促進產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的財稅政策研究——以安徽省為例

馬克和

一、財稅政策促進產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的作用路徑

一般來說，財稅政策促進產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的作用路徑總是遵循“予則喜，奪則怒”的思路來展開，即財政補貼政策更容易讓協(xié)同創(chuàng)新主體接受，稅收政策（除了減稅或免稅待遇）更容易被納稅人所拒絕。

（一）財政支出政策促進產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的作用路徑

從財政支出（財政補貼）角度看，財政政策促進產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的邏輯起點是明確補貼對象，落腳點是提高產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新積極性；中間目標是盡可能降低產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新成本、提高產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新利潤，終極目標是提高整個社會的產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新綜合水平、提高產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新利益體積極性，載體是產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新主體——高校、科研院所、金融機構(gòu)、生產(chǎn)企業(yè)、銷售組織等。據(jù)此，財政支出政策促進產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的作用路徑可以簡述為：確定財政補貼對象→確定財政補貼規(guī)?！苯咏档蛥f(xié)同創(chuàng)新主體的經(jīng)營成本→增加協(xié)同創(chuàng)新體的經(jīng)營收入→提升產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新積極性→推動產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新→實現(xiàn)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新目標。路徑圖可見“財政支出促進產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的作用路徑”。

從提高協(xié)同創(chuàng)新體稅后利潤角度看,基于協(xié)同創(chuàng)新體現(xiàn)有收入水平考察，政府免費提供的財政補貼，因其享受免稅待遇，能夠在一定程度上增加協(xié)同創(chuàng)新體的稅后利潤，進而提高涉及到產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新行為的相關(guān)經(jīng)濟行為主體參與積極性，推動社會各界共同實現(xiàn)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新目標。

圖1 財政支出促進產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的作用路徑

從降低協(xié)同創(chuàng)新體經(jīng)營成本和風險角度看,投資風險的存在，使經(jīng)濟行為主體出于規(guī)避風險考慮有降低投資的可能。由于產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新出現(xiàn)的時間相對較短，協(xié)同創(chuàng)新過程中出現(xiàn)風險和損失的概率相對較高，這并不符合經(jīng)濟行為主體的行為準則——追求經(jīng)濟利益最大化、風險損失最小化。因此，一般意義上的經(jīng)濟行為主體對風險系數(shù)相對較高的產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新并不具有投資積極性?；诖诉壿?，財政支出的出現(xiàn)，無疑會在一定程度上讓地方政府或地方財政代經(jīng)濟行為主體承擔了部分經(jīng)營風險，使投資風險在各經(jīng)濟行為主體間的分擔更為合理，有效經(jīng)濟行為主體的投資風險預期，推動經(jīng)濟行為主體更為積極地投資產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新。

財政補貼政策是對協(xié)同創(chuàng)新體有協(xié)同創(chuàng)新 “協(xié)同創(chuàng)新思路→協(xié)同創(chuàng)新方案→協(xié)同創(chuàng)新實施→協(xié)同創(chuàng)新成果”全環(huán)節(jié)進行補助，既可能是事前補助，也可能是事中補助，更有可能是事后補助，原則上講應該是一種外部誘導政策，其潛在的負面影響是導致受惠實體產(chǎn)生一定的依賴思想和情節(jié)，使財政資金的使用效率受到一定程度的影響。這就需要我們從另外一個角度去思考產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的促進手段，這個手段便是稅收。

（二）稅收優(yōu)惠政策促進產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的作用路徑

財政支出作為“予”的角色而存在，稅收則是以“奪”的角色存在。如何在“予”和“奪”這兩個角色中間進行有效的選擇，成為各級政府在支持產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新過程中必須解決的一個重要課題。稅收優(yōu)惠政策作為一項稅式支出，強調(diào)在既存稅收制度背景下，通過實施有計劃的減稅政策，使稅收負擔得到實質(zhì)性下降，進而增加納稅人的投資、消費積極性。為促進產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新有效發(fā)展，貫徹執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策也成為各級政府慣用手段。

