推進城鄉一體化的對策探討

【摘要】加快推進城鄉一體化是“十二五”時期臨沂市經濟社會發展的必然選擇，不但是必要的，而且是緊迫的。當前，臨沂市已經進入了城市文明向農村滲透和傳播的加速期，破除城鄉二元結構、形成城鄉一體化發展新格局面臨著重要的發展機遇，但是也存在著巨大的挑戰，需要積極地分析應對。

【關鍵詞】城鄉一體化；問題；對策

隨著城鎮化進程的加快，當前臨沂已進入城市文明向農村滲透和傳播的加速期，破除城鄉二元結構、形成城鄉一體化發展新格局面臨著重要的發展機遇，但是也存在著巨大的挑戰，需要積極地分析應對。

一、臨沂市加快推進城鄉一體化是必要而緊迫的

加快推進城鄉一體化對于“十二五”時期的臨沂市而言，不但是必要的，而且是緊迫的。

1.加快推進城鄉一體化，是促進臨沂市農村發展的根本途徑。臨沂是傳統的農業大市，全市1080多萬人，農村人口占526萬。這一基本市情決定了沒有農村的發展和農民的富裕，就不會有臨沂的和諧發展與持久活力。但是，目前臨沂市城鄉差距擴大的趨勢尚未得到根本扭轉，農業增效難、農民就業難、農民增收難、農民維權難的問題尚未根本解決。產生這些問題的深層次原因在于城鄉二元結構沒有完全突破，城鄉經濟社會發展尚缺乏內在的有機聯系。因此，必須用統籌城鄉的發展新思路，加快推進城鄉一體化。

2.加快推進城鄉一體化，是臨沂市順應城市化發展規律的必然選擇。世界各國城市化的發展大都經歷了城鄉分化、城鄉分離、城鄉融合、城鄉一體四個階段。在城鄉分離階段，城鎮化率一般在30%～50%；在城鄉融合階段，城鎮化率一般在50%～70%。2012年，臨沂的城鎮化率已經達到了51.3%，已經進入了城鄉融合階段。同時，近年來臨沂市的城鎮化率持續以年均2-3個百分點的速度增長，可見未來5～10年將是實現城鄉融合向城鄉一體化發展跨越的重要時期。順應發展規律，臨沂市應將城鄉一體化作為促進經濟社會發展的重要戰略選擇。

3.目前臨沂市已經具備了工業反哺農業、以城帶鄉、統籌發展的基本能力。經過改革開放30多年的發展，2012年，臨沂市人均國內生產總值達到4434美元，非農產業產值比重達到90.3%且在國民經濟中已占絕對主導地位，這說明總體上已經進入了以工促農、以城帶鄉的發展階段。為此，應當把加快推進城鄉一體化作為經濟社會發展的突破口，加快推進城鄉一體化改革。

二、近年來臨沂市推進城鄉一體化實踐總結

1.做法及成績。（1）堅持高點定位、科學規劃，逐步構建城鄉一體發展新格局。早在2003年，臨沂市委市政府就邀請了國內規劃界的多名知名專家對城鄉規劃進行了科學的調研規劃，開創了臨沂加快城鎮化發展、強化中心城市輻射帶動功能的新局面。2012年，市委市政府又把加快推進城鄉一體化作為事關經濟社會發展全局的大事要事來抓，制定了《臨沂市現代城鎮體系規劃編制工作實施方案》。經過科學的規劃和建設，目前已經形成了中心城市引領發展、縣城支撐發展、駐地鎮綜合發展、重點鎮優先發展、一般鄉鎮特色發展、新型農村社區聚集發展的城鄉一體化新格局。

（2）加大中心城區與周邊對接力度，著力構建“泛城市圈”。近年來，臨沂市把新型城鎮化作為經濟增長的巨大引擎，加大中心城區、縣城、小城鎮、農村社區“四點對接”力度，構建半小時、一小時“泛城市圈”，各縣城與中心城區同城發展，取得了顯著的成效。目前，以中心城市為核心，郯城縣、費縣、沂南縣、臨沭縣已經與中心城區形成了“半小時生活圈”，沂水縣、莒南縣、蒼山縣、平邑縣、蒙陰縣與中心城區形成了“一小時生活圈”。

（3）堅持公共服務政策和投入向農村傾斜，全方位提升農村社會保障水平。近年來，臨沂市持續加大農村公共服務投入力度，大幅度提升了農村社會保障水平。在平安臨沂建設中，市財政將建設資金的一半以上投到了農村，并在農村探索總結了“治安保險”和“平安互助網”等經驗；在養老服務方面，全市建設鄉鎮敬老院達到180個，集中供養1.9萬人，集中供養率達到70%以上，社會養老保險工作受到了國務院表彰；在特殊人群服務方面，政府為進城務工人員投資建設的零工市場以“一元公寓”運作模式在全國推廣。

（4）實行五線聯動，全面推進農村社區建設。所謂“五線聯動”，即由組織部、農房辦、整治辦、社區辦、文明辦一部四辦“五線聯動”，形成完整的工作鏈條，全面推動新型農村社區建設。其中，農房辦負責農村住房建設與危房改造；社區辦負責社區的公共服務設施配套和基層政權建設；整治辦負責“三上”工程（氣上樓、水治污、環衛保潔市場化）為重點的基礎設施建設和環境綜合整治；組織部負責社區基層黨建；文明辦按照生態文明社區創建的標準，抓考核、評比、達標。近年來，全市共實施集中建設農村住房項目1343個，涉及1537個村莊，建設農村住房36.4萬戶，改造危房7.5萬戶，直接投資443.8億元。

