國家治理體系和治理能力現代化是全新的政治理念

李燕凌

記者：俞局長，您好！自黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》（以下簡稱《決定》）通過以來，社會上對其內容的關注熱度一直未減，其中一個重要的關注點就是《決定》的最大亮點。在您看來，《決定》的最大亮點是什么？

俞可平：我認為，《決定》提出的全面深化改革總目標——“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，是一個最大的亮點，對于中國的政治發展，乃至整個中國的社會主義現代化事業來說，具有重大而深遠的理論意義和現實意義。

“國家治理體系和治理能力現代化”是一種全新的政治理念，表明我們黨對社會政治發展規律有了新的認識，是馬克思主義國家理論的重要創新，也是中國共產黨從革命黨轉向執政黨的重要理論標志。從實踐上說，治理改革是政治改革的重要內容，國家治理體系的現代化也是政治現代化的重要內容。推進國家治理體系和治理能力現代化，勢必要求對國家的行政制度、決策制度、司法制度、預算制度、監督制度等進行突破性的改革。

記者：黨的十八屆三中全會為什么將“推進國家治理體系和治理能力的現代化”作為全面深化改革總目標的重要內容呢？

俞可平：這既是對我們改革成功經驗的總結，也是對目前我們面臨挑戰的回應。改革開放30多年來，我國的現代化建設取得了舉世矚目的成就，創造了世界經濟發展史的奇跡，一個基本的原因是，我們不僅對經濟體制進行了深刻變革，也對政治體制進行了重大變革。但是，中國的政治改革不是許多西方學者理解的那種政治體制改革，不涉及基本政治框架的變動。這是一種以政府治理或政府管理體制為重點內容的改革。一方面，中國政府不斷重申不照搬以多黨競爭、全民普選和三權分立為主要特征的西方政治模式；另一方面，中國政府又十分強調政治改革，特別是以行政管理體制為核心內容的政府治理改革。如果按照多黨競爭、全民普選、三權分立的標準來看，改革開放30多年來，中國政治確實沒有什么變化。然而，如果從國家治理的角度看，就會發現中國的政治生活在過去30多年中發生了重大的變革。例如，在依法治國、公民參與、民主決策、社會治理、公共服務、政府問責、政治透明、行政效率、政府審批、地方分權和社會組織發展等方面，我們可以看到巨大的變化和清晰的路線圖：從一元到多元，從集權到分權，從人治到法治，從封閉到公開，從管制到服務。完全可以說，中國經濟發展和社會轉型的成功，或者說，中國能夠在社會基本穩定的前提下保持經濟的長期發展，首先得益于中國治理改革的成功。

經過30多年的改革開放，中國特色的社會主義現代化進入了一個新的發展階段，現存的許多體制機制嚴重阻礙社會進步，我們在國家治理體制和能力方面，正面臨諸多新的嚴峻挑戰。僅以政府治理和社會治理為例，就可以發現存在著許多亟待解決的突出問題，包括選舉、協商、決策、監督等基本民主治理制度還不健全；公共權力還沒有得到有效的制約，官員的腐敗和特權還處在高峰時期；公民參與的渠道不夠暢通；公共利益部門化現象相當嚴重，社會不公平現象突出；動態穩定的機制尚未完全確立，群體性事件急速增多，維穩的代價不堪重負；政府的公共服務還相當不足；政治透明程度相對較低；行政成本過高而效率低下；人治的狀況依然嚴重；社會組織發育不健全，社會自治的程度相當低；生態環境急劇惡化；主要公共權力機關之間的關系還不夠協調；黨和政府公信力流失，等等。所有這些都表明，我們的國家治理存在許多困境，甚至呈現出局部性的治理危機。但是，治理危機不同于執政危機，我不認為我們黨目前面臨執政危機，但我確實擔憂治理危機會演變成執政危機。所以，在推進國家治理現代化方面，我們要有緊迫感。

記者：那么，如何理解“國家治理體系和治理能力現代化”的深刻內涵呢？

俞可平：關于什么是“國家治理體系和治理能力”，習近平總書記有明確的闡述。他指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。”深刻理解和把握其內涵，可以從以下三個方面入手：