基于稅收優(yōu)惠視角考察，稅收政策促進產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的作用路徑如下：確定稅收優(yōu)惠政策實施對象→確定受惠規(guī)模與種類→降低經(jīng)營成本→提高協(xié)同創(chuàng)新體的經(jīng)營利潤→推動產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新→實現(xiàn)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新目標。路徑圖可見“稅收優(yōu)惠政策促進產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的作用路徑”。

圖2 稅收優(yōu)惠政策促進產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的作用路徑

從降低協(xié)同創(chuàng)新體生產(chǎn)經(jīng)營成本角度看，不同類型的稅收優(yōu)惠政策和稅收優(yōu)惠規(guī)模會使協(xié)同創(chuàng)新體的稅負降低程度不等。減少稅基、降低稅率，能直接減少協(xié)同創(chuàng)新體的稅收負擔，降低生產(chǎn)經(jīng)營成本，增加經(jīng)營利潤；反之亦然。

從協(xié)同創(chuàng)新體利益生產(chǎn)機制角度看，不同種類的稅收優(yōu)惠政策將導致不同規(guī)模的稅收優(yōu)惠待遇。以企業(yè)所得稅為例，只有經(jīng)濟行為主體經(jīng)濟利潤存在時，經(jīng)濟行為主體才會繳納企業(yè)所得稅，如果沒有經(jīng)濟利潤，則無需繳納企業(yè)所得稅。但如若協(xié)同創(chuàng)新體有增值稅或營業(yè)稅應稅行為時，則達到起征點，不管創(chuàng)新體是否盈利，按照稅法規(guī)定都應繳納一定規(guī)模的增值稅或營業(yè)稅。鑒于此，不同稅種所包括的稅收優(yōu)惠政策，對協(xié)同創(chuàng)新體的利益影響也不一樣。但實施稅收優(yōu)惠政策，其最終的目標是降低創(chuàng)新體稅負、增加創(chuàng)新體利潤，它的實施能在一定程度上推動協(xié)同創(chuàng)新的迅速發(fā)展和壯大。

需要注意的是，只有協(xié)同創(chuàng)新體存在生產(chǎn)經(jīng)營行為，且符合國家政策需要，才能享受到稅收優(yōu)惠政策，這就促使協(xié)同創(chuàng)新體必須開展實質(zhì)性協(xié)同創(chuàng)新行為，這是一種內(nèi)在激勵機制。與財政扶持政策相比，稅收手段強調(diào)有所作為才能享受到一定待遇，能實質(zhì)性促進協(xié)同創(chuàng)新體的生產(chǎn)經(jīng)營行為有效開展。

二、促進安徽省產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的財政政策研究

產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新需要政府予以適當?shù)?“予”——適當?shù)呢斦a貼，畢竟產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新具有顯著的正外部效應。依據(jù)一般的經(jīng)濟學理論，正外部效應產(chǎn)品或者行為需要政府適當引導和支持?？紤]到安徽省當前尚未出臺針對性較強的產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新財政支出政策，我們從以下幾個方面來展開研究：

（一）產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新財政補貼原則

1.強化行為性扶持，弱化對象性補助原則

只有真正開展了產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新，才予以財政補貼，不以科研單位或企業(yè)實體作為財政補貼對象。這個原則主要是考慮到財政補貼容易讓受惠者產(chǎn)生一定的依賴思想，為了有效抵制這種依賴，必須在制度設計上有所考慮。

2.強化協(xié)同性扶持，弱化單一性補助原則

協(xié)同創(chuàng)新，強調(diào)的是多個創(chuàng)新體的合作和攻關(guān)，是集體力量。因此，財政補貼必須強化對協(xié)同的扶持，弱化對單一個體的補助，通過財政補貼政策來推動社會各界開展產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新。

3.強化前瞻性扶持，弱化一般性補助原則

產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的目的是提高科技創(chuàng)新水平，提高產(chǎn)業(yè)競爭力。財政補貼應當引領(lǐng)前瞻性科研活動的開展，促進科技領(lǐng)軍能力的提升，而不應該頻繁開展一般性補貼、撒胡椒面。

（二）產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新財政政策建議

依據(jù)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新財政補貼原則以及產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的基本內(nèi)涵，我們提出以下政策建議：

