加劇等不利后果。[2]因此，丹麥政府有針對性地關注移民這一群體的綜合素質，期望通過對其開展成人教育，來發揮移民這具有相當大潛力的群體對推進社會進步、提高丹麥國家競爭力的重要作用。

2.保持經濟持續增長的需要

2008年的世界金融危機使得丹麥出現了自二戰以來所遇到的最嚴重的經濟倒退，因而，丹麥政府為了解決金融危機所帶來的負面影響，增加了教育投資和改善由公共機構所提供的服務，以緩解勞動力市場轉型。此外，還努力提高就業安置和再培訓的投資。公共就業服務的現代化問題得到重視，其中包括：（1）開放勞動力市場給來自中歐的和來自羅馬尼亞、保加利亞的工人；（2）鼓勵靈活的工作時間；（3）增強非職業人員的學習積極性；（4）通過降低勞動力成本，支持就業；（5）加強教育和終身學習；（6）提高居民的購買力。用以促進勞動力可持續發展，保持經濟持續增長。由此可見，丹麥為擺脫金融危機帶來的影響，制定了一系列措施，其中加強從業人員的教育培訓，以保證和促進市場活力成為一項十分重要的工作，同時，也提高了勞動力的質量，從而更有效地作用于經濟發展，使國家走出金融危機的陰霾。

（二）丹麥成人學習政策出臺的政治法律背景

丹麥政府在2006年4月啟動了一項新的“丹麥在全球經濟中的戰略”（Strategy for Denmark in the Global Economy），其目的是使丹麥成為一個擁有較強競爭力和凝聚力的領先的知識社會，它是通過一項關于未來福利政策的政治協議和2006年全球化資金整合協議，以在丹麥建立一個人力資源長期、連貫發展的目標和體系來實現。這樣，所有青年都能完成普通或職業高中教育，其中至少50%的青年能完成高等教育，這為所有人參加終身學習奠定了一定的素質基礎。

在2007年8月丹麥政府發布了一項終身學習策略（Strategy for Lifelong Learning），這有助于里斯本歐盟共同目標的實現。其目標對象是不熟練、低技能、年長的工人，識字困難者，以及參與較少培訓的雙語群體。這項終身學習策略的提出，是為了使丹麥能迎接全球化和科技發展的挑戰。通過增加成人和繼續教育的參與者，提高企業和個人適應勞動力市場變化的能力，并確保個人擁有貫穿他工作生涯的相關技能和知識。

2009年的財政法（Finance Act）規定，丹麥政府投入172.22億丹麥克朗 （2.3億歐元），用以保證50%的群眾能完成第三級教育，這也確保95%的群眾完成義務教育后的高中教育，資金的投入是保證目標得以實現的物質基礎，從而為丹麥群眾提供了一個更優良的物質和精神環境。endprint

從上述若干背景分析可以看出，為協調歐盟各成員國，并根據丹麥實際需要，歐盟委員會出臺了此項《計劃》。

二、丹麥成人學習政策的目標

在丹麥，成人教育被視為終身教育的一個重要組成部分。丹麥的成人教育既注重職業的和普通的課程，又重視與個人生活和社會工作相關的課程。因而，其教育政策的一個基本目的是要保證所有人不管是年輕的還是年長的都有機會學習并提高他們的勞動技能，從而使他們在全球化的勞動力市場中立于不敗之地。丹麥教育政策的另一目的是要確保所有的公民都具備普通的資格及能力，使他們對民主參與有一定的見解和洞察力。[3]丹麥成人教育的目標主要有以下幾點：

第一，實現教育公平，針對不同層次的成人開展不同的成人教育和繼續培訓。《計劃》中對其做出了劃分，并提出了相應的教育培訓目標與計劃，如對擁有高中畢業證書滿25歲且至少有2年工作經驗的成年人進行基礎成人教育；對低技能工人開展短期的成人職業培訓課程；專門面向移民、難民的移民教育；專門針對成人的成人高等教育；等等。

第二，提高終身學習的質量和效率。從這一目標出發，丹麥教育部開始轉換對教育質量的監督和管理，開始了對教育經費撥付方式的改革。根據教育部的財政預算和供給，教育經費的撥付基本上依據計費器制度。其包括四種補助金形式：基本補助金（grundtilskud）；教學補助金（uddannelsestakst）；管理/操作補助金（flstakst）；建設補助金（bygningstakst），包括租金、利息、債務等。其優勢在于教育機構變成更多地為需求所驅動，以結果為導向；教育機構的行為在經濟方面更加理智了；政府對于眾多教育機構的管理得到簡化；促進了教育機構在提供一些特殊課程和活動方面的合作。[4]

