中國如何贏得新一波開放政策？

鄭永年

中國的開放政策已經持續了30多年，積累了非常豐富的經驗。不過要意識到，今天的中國已經面臨新的內外環境，進入一個新的發展階段。隨著上海自由貿易區等新特區的建立，要贏得這新一輪開放政策的成功，人們更需要總結經驗和教訓。

特區成功與失敗的主要原因是什么？盡管這里有多元的因素，但從政策層面說，有兩個互相關聯的因素是關鍵的，那就是領導層的領導力和制度創新。

首先是領導層的領導力。無論哪一個國家，無論做什么事情，要取得成功，首要的就是領導能力。中國的第一波開放是上世紀80年代沿海開放經濟特區。在眾多的特區中，深圳是最成功的。從一開始，深圳特區就成為中國政治的焦點，無論是圍繞“租界”，“殖民地”的主權爭論，還是“姓資”、“姓社”的路線之爭，焦點都是深圳。正因為深圳具有這樣的政治重要性，包括中央政府和廣東省政府在內的各級政府不敢怠慢，任命了一大批有遠見和能力的干部和官員，這些具有遠見和能力的官員，能夠在中國復雜的政治環境中，通過追求思想解放“殺出了一條血路”。

中國開放的第二波是以上海為中心的長三角地區。無疑，在這一波里，上海是最成功的。除了中央層面在政治上的大力支持外，上海所擁有的眾多政治和經濟人才是主要因素。除了深圳和上海，在過去的20多年里，也不斷有開放區和實驗區建設，但表現都不是那么令人鼓舞。實際上，開發區往往成為地方領導人的開發項目，也就是地方領導人追求地方經濟增長的項目。他們只追求地方短期利益，沒有大局概念，不能把地方的發展和整個國家的發展結合起來。很多開發區甚至連本地所面臨的地緣經濟要素都沒有考慮到，純粹是領導人主觀意志的產物。

與領導力相關的第二個重要因素是體制創新。第一個層面的遠見和頂層設計非常重要，但要把遠見具體化轉變成為政策的頂層設計，還有一個執行能力問題。如何強化執行力？這里最主要的是體制創新。在成功的特區案例中，人們不難發現具有區別于現存體制的新體制，尤其是在經濟體制方面。

其次，即使在一些體制上原先有創新，但隨著體制的運作，這些創新的方面逐漸消失，被現存體制所同化。從政治性比較強的體制領域，例如黨政機構的設置、黨政關系、政府層級到社會性比較強的體制領域，例如社會、文化組織等方面，特區沒有和現存體制有任何區別。

再次，在特區發展過程中，意識到體制改革的重要性，一些特區，尤其是深圳，也不斷推出了一些體制改革。但是體制改革從來就沒有成功過。一旦體制改革的動議出現，最后往往演變成為一場意識形態之爭。一旦上升到意識形態的層面，制度創新就變得不可能了。

如何追求新一輪政策的成功呢？最重要的是中央層面的頂層設計。上世紀80年代的經濟特區是有頂層設計的，90年代的長三角的開放也是有頂層設計的，其他區域的各種特區和實驗區的頂層設計，就不是那么科學了，往往是地方做好了之后，中央批準一下， 實際上是中央批準的地方項目。

現在人們的共識是，新一輪的特區需要體現的是升級版的開放政策。什么是升級版的開放政策？人們至少可以從三個方面來看。首先是產業開放，就是要從以前的制造業等方面向更高層次開放，包括金融服務貿易等方面。第二，升級版的開放政策的目標，在于服務于國家整體改革的需要，尤其是經濟改革。現在的經濟體制改革變得非常困難，因為每一體制背后都是龐大無比的既得利益。新的特區和實驗區要改變這種情況。

第三，更為重要的是實現制度的升級版。現在的設計仍然過分停留在經濟技術層面。特區不是政治特區，就是說特區必須在中國共產黨的領導之下，但是共產黨的領導并不是說特區在行政、社會和文化體制方面的創新就不可以了。可以把政治和行政、社會、文化制度等方面區分開來。

特區或者試驗區建設就是要以開放促改革，以體制創新促體制改革。中國在這方面，已經走過了30多年的歷程。今天中國面臨新的局面，特區和試驗區也具有了新的使命，從這個角度看，還有很長很長的路要走。

（摘自《聯合早報》）endprint