1.實施產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新體專項財政補貼計劃

按照產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新財政補貼原則，對符合以下橫向產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新方向的予以專項補貼：國家科技專項計劃項目、市科技專項計劃項目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展科技孵化項目、知識產(chǎn)權(quán)專項扶持項目等。在確定產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新機制、簽訂相關(guān)項目合同后，對協(xié)同創(chuàng)新項目啟動后，按立項啟動、中期檢查、后期追蹤三個階段分別按3:4:3分期進行財政補貼撥款。

就縱向補貼而言，財政專項補貼計劃分為立項啟動專項補貼、協(xié)同創(chuàng)新科技攻關(guān)補貼與銀行貸款利息補貼、創(chuàng)新品推廣運用專項補貼。立項啟動專項補貼，主要運用于協(xié)同創(chuàng)新體運轉(zhuǎn)時的專項扶持，目的在于扶持創(chuàng)新體能快速走上科研創(chuàng)新道路。為了使立項啟動資金使用效率達到最大化，同時規(guī)避個別企業(yè)或者協(xié)同創(chuàng)新體套用財政資金，在結(jié)合其他省份經(jīng)驗做法的基礎之上，建議資助比例不能超過注冊資本10%。協(xié)同創(chuàng)新存在的根本目的是在于實現(xiàn)科技攻關(guān)、提升科技競爭力，因此，對協(xié)同創(chuàng)新體的聯(lián)合科技攻關(guān)行為進行一定的財政補貼是必行之路。聯(lián)合科技攻關(guān)是產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的技術(shù)標的，從心理學和政府財政支出壓力角度考慮，此項財政補貼力度不能超過協(xié)同創(chuàng)新品研發(fā)成本的20%?？紤]到協(xié)同創(chuàng)新體的經(jīng)營壓力，對協(xié)同創(chuàng)新體的銀行貸款利息財政可以根據(jù)收支壓力進行適當?shù)难a助，補助區(qū)間為創(chuàng)新體銀行貸款利息總額的20%—100%。創(chuàng)新品推廣運用專項補助，主要運用于創(chuàng)新體推廣創(chuàng)新品的消費補助，補助標準不得高于創(chuàng)新品研發(fā)成本的20%。結(jié)合縱向補貼與橫向補貼相關(guān)內(nèi)容，可以得出縱向補貼與橫向補貼標準表：

表1 縱向補貼與橫向補貼標準表

積極推進產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的收費制度，降低產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的運行成本。產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新需要一個類似于企業(yè)性質(zhì)的協(xié)同創(chuàng)新體作為技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品生產(chǎn)、產(chǎn)品銷售等行為的載體。要實現(xiàn)協(xié)同創(chuàng)新體的合法有效運行，就必須進行注冊登記，并按規(guī)定繳納各種管理費。但協(xié)同創(chuàng)新體又不同于一般意義上的企業(yè)，它是非盈利組織與盈利性企業(yè)出于創(chuàng)新目標而組建的一個聯(lián)合體，對它的收費制度也自然特殊。

（1）減免部分政府收費項目

盡管名稱查詢費、電子營業(yè)執(zhí)照、公告費等費用目前處于免費狀態(tài)，但諸如工商執(zhí)照工本費、工商注冊登記費、稅務登記費、公章雕刻費（公章、法人章、股東章、財務專用章、發(fā)票專用章）、組織機構(gòu)代碼費等費用正常征收，費用總額少則1500元，多則19000元（按經(jīng)營實體注冊資金規(guī)模分別核算），增加了協(xié)同創(chuàng)新體的財務負擔，尤其是非營利性組織的財務負擔。鑒于此，減免部分政府收費項目在所難免。減免標準如下：屬于政府提供純社會公共服務、咨詢類的，予以免除，如注冊登記費、稅務登記費、組織機構(gòu)代碼費等；屬于政府提供文本說明類的，如工商執(zhí)照工本費、公章雕刻費，則按減50%征收。

取消部分收費項目，如增加協(xié)同創(chuàng)新體負擔的價格調(diào)整基金、達到環(huán)保標準后繼續(xù)征收的排污費、河道工程修建維護費等。