第三，優化教育資源配置。《計劃》指出，為了完成2007終身學習戰略初步行動，丹麥政府額外撥款20億丹麥克朗（將近2.79億歐元）來發展為期6年的成人教育與繼續培訓，其中，10億丹麥克朗用于增強職業成人教育與繼續培訓。計劃要求，在開展成人教育與繼續培訓時，則要以更有效的方式來使用經費。

三、丹麥成人學習行動計主要內容

為實現上述目標，歐盟在《計劃》中明確地為丹麥提出了以下五項優先行動計劃，以提高成人學習的質量，使丹麥保持優質的人力資源，提高市場競爭力。

（一）確保已有成人教育改革的成效

2010年1月，丹麥13個新的成人和繼續教育中心（VET-centres）成立。它們的運作方式是以協調的方式合作，來創建和提供更靈活、更有效的基礎普通和職業成人教育。為了更有效讓這些中心發揮其作用，《計劃》對其任務做出了系統的歸納和要求，包括：有針對性地對成人教育和繼續培訓機構進行參觀指導和咨詢工作；發掘市場的競爭需求以提高成人的就業水平；協調普通和職業教育活動；從不同地區中總結經驗，以完善現有成人教育和繼續培訓制度；創造協力，如聯合市政的工作中心積極促進成人學習。[5]與主流教育相比，高等教育的三輪系統在成人領域得到了顯著發展，包括監管、財政、供給等方面。為了使近期在成人學習領域的改革生效，丹麥教育部對此做出了較透徹的分析，以協調成人學習和主流教育之間的關系。這樣，在成人學習領域里，各項制度都相對完善了。

（二）提高人員配備和質量保障管理

考慮到教育與培訓評價的全面性，1999年成立了隸屬于教育部的丹麥評價機構（The Danish Evaluation Institute EVA），評價對象包括所有級別的教育，其作為一個獨立的政府機關發揮著重要的作用。而為了確保成人學習質量的提升，《計劃》要求，提高教師能力和進行質量保障管理是兩個必要因素。[6]為提升教師能力，需要靈活的引入新的課程，對教師進行的培訓必須在工作場所中組織，并能夠積極地參與到對工人和企業的咨詢和輔導活動中去。為加強質量保障管理，引入一系列具有強制性的國家考試，用以作為評價學生學習成果的一部分；并在此基礎上，以互聯網為基礎的評價工具在丹麥成人職業培訓中構成了一個完善的質量保障系統，這在一定程度上保證了評價的客觀性和真實性。

（三）提升成人教育水平

《計劃》指出，丹麥成人教育系統應整合來自政府、社會各界的支持措施，對成人教育與繼續培訓機構提供靈活的供給，以及有效認證成人教育水平，從而達到確保成人教育水平的提升，以及成人在各自領域競爭力的提高的目的。[7]在丹麥，功能性文盲得到了特殊的關注。為了減少這部分群體，丹麥教育部在預備成人教育（Preparatory Adult Education FVU）體系中增加讀寫算課程，為那些低教育程度者提供更多的受教育機會，以提高他們的受教育水平。

（四）加速評估和認證弱勢群體非正規和非正式學習的成果

終身學習重視所有形式的學習——正規、非正規以及非正式的學習。對非正規和非正式學習進行認證和評估構成了終身學習計劃的基石。[8]為了加速評估和認證弱勢群體非正規、非正式學習的成果，丹麥在建立評估和認證標準中，建立了以往學習認證（Recognition of Prior Learning RPL）的國家知識中心（National Knowledge Centre for Validation of Prior Learning NVR）。《計劃》為了增強以往學習認證的使用，確定了以下的原則：

①每個公民有權利要求一個成人教育和繼續職業培訓的機構，就特定的教育或培訓計劃來評估他以往的學習；

②個人必須將他的能力證書化；

③對低教育水平的人的以往學習認證（RPL）實行免費；

④能力評估總是以作為參考的目標和特定的教育或培訓計劃的入學要求來使用；

⑤不管在哪里、如何獲得，個人的能力都是公認的；

⑥即使證書或文憑全部或部分是基于正規教育以外的地方取得的公認的“真正的”能力，教育和培訓課程的質量和水平都不會受到影響；endprint

⑦采用的評估方式必須確保可靠和有效性，從而認證保證結果的真實有效；

⑧必須用證書記錄評估的結果；

⑨增強以往學習認證的使用提供了一個新的可能性——學習是個人自愿行為；

⑩投訴程序應用于大多數領域中，包括以往學習認證。[9]

