從上海嘉定看經濟發達地區群眾工作的特點

周金林

中共上海市嘉定區委從事關黨的執政合法性、事關基層政權的穩固、事關地方經濟的發展的高度來認識群眾工作，并初步展示出帶有規律性的經驗啟示：要把服務群眾的價值理念與行為實踐相結合，在主動作為中實現黨員干部群眾工作能力的轉型升級；要正確處理管理與服務之間的關系，寓管理于服務、以服務促管理；要善于把廣大群眾的意愿上升為決策，提升服務層次，讓群眾感受到公平正義。

黨的建設；基層組織；群眾工作

嘉定地處上海市近郊，現轄7個鎮、3個街道、1個市級工業區、1個新區，區域面積464.4平方公里，實有人口156.8萬（其中戶籍人口56.7萬）。近年來，經濟平穩快速發展、城市化進程深入推進。作為經濟較發達地區，嘉定在發展中既遇到了各地普遍存在的共性問題，也遇到了經濟發達地區轉型發展的特有問題。面對這些問題，嘉定區始終堅持黨的群眾路線，扎實做好群眾工作，在推動經濟發展的同時，保持了社會和諧穩定。2012年嘉定區委榮獲“全國創先爭優活動先進縣（市、區、旗）黨委”稱號。

一、新時期群眾工作重要性突顯的深層因素

經濟較發達地區黨的群眾工作除了面臨著服務對象多元化、利益訴求多樣化等一般問題外，還面臨著利益關系更為復雜、民主需求迅速增長等一系列特殊問題，群眾工作顯得尤為重要。

（一）是否擁有廣泛的群眾基礎，事關黨的執政合法性。得民心者得天下，黨群關系是執政合法性的根本問題。當下群眾工作面臨“兩大危險”：一個是黨脫離群眾的危險；第二個是群眾脫離黨的危險。這是一個問題的兩個方面。我們黨執政的合法性并不是與生俱來的，而是在中華民族危難深重時刻，不斷地喚醒民眾、動員民眾、教育民眾、團結民眾，經過長期艱苦卓絕的革命斗爭，把國家從亡國滅種的危險中解救出來，把人民從水深火熱的痛苦中解放出來，從而贏得民眾的擁護后獲得的。但是，今天的群眾不再是革命戰爭年代的群眾，也不是計劃經濟時代的群眾。過去他們選擇了我們黨，并不表明永遠都會選擇我們黨。只有把人民放在心上，人民才會讓我們坐在臺上。歷史一再警示，任何政黨，無論曾經為國家和人民做出過多么大的犧牲和貢獻，一旦喪失民心，都逃脫不了被人民拋棄的命運，執政的合法性就會丟失。地方經濟的發展同樣需要群眾的支持，基層政權的穩固同樣依賴群眾的擁護。一個地區、一個城市，如果只強調經濟建設，不善于改善民生，群眾就會對黨和政府不滿意甚至用腳投票，勢必影響到黨的執政基礎。

（二）社會各階層間的互信不足，考驗著黨能否有效協調群眾利益關系。隨著市場經濟的發展，多種多樣的社會利益群體博弈已經成為社會常態。當下社會不穩定源于“兩個不足”：一是各階層之間互信不足；二是民眾與公權力之間良性互動不足。兩個不足交織就影響到社會的穩定。老百姓成了“老不信”，對黨和政府“老不信”、對社會機構“老不信”、對企業“老不信”，特別是食品安全、貪污腐敗、暴力拆遷、司法不公等問題，使得群眾對政府官方數字不信任、對政策不信任、對行政行為不信任。在謠言面前，部分群眾寧可相信謠言而不相信政府，干部認為群眾“不聽話”，群眾認為干部“不像話”。這些社會心態的累積，蘊藏著巨大的社會風險，極易轉變為社會階層的沖突，給執政黨帶來了新的挑戰。如何在社會各階層之間、公權力與民眾之間建立良性互動，尋求政治共識，協調好各種利益，是我們黨比以往任何時候都更為重要的任務。

（三）轉型時期群眾日益增長的民主需求，對黨的執政方式帶來了新的挑戰。“公民社會”的發育，公民文化素質的提高，公民的價值觀念也在發生轉變，現代政治觀念如民主、平等、自由、法治、參與成為普遍的追求。新媒體時代的到來，也使得人人都有麥克風、個個都是通訊社。如果這種民主訴求得不到有效滿足，特別是參與渠道不暢通，公民的參與欲望得不到實現，就會導致公民的失落感和挫折感，黨和政府的合法性就會受到影響。從某些經濟發達地區發生的群體性事件中可以看到，忽視群眾價值認同的差異性、忽視群眾的民主需求，會使群眾追求民主權利的手段變得十分極端，對黨的執政方式和群眾工作的方法提出了極大挑戰。如何從這些事件中汲取教訓、防微杜漸，一方面，需要我們按照民主原則和民主程序行使執政權力，領導、支持和保證人民當家作主。另一方面，要擺脫行政強制的路徑依賴，樹立民主法治理念和公平正義觀念，通過民主法治來妥善協調人民群眾內部的利益關系、化解黨群關系矛盾。