（2）對非政府組織或單位的收費進行財政補貼

非政府組織收取的費用，如銀行、會計師事務所收取的費用，是市場化運作的結(jié)果，政府不宜利用其行政管理權(quán)力直接予以減免，宜采取財政補貼的方式來進行費用補貼。如銀行開設臨時驗資帳戶并出具驗資報告，政府可以按基礎費用（包括開驗資賬戶費用和確定詢證函費用）按50%予以補貼；會計師事務所出驗資報告，按照收費標準（基本收費標準為500元）50%予以補貼。

3.實施針對產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新從業(yè)者的財政補貼計劃

產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新站在科研最前線，其收益與風險具有相對一致性，為了確保協(xié)同創(chuàng)新有相對穩(wěn)定、研發(fā)力量精干等從業(yè)人員，在借鑒其他省份制度執(zhí)行經(jīng)驗基礎之上，對從事產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的相關(guān)人員建議執(zhí)行以下財政補貼計劃：

（1）發(fā)放適當?shù)纳钛a貼

在協(xié)同創(chuàng)新體建立之初，專職研究人員收入可能來自于兩個方向:一是原單位發(fā)放的少量基本工資，二是協(xié)同創(chuàng)新體發(fā)放的薪酬。就前者而言，因為主要工作崗位發(fā)生變化，其基本工資相對較低；就后者而言，協(xié)同創(chuàng)新體尚未充分盈利，不具備充分補貼從業(yè)人員工資福利的條件。因此，針對協(xié)同創(chuàng)新體從業(yè)人員發(fā)放適當?shù)纳钛a貼，也是促進產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展、激發(fā)協(xié)同創(chuàng)新從業(yè)人員工作熱情的一個重要手段。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平不嚴格一致，建議以各地最低工資水平發(fā)放。

（2）發(fā)放適當?shù)陌布已a貼

過去幾年，各地陸續(xù)開展了以人才房作為核心內(nèi)容的人才保障性住房建設，但這項政策有違背國家住房制度的嫌疑，為了有效規(guī)避這個問題，同時為了更好地吸引產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新人才，可以對相關(guān)從業(yè)人員發(fā)放適當?shù)陌布已a貼?？紤]到可能的人員流動性問題，建議分月發(fā)放，杜絕一次性發(fā)放政策。補貼標準為各地最低生活保障。

三、促進安徽省產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策研究

財政補貼政策屬于典型的外部誘導政策，在一定程度上容易導致協(xié)同創(chuàng)新體產(chǎn)生依賴心理，而稅收優(yōu)惠政策屬于內(nèi)部激勵政策，能有效規(guī)避財政補貼潛在負面影響?；诖?，完善產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策是安徽省當前促進產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展的一個重要選擇。

（一）針對創(chuàng)新主體的稅收優(yōu)惠政策

1.適度降低協(xié)同創(chuàng)新實體參與高科技企業(yè)認定的門檻

實施高科技企業(yè)門檻界定的目的是有效促進高科技企業(yè)的發(fā)展。被認定為是高科技企業(yè)后，相關(guān)實體將享受到增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅等各項稅收優(yōu)惠政策，企業(yè)稅負將有一個顯著下降過程。產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新是產(chǎn)、學、研、政、介、金等部門通力合作的過程，除了政府、高校（含科研院所）等部門沒有必要享受稅收優(yōu)惠政策以外，其他參與主體必然有享受稅收優(yōu)惠政策的可能。為了營造全社會共同參與產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新計劃，在條件允許的條件下，建議省相關(guān)部門適度下調(diào)產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新企業(yè)實體的高科技認定門檻。

2.實施特殊的稅收返還制度

從皖北各市招商引資政策來看，對既定產(chǎn)業(yè)實施特殊的稅收返還政策是扶持某項產(chǎn)業(yè)、行業(yè)發(fā)展的一個重要手段。產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新所涉及到的各個經(jīng)濟利益主體，因產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新符合國家政策發(fā)展需要、順應國家行業(yè)發(fā)展需求，可以在一定標準內(nèi)享受到地方留成返還待遇。