2.問題及不足。在取得顯著成績的同時，臨沂市推進城鄉一體化發展工作也面臨著一些困難和問題，主要是：

（1）城鄉一體化發展缺乏有力的政策法律支持。一是缺乏必要的土地權益保護制度。由于目前我國農村土地的所有權、承包經營權和使用權的界定不明確，導致了臨沂市近年來農村土地流轉中產權糾紛和摩擦較多，城鄉一體化的發展空間和進程因此受到了限制。二是缺乏對城鄉一體化改革的法制規范。臨沂市在推進城鄉一體化方面的改革探索存在著許多法規條文的約束和限制，有些具體做法甚至與物權法、公司法、土地承包法、土地管理法等法律法規存在著不同程度的沖突，急需國家層面進行支持和確認。

（2）鄉鎮政府事權的不對等影響了小城鎮發展。推進城鄉一體化客觀上要求政府提供更多的社會管理和公共服務，但鄉鎮政府管理權限小，財政分成比例低，加之上級出臺的許多政策都需要鄉鎮來“埋單”，這種“小馬拉大車”式的鄉鎮政府工作體制和龐大的公共支出負擔已經越來越不利于小城鎮的良性發展。

（3）農村金融服務支持滯后。目前，臨沂市農村經濟發展中普遍面臨著發展資金短缺，金融支持力度不夠的困難。目前國有商業銀行在臨沂市農村的經營網點有所減少，部分縣域國有商業銀行貸款審批權限上收、授信額度減小，甚至對少數農村金融機構實行了只存不貸的經營模式，導致了農村“貸款難、貸款煩、貸款貴”現象比較突出，從而影響了城鄉一體化發展的進程。

三、推進臨沂市城鄉發展一體化的對策建議

1.強化一體化發展理念，做到城鄉發展規劃一盤棋。統籌城鄉發展、加快推進城鄉一體化，規劃是前提。因此，推進臨沂市城鄉一體化發展，必須強化城鄉發展規劃一盤棋意識，堅持做到規劃先行，著眼于全局、著眼于長遠，高起點、高水平地制定實施規劃，不斷提高規劃的科學性、前瞻性、系統性。

2.加快城鎮化步伐，大力發展縣域經濟。加快推進城鄉一體化，必須加快發展農村小城鎮。目前，臨沂市縣域經濟相對薄弱，九縣的財政收入總和僅與三區的財政收入基本持平，很多縣城及重點鄉鎮對周邊地區的輻射帶動作用明顯不足。因此，推進臨沂市城鄉一體化發展，一要加快城鎮化步伐，逐步構建起中心城區引領發展、縣城支撐發展、駐地鎮綜合發展、重點（中心）鎮優先發展、一般鄉鎮特色發展、新型農村社區聚集發展的城鎮新體系。二要加快發展縣域經濟，重點提升產業支撐力和城鎮承載力，形成以工促農、以城帶鄉、相互促進、共同繁榮的新局面。

3.建立城鄉聯動機制，強化現代農業基礎支撐，推進新農村建設。城鄉一體化既不是全部鄉村變城市，也不是城市鄉村化，更不是城鄉一樣化。它強調的是充分發揮城市與農村各自的優勢和作用，二者在加快發展中互促共進。因此，在推進臨沂市城鄉一體化進程中，要正確處理好城市建設與加快農村發展的關系，特別是要通過發展現代農業、推進新農村建設尋求城鄉一體化的持續發展動力。為此，一要充分利用城市的市場、信息和相關產業，加速傳統農業向現代農業轉型的進程，縮小城鄉收入差距；二要加快推進新農村建設，讓農民更好地接受城市文明，促進城鄉經濟社會和人的全面進步。

4.統籌城鄉社會保障，加快實現城鄉基本公共服務均等化。城鄉公共服務的差距既是城鄉發展不均衡的產物，又是城鄉二元分割的影響因素。因此，在推進臨沂市城鄉一體化進程中，必須完善公平有效的公共服務體系，有步驟地推動城鄉基本服務均等化。一是完善農村土地流轉制度，提供基本的政策服務，推動城市資本進村，打通農村產業發展與城市龍頭產業的產業鏈，增強農村自我發展能力；二是為農民和進城農民工提供有效的社會保障，賦予其在子女教育、醫療衛生、勞動就業、社會流動等方面與城市居民相同的待遇；三是加大對農村基礎教育、公共醫療、公共服務基礎設施的投入力度，通過公共服務體系的完善，達到限制城鄉發展差距的目的。

參考文獻：

[1]王加軍.蘇州市城鄉一體化發展研究[D].蘇州大學，2012年

[2]馬晨.國外城鄉統籌發展對我國城鄉一體化的啟示[J].國際金融，010年08期

作者簡介：

黃秀海（1970- ），男，漢族，山東臨沂人，山東省臨沂市委黨校經濟學教研部主任、副教授，多年來一直致力于宏觀經濟管理及區域經濟方面的研究