二、上海市嘉定區聯系服務群眾工作的實踐探索

服務是累積“合法性”的途徑，也是凝聚人心的“敲門磚”。嘉定區緊緊圍繞群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，堅持問政于民、問需于民、問計于民，積極探索聯系和服務群眾的途徑和方式，從而更好地傾聽群眾呼聲、了解群眾意愿、集中群眾智慧、接受群眾監督、解決群眾困難、維護群眾利益。

（一）構建工作體系，使聯系服務群眾成為剛性制度安排。嘉定區通過建立流程、完善機制，形成了整體性、立體式、開放型、體現嘉定特色的“五進四民”聯系服務群眾工作體系，堅持領導示范帶頭，發揮代表橋梁作用，推動機關“走在前頭”，亮明黨員社區身份，落實團隊普遍走訪，既推動了黨員干部隊伍作風建設，又促進了重大決策部署的貫徹落實。

一是健全“兩項”機制，構建聯系服務工作體系。首先，健全以“五進”為載體的聯系溝通機制。干部進聯系點：處級以上黨員領導干部在基層建立若干個聯系點，每季度深入聯系點調研、指導基層工作；代表進社區：黨代表與人大代表、市級代表與區鎮代表“兩個相結合”組成聯系小組，按照每位代表都要聯系居（村）委、每個居（村）委都有代表聯系“兩個全覆蓋”原則，定點聯系到全區所有村居，每年2次開展集中走訪活動，黨代表每年還至少安排1次接待群眾活動；機關進村居：各級機關黨組織分別結對1個農村黨組織和1個社區黨組織，按照3年為1輪簽訂協議，堅持每季度1次深入村居，開展組織共建、發展共促、人才共育、文明共創結對共建活動；黨員進組戶：每名黨員至少聯系樓組、村組的1戶群眾家庭，堅持每季度1次聯系走訪，提供生活照顧、經濟救助等幫扶項目；團隊進塊區：組團式服務團隊每年普遍走訪1次本塊區內所有村（居）民戶家庭。其次，健全以“四民”為路徑的協調服務機制。聽民聲：認真收集群眾的愿望呼聲和意見建議；理民情：將收集到的意見建議進行初步整理；議民題：村（居）黨組織定期召開“議事會”，分析群眾的意見建議，提出解決方案，落實項目責任人；辦民事：按照逐級負責、流轉處理的程序，依托“塊區—村居—街鎮—區級職能部門”四級聯動機制合力解決群眾反映的問題。endprint

二是深化“兩項”活動，暢通群眾反映渠道。首先，深入開展組團式聯系服務群眾活動。各街鎮在不改變農村、社區原有格局的情況下，將全區271個村居劃分為1672個塊區，對應每個塊區配置若干個由街鎮層面干部、村居委干部、黨小組長、樓組長（村民組長）、黨員志愿者等近2萬名成員組建近3000個組團式服務團隊，每年普遍走訪1次村（居）民家庭，了解建議訴求，提供針對性服務；落實聯動機制，有效解決了包括鄰里糾紛、生活困難、患病致貧、老年人照顧等服務型問題，居住環境、物業管理、小區治安等管理型問題，民生實事、城市管理等建設型問題。其次，每年定期開展機關干部“零距離·大走訪”活動，明確處級及以上領導干部每人直接聯系群眾不少于3-5戶，科級干部每人直接聯系不少于1-2戶，科級以下干部每人直接聯系不少于1戶。采用定期聯系和經常性溝通相結合的方式，了解群眾的思想、生活、工作等情況和意見建議，并力所能及解決有關問題，受到基層群眾的好評。

三是落實“兩項”制度，整合聯系服務力量。首先，隸屬關系不在街鎮的基層黨組織，主動落實與所在街鎮黨組織聯系制度，條塊結合、以塊為主整合區域內的體制內、體制外各個領域基層黨組織的資源，積極參與社會性、群眾性和公益性活動，開展組織聯建、黨員聯管、公益聯辦、事務聯商、人才聯育、發展聯推、文明聯創、和諧聯促等聯建共建活動，共謀科學發展、共辦為民實事、共同創先爭優、共建美麗嘉定。其次，黨的組織關系不在現居住地的各類黨員，主動落實到現居住地的居民區（村）黨組織聯系報到制度，以多種形式參與各類為民服務活動和志愿服務，并通過建立社區聯系報到、社區活動登記、雙向信息反饋和年末分層走訪4項機制來確保工作的實施到位。居住在嘉定區12306個樓組的各類黨員組織起來，建立樓組黨小組，按照“群眾有需要、黨員能做到”的要求，開展“樓組黨建”活動，推動黨員在居住地發揮作用，真正使黨員“動”起來，樓組“活”起來，黨群“親”起來。