基于企業(yè)所得稅角度，延長現(xiàn)有優(yōu)惠政策年限，將企業(yè)所得稅地方留成返還執(zhí)行“兩免三減半”標準。“兩免”是企業(yè)所得稅地方留成前兩年全部返還給協(xié)同創(chuàng)新體，“三減半”是企業(yè)所得稅地方留成后三年減半返還給協(xié)同創(chuàng)新體。需注意的是，一般企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策也適用于產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新體。我們的觀點是在這些政策基礎之上，配套使用“兩免三減半”政策。

基于增值稅和營業(yè)稅角度，延長現(xiàn)有優(yōu)惠政策年限，執(zhí)行“一免二減半”標準?！耙幻狻笔堑谝荒甑胤搅舫扇糠颠€給協(xié)同創(chuàng)新體，“二減半”是第二年和第三年執(zhí)行地方留成減半返還政策。

3.比照其他高科技企業(yè)執(zhí)行相關(guān)稅收優(yōu)惠政策

以印花稅、土地增值稅、進口環(huán)節(jié)增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等代表的的稅種，在促進產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新方面，可以比照高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策來執(zhí)行，不主張出臺專門的稅收優(yōu)惠政策，以便于稅收制度保持簡單一面。

以加計扣除、加速折舊、技術(shù)轉(zhuǎn)讓為代表的財務核算計劃，產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新體可以采取類似于創(chuàng)投企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)、小型微型企業(yè)稅負核算辦法，進行稅務處理。

4.提高協(xié)同創(chuàng)新人員福利支出財務扣除比例

建議將協(xié)同創(chuàng)新人員職工教育經(jīng)費稅前扣除比例由2.5%提高到10%，超過部分準予在以后納稅年度轉(zhuǎn)結(jié)。

“五險一金”據(jù)實扣除，減輕協(xié)同創(chuàng)新體的企業(yè)所得稅稅負。

5.對產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新過程中的銀行、保險的相關(guān)業(yè)務予以免稅處理

出于支持產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新考慮，相關(guān)銀行、保險開展的貸款、融資、保險業(yè)務可以從應稅收入中據(jù)實扣除，以降低銀行、保險業(yè)的營業(yè)稅負擔，提高銀行、保險等行業(yè)參與產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新的積極性。

（二）針對協(xié)同創(chuàng)新人員的稅收優(yōu)惠政策

在針對協(xié)同創(chuàng)新人員執(zhí)行財政補貼政策的基礎之上，為進一步激勵相關(guān)人員繼續(xù)協(xié)同創(chuàng)新，建議執(zhí)行以下稅收優(yōu)惠政策：

1.繼續(xù)執(zhí)行個人所得稅地方留成返還政策

在確已征收個人所得稅的前提下，比照企業(yè)所得稅地方留成返還政策，實行個人所得稅地方留成返還“兩免三減半”政策，支持協(xié)同創(chuàng)新人員從事相關(guān)研發(fā)、管理工作。此政策的執(zhí)行，不影響高新技術(shù)企業(yè)執(zhí)行所得稅優(yōu)惠政策，如從獲利年度起，第一年和第二年免征企業(yè)所得稅，第三年至第五年減半征收企業(yè)所得稅。

2.支持從業(yè)者個人進行技術(shù)服務的營業(yè)稅優(yōu)惠政策

在協(xié)同創(chuàng)新框架內(nèi)，建議對個人從事技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)開發(fā)業(yè)務和與之相關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務業(yè)務取得的收入，免征營業(yè)稅。

3.減免個人所得稅稅負政策建議

在協(xié)同創(chuàng)新框架內(nèi)，高等學校（含科研院所）以股份或出資比例等股權(quán)形式給予個人獎勵，獲獎人在取得股份、出資比例時，免予繳納個人所得稅。出讓股份的個人，在取得收入時減半征收個人所得稅。

考慮到個人所得在既定時間段有波動性和未來不可預知性，允許協(xié)同創(chuàng)新參與者靈活、分期繳納個人所得稅。如有長期離開居住地或收入不可持續(xù)，則在收入取得中斷時，按照個人所得稅一般規(guī)定征收個人所得稅。