第一，強調“國家治理”而非“國家統治”，強調“社會治理”而非“社會管理”，這不是簡單的詞語變化，而是思想觀念的變化。“治理”作為一個術語和單詞，在漢語中早已有之，但作為一個重要的政治學概念和范疇，卻是上個世紀90年代以后的事情。從理論上說，治理的概念不同于統治的概念，從統治走向治理，是人類政治發展的普遍趨勢。“多一些治理，少一些統治”是21世紀世界主要國家政治變革的重要特征。從政治學理論看，統治與治理主要有五個方面的區別。其一，權力主體不同，統治的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權力；治理的主體則是多元的，除了政府外，還包括企業組織、社會組織和居民自治組織等。其二，權力的性質不同，統治是強制性的；治理可以是強制的，但更多是協商的。其三，權力的來源不同，統治的來源就是強制性的國家法律；治理的來源除了法律外，還包括各種非國家強制的契約。其四，權力運行的向度不同，統治的權力運行是自上而下的，治理的權力運行可以是自上而下的，但更多是平行的。其五，兩者作用所及的范圍不同，統治所及的范圍以政府權力所及領域為邊界，而治理所及的范圍則以公共領域為邊界，后者比前者要寬廣得多。在社會政治生活中，治理是一種偏重于工具性的政治行為。無論在哪一種社會政治體制下，無論哪個階級行使統治，誰上臺執政，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務，更多的公民支持。換言之，都希望自己執政的國家有良好的治理。治理改革是政治改革的重要內容，治理體制也是政治體制的重要內容。但是歸根到底，治理是實現一定社會政治目標的手段，相對于國家的統治體制而言，治理體制更多體現工具理性。

第二，要認識我國現有國家治理體系的歷史淵源。其歷史淵源，一是我國的政治文化傳統和歷史經驗，二是社會主義的政治傳統，三是現當代西方政治文明的某些成果。現存的國家治理體系是這三者的一個融合，具有明顯的民族特色和時代特色，既與中國傳統的國家治理有根本區別，也明顯不同于前蘇聯的傳統社會主義模式和典型的西方發達國家的治理模式。我一直認為，改革開放首先表現為經濟改革和經濟發展，但絕不僅僅是一個經濟變革的過程，而是一個包括政治進步在內的全方位的社會變遷過程。但中國的基本政治體制并未改革，政治變革主要發生在治理領域，我們在治理改革方面取得了很多進步，例如改善公共服務、推行政務公開、強調依法治國、鼓勵政府創新、提高行政效率、建設責任政府、改革社會治理等等。這些治理改革為社會經濟的發展創造了良好的政治氛圍，特別是在推進巨大社會轉型過程中維持了社會政治的穩定。這可能也是產生制度自信最重要的依據：我們在沒有變革基本政治制度的前提下進行了成功的治理改革，保證了社會經濟的迅速發展，取得了舉世矚目的現代化建設成就。

第三，要把握現代國家治理體系的特征，或者說治理體系現代化的主要標準。一是公共權力的運行必須制度化和規范化，不能帶有隨意性。它要求政府治理、市場治理、社會治理有完善的制度安排和規范的公共秩序。二是民主化。所有公共治理以及制度安排，最終要保障主權在民，或者說人民當家作主；所有的公共政策要從根本上體現人民的意志，體現人民的主體性。三是法治。在現代國家治理體系里，憲法和法律是公共治理的最高權威，這是最核心的。法治有兩層含義，憲法和法律是最高權力，嚴格按照法律辦事。第一層含義更重要，那就是不允許任何組織和個人凌駕于憲法和法律之上。改革開放之初，我們講的是“法制”，但現在我們講的是“法治”。這兩個詞是有實質性區別的。“法制”是嚴格按照法律辦事，這在中國傳統社會也是有的。如明朝的朱元璋是嚴格按照法律辦事的，誰不按照大明律例辦事是要殺頭的。但這永遠不可能是“法治”，因為皇帝總是凌駕于所有的法律之上。四是高效。現代國家治理體系應當有效地維護社會穩定和社會秩序，有較高的行政效率和經濟效率。五是協調。現代國家治理體系是一個制度系統，至少有三個特別重要的子系統，即政府治理、社會治理、市場治理。從中央到地方各個層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排是一個統一的整體，相互協調，而不是碎片化的，才能叫現代的國家治理體系。

記者：那么，怎樣才能實現國家的有效治理？

俞可平：國家治理體系是一個制度體系，分別包括國家的行政體制、經濟體制和社會體制。有效的國家治理涉及三個基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎樣。這也就是國家治理體系的三大要素，即治理主體、治理機制和治理效果。

國家治理的理想狀態，就是善治。善治不同于傳統的政治理想“善政”或“仁政”，善政是對政府治理的要求，即要求一個好的政府。善治則是對整個社會的要求，不僅要有好的政府治理，還要有好的社會治理。簡單地說，善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質特征就是國家與社會處于最佳狀態，是政府與公民對社會政治事務的協同治理。作為政府與公民對社會公共事務的合作管理，善治需要政府與公民的共同努力，而且隨著社會的發展和政治的進步，公民在公共事務管理中的作用將變得日益重要。然而，在所有權力主體中，任何其他權力主體均不足以與政府相提并論。政府對人類實現善治仍然有著決定性的作用。善政是通向善治的關鍵；欲達到善治，首先必須實現善政。