十項具體原則的明確提出，使以往學習認證這一評估標準為廣大群眾所理解，保證了成人學習的權益和學習的有效性。

（五）提高對成人學習的監督

丹麥的成人學習處于世界領先地位。為了高質量地建立和完善其法律體系、教育結構、政府政策措施，有效地監督是必不可少的。成人學習在歐洲范圍內的監督手段是通過勞動力調查和成人教育調查（Labor Force Survey，Adult Education Survey）來進行的。《計劃》中指出，丹麥教育部為了發展成人學習而資助一些調查和開發項目，要求其關注的主要是：指導和個人教育計劃；教育課程中的ICT；教育的支出；學校層面的質量開發和保障；教師技能的提高；職業培訓和普通成人教育之間的相互聯系和影響；成人學習者的學習障礙和學習動機；教育、培訓和工作場所學習的相互作用；以往學習認證。[10]這些都對成人學習從過程到結果都做出了有效的監督和管理，使成人學習更加有序進行。

四、丹麥成人學習行動計劃的特點

歐盟《丹麥成人學習行動計劃》的制定，延續了以往《成人學習行動計劃》所實行的措施，并依據實施中發現的缺陷與不足而進行制度完善，以促進成人學習的有效開展，使終身學習越來越成為人們精神生活的中心環節。它具有以下特點：

（一）服務于國家經濟的發展

從歐盟《丹麥成人學習行動計劃》中的各項政策的內容，例如歸納總結13個新的成人和繼續教育中心的具體任務中要求“發掘市場的競爭需求以提高成人的就業水平”，[11]可以看出，丹麥推進成人學習，其最主要的目標就是以市場為導向，不斷開發人力資源，培養高水平且具有終身學習這一未來通行證的勞動者，從而使金融危機后經濟低靡的丹麥恢復經濟發展勢頭，提高市場就業率，促進經濟增長。

（二）注重發揮各項教育與非教育機構的教育功能

推進終身學習，不僅需要國家層面的資金、政策上的鼓勵支持，更需要來自社會上各項教育與非教育機構的教育功能的發揮。例如，丹麥的13個新的成人和繼續教育中心職能要求為廣大成人提供更有針對性、靈活性及個性化的的學習條件，滿足不同學習者的各種需求。同時，各市政的工作中心也參與到成人學習當中，這就將教育與非教育機構聯合起來，發揮各自的教育功能，促進公民的終身學習。

（三）主張全納教育，倡導學習公平

歐盟《計劃》目標群體有其多樣性和社會性，它囊括了所有的成年人，包括年長者、移民等弱勢群體，這體現的是全納教育的思想。這次的行動計劃特別強調了來自弱勢社會背景群體的教育，如移民、低教育水平及低收入人群，它要求的是一種沒有排斥、沒有歧視、沒有分類的教育。倡導學習公平，為弱勢群體創造平等的學習機會，這對于提高公民凝聚力，保持社會公正，促進社會和諧發展有著重要意義。

（四）質量保障是關鍵

質量是多層次的，包括信息和引導、需求和分析、相關學習內容和實際需要之間的匹配、實施步驟、認證和評估等等。[12]歐盟《丹麥成人學習行動計劃》要求政府應提高人員配備和質量監管，尤其是師資的質量，為此制定了認證評估體系，包括機構和制度的建立，并加強監督管理，以使成人教育與培訓的質量得到提高，有效確保其順利開展。

歐盟《丹麥成人學習行動計劃》是在金融危機后的歐洲面臨巨大的經濟壓力的情況下提出的，它同時也根據丹麥的具體國情而有針對性地提出了一些建議，被稱為優先行動計劃，它雖然不具備丹麥的官方法律效力，但為丹麥教育部對成人學習這一領域指明了方向和前進路線，確保丹麥成人學習保持優質高效的水平。

【參考文獻】

[1]Danish Ministry of Education.The Development and State of the Art of Adult Leaning and Education （ALE）[R].Stockholm，2008.7.

[2]田源.移民與國家安全[D].天津：南開大學，2009.

[3]吳雪萍，陳雪芬.蓬勃發展中的丹麥成人教育[J].教育與職業，2002，（10）：53.

[4]吳雪萍.終身學習的推進機制比較研究[M].杭州：浙江大學出版社，2010：73-74.

[5][6][7][9][10][11]European Commission.Country Report on the Action Plan on Adult Learning： Denmark [EB/OL].http：//ec.europa.eu/education/adult/doc/denmark_en.pdf，2011-10-25.

[8]王海濤.歐洲知識化進程中的成人教育行動計劃：格蘭特威格計劃研究[D].北京：首都師范大學，2009：4.

[12]王韋韋.歐盟《成人學習行動計劃（2006、2007）》研究[D].杭州：浙江師范大學，2011：20.endprint