《決定》中所說的“國家治理體系和治理能力”，其實指的是一個國家的制度體系和制度執行能力。這是同一政治過程中相輔相成的兩個方面。有了良好的國家治理體系，才能提高國家的治理能力；反之，只有提高國家治理能力，才能充分發揮國家治理體系的效能。不過，影響國家治理能力除了制度因素外，還有一個極其重要的因素，即治理主體的素質，既包括官員的素質，也包括普通公民的素質。僅以官員的素質來看，縱使有最完備的國家治理體系，如果官員素質低劣，國家的治理能力必定不強，社會也不可能有理想的善治。提高官員的素質，要對官員進行教育和培訓，但更重要的是要有一套民主的選拔機制，將優秀的公民遴選出來，授予他們權力，并且以制度對官員的權力進行制約。

記者：我們注意到，在對于全面深化改革總目標的理解上，有這樣一種觀點非常引人注目，這就是把推進國家治理體系和治理能力現代化，看成是我們黨繼提出“四個現代化”之后提出的“第五個現代化”。對此，您怎么看？

俞可平：工業、農業、國防、科技的現代化，實質上是器物層面的現代化，這是社會現代化的物質性基礎。國家治理體系的現代化，實際上是制度層面的現代化。歷史唯物主義認為，經濟基礎變化了，上層建筑或遲或早要發生變化。換言之，隨著社會經濟現代化的推進，作為上層建筑的國家制度也勢必要現代化。因此，一方面，國家治理體系的現代化，實際上就是政治上層建筑的現代化，是原先“四個現代化”之后的更為重要的第五個現代化；另一方面，這第五個政治現代化是前面這“四個現代化”的邏輯結果。

記者：如何推進國家治理體系的現代化呢？

俞可平：學習和領會《決定》精神，我在這里想強調以下幾個必要舉措：

第一，進一步解放思想，努力沖破不合時宜的舊觀念的束縛。治理體制的改革屬于政治改革的范疇，比起其他改革更具有政治敏感性，更容易使人們畏首畏尾，解放思想尤其重要。“實踐發展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境。”《決定》所說的“永無止境”不僅指時間的維度，也包括空間的維度。從時間上說，解放思想和改革開放是一個無限的過程；從空間上說，解放思想和改革開放涉及各個領域，包括政治領域，特別是治理領域。判斷一種新的思想、觀念、制度和政策，首先應當看它是否有利于國家的富強民主、人民的自由幸福、社會的公平正義，看它是否有利于建設一個富強、民主、文明、和諧的現代化強國。只要有利于“促進公平正義、增進人民福祉”的新觀念和新實踐，都值得重視和探索。

第二，加強頂層設計，從戰略上謀劃國家治理體系的現代化。正如《決定》指出的，我們既要摸著石頭過河，在實踐中探索；又要加強頂層設計，加強宏觀指導。國家的治理體系是一個制度系統，包括政治、經濟、社會、文化、生態等各個領域，必須從總體上考慮和規劃各個領域的改革方案，從中央宏觀層面加強對治理體制改革的領導和指導。碎片化、短期行為、政出多門以及部門主義和地方主義，是我國現行治理體制和公共政策的致命弱點，它們嚴重削弱了國家的治理能力。鑒于這樣一種現實情況，頂層的制度設計和宏觀指導，對國家治理體系現代化建設尤其重要。應當加強對國家治理體系現代化的戰略研究，按照《決定》的總體目標，分階段制定國家治理體制改革的路線圖和任務表。一方面，要站在國家和民族根本利益的高度，超越部門和地區利益，進行全局性的統籌規劃，掙脫既得利益的束縛。另一方面，既不能頭痛醫頭腳痛醫腳，也不能草率從事，應當廣泛討論，從長計議，避免短期行為。

第三，總結地方治理改革創新經驗，及時將優秀的地方治理創新做法上升為國家制度。改革開放30多年來，我們在政府治理和社會治理方面做了大量可貴的探索，積累了許多寶貴的經驗。然而，許多好的治理改革因為沒有上升為國家制度而被中止，或者僅在小范圍內實施。應當系統地總結各級政府的治理改革經驗，及時將成熟的改革創新政策上升為法規制度，從制度上解決政府治理和社會治理改革創新的動力問題。從根本上說，國家治理體制改革創新的動力源自經濟發展、政治進步、人民需要和全球化沖擊，但其直接動力則是壓力、激勵和制度，其中制度是長久性的動力所在。政府治理和社會治理的改革創新，無論其效果多好，多么受到群眾的擁護，如果最終不用制度的形式得以固定和推廣，那么，這種創新最后都難以為繼，難免“人走政息”，成為短期行為。

第四，結合我國的具體國情，學習借鑒國外政府治理和社會治理的好經驗。政府治理和社會治理的改革創新，是一種世界性的趨勢，各國在這方面既有許多成功的經驗，也有不少深刻的教訓，我們應當借鑒、汲取。我們從來主張要學習人類文明的一切優秀成果，當然包括政治文明的優秀成果。改革開放以來，我們在建立現代國家治理體系方面的許多進步和成就，其實也得益于向外國的先進經驗學習。例如，政策制定過程中的“聽證制度”、公共服務中的“一站式服務”、責任政府建設的“政府問責”制度、司法實踐中的“律師制度”、政務公開中的“新聞發言人”制度、社會治理中的“參與式治理”等，都是直接或間接地從西方發達國家引入的。我們應當具有當年鄧小平引入市場經濟那樣的胸懷和膽識，站在國家富強、人民幸福和民族復興的高度，以解放和發展社會生產力、解放和發展社會活力為目標，認清世界發展潮流，立足中國國情，大膽借用人類政治文明的一切優秀成果。

第五，堅決破除阻礙社會進步的體制機制，建立和完善與中國特色社會主義現代化要求相適應的現代國家治理體制。國家治理體系的現代化，最重要的還是體制機制的現代化和人的現代化。影響國家的治理水平和效益有兩個基本因素，即治理者的素質和治理的制度，這兩者都不可或缺。但比較而言，制度更具有根本性，因為制度可以改造人的素質，可以制約治理者的濫權和失職。因此，國家治理體系現代化的關鍵在于制度的改革和創新，即制度的破與立。一方面，要像《決定》所說的那樣，以促進深化公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點，堅決破除各方面體制機制弊端。現存的不少治理體制機制不盡合理，有些違背了政治學的公理，有些則嚴重損害了國家和公民的利益。例如，至今仍有一些機構只有權力而幾乎不承擔責任，政出多門、職責不清、職能錯位等現象大量存在。另一方面，要根據社會發展和人民群眾的新要求，健全和完善政府治理和社會治理制度。例如，人民代表大會制度和政治協商制度，分別是我國根本的和基本的政治制度。然而，這兩者都遠遠沒有發揮其應有的作用，主要原因在于許多重要的制度機制或者仍然缺失，或者不完善。憲法規定的許多公民權益，并沒有得到很好的落實，重要的原因也在于相關執行制度的缺失。

第六，破除官本位觀念，消除官本主義流毒。就目前我國的實際情況而言，官本位觀念和官本位現象是影響治理者素質的重要因素。官本主義是長期支配我國傳統社會的政治文化和政治體制，其實質是官員的權力本位，它與建立在公民權利本位之上的現代政治文明和現代國家治理是格格不入的，與社會主義政治文明是背道而馳的。改革開放30多年后，我國的民主法治取得了重大進步，民主、法治、自由、平等、公正等社會主義核心價值觀日益深入人心。但不可否認，“有權就有一切”的官本主義流毒在現實中還大量存在，在一些領域和地方，官本位現象依然突出。《決定》正式把“破除官本位觀念”列為改革的重要任務，可謂切中要害。一方面，我們要對廣大公民特別是各級黨政官員進行民主、自由、平等、公正、法治、和諧等社會主義核心價值觀的教育，破除權力崇拜，牢固樹立公民權利至上的觀念；另一方面，要依靠制度來遏制官本位現象，維護公民的合法權益。在將官員的權力關進制度籠子的同時，用制度來構筑保障公民權利的長城。

《決定》指出，到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。換言之，要在2020年初步實現國家治理體系的現代化。在七年內要完成這一任務，其艱巨性可想而知。實現這項艱巨的戰略任務，不僅需要堅定的決心、堅強的領導和果斷的措施，同樣也需要寬廣的胸懷、高度的智慧和正確的道路。國家治理體系的現代化必須超越任何組織和群體的局部利益，而以中華民族和全體人民的整體利益和長遠利益為著眼點；不僅要集中全黨的智慧，而且要集中全國人民的智慧；不僅要有政治精英的參與，也要有普通民眾的參與；不僅要依靠黨組織強大的政治動員能力，更要嚴格遵循民主執政、依法執政和科學執政的基本方略。

總之，國家治理體系的現代化進程，不僅在很大程度上反映著社會現代化的進程，也在很大程度上反映著中國民主法治的進程。