四是開展“兩項”測評，搭建接受監督的平臺。首先，讓群眾測評政風行風。采取“網上評”和“重點評”等方法和聽取情況介紹、開展實例調查等方式，重點對行政執法類和綜合管理類28個部門，供電、供水、供氣、學校、醫療等15個行業，每年進行滿意度測評，促進其不斷改進作風，認真履行職責。其次，讓群眾測評基層組織建設。2012年基層組織建設年中，隨機抽樣4089名黨員、群眾參加測評，全區“基層組織建設滿意度”指數達94.11分；村居“兩委”換屆工作結束后，引入群眾測評機制檢驗村居“兩委”換屆工作群眾滿意度，總體評價滿意率為98.9%。

（二）切實解決實際問題，把服務群眾融入黨政工作各個方面。嘉定區堅持“三個同步推進”，統籌兼顧各方面的利益關系，推進收入分配和社會保障制度等方面的改革，不斷完善公共服務體系，群眾的生活水平和生活質量得到不斷提高。

一是轉型發展與改善民生同步推進。著力夯實改善民生的物質基礎，力求把轉型發展的成果惠及群眾。2012年，八大類民生支出達64.5億元，其中教育支出22.3億元、醫療衛生支出9.2億元、社會保障和就業支出14.8億元，分別占公共財政預算支出的12.64%、6%和9.7%；城鄉居民家庭人均可支配收入分別達到3.3萬元和1.9萬元。2013年起，“農保”養老金加補貼提高到每人每月830元，“鎮保”和征地養老金提高至每人每月1212元和1215元；本地戶籍各類社會保障覆蓋面達98.7%；為優化災害防范和救助體系，與中國人壽保險公司簽訂的民生綜合保險項目覆蓋全區戶籍人口，保障百姓在突發災難事故后有保障、能自救，快速恢復生產生活秩序。近年來，先后獲得“全國農村勞動力轉移就業工作示范縣（區）”和“民生工作社會滿意度全市第一”等榮譽。

二是服務型黨組織與服務型政府同步建設。作為群眾路線教育實踐活動的實踐載體、服務型黨組織建設的重要內容，嘉定區開展了“零距離服務群眾工程”，以服務型黨組織建設帶動服務型政府建設。這項工程將黨建工作與政府工作有機融合，堅持“聚焦民生工作、融入職能部門、強化項目推動、解決實際問題”四個原則，通過目標化管理、項目化運作，實施民生基本服務、民生專業服務兩大系列、22個類別、349個服務項目，使服務群眾融入到黨委政府部門、各人民團體、各街鎮的中心任務和實際職能，在法律和政策框架內，通過目標量化把黨和政府與群眾密切相關的工作做得更加細心、更加周到，盡最大可能方便百姓群眾。

三是“普惠”政策與“特惠”措施同步落實。一方面，完善廣覆蓋的保障民生制度，著力增強民生政策的普惠性。對群眾關心的公共安全和生產安全、吃穿住行、就業就醫就學等實事工程，定一條是一條，條條算數；對老百姓關注的難事，做一件成一件，件件落實；對老百姓承諾的實事，說一項是一項，項項兌現，讓人民群眾實實在在感受到每年都有新改善。另一方面，針對因重大疾病、突發事件等原因造成家庭貧困的特殊群體，完善臨時救助、特困補助等幫困兜底機制，給予重點解困和特殊扶持；著力解決零就業家庭、雙失業職工、失地農民等群眾的保底就業問題，增強單項救助政策的互動互補，形成梯次保障結構，為不同困難群體提供保基本、可疊加、可組合的救助套餐。

（三）積極發展群眾性自治組織，讓群眾參與群眾工作。嘉定區注重加強基層群眾性自治組織建設，利用群眾的力量、社會的力量開展群眾工作。

一是加強黨對群眾性自治組織的領導。一方面，強化村（居）黨組織對村（居）民委員會的領導。歷次村（居）委換屆選舉中，一次選舉成功率均達99%以上，村（居）“兩委”中半數以上成員交叉任職，村（居）委書記、主任“一肩挑”占75%以上。另一方面，在來滬人員中建立新村（居）民黨組織、新村（居）民管理委員會等組織，定期召開新村（居）民代表會議，切實提高來滬人員組織化程度，增強他們的歸屬感，讓來滬人員在黨組織的領導下進行自我教育、自我服務、自我管理，自己管理自己的事情。

二是發揮各類群眾性活動團隊作用。針對群眾自發性成立活動團隊的需求，通過政策制定、資源扶持、骨干培育等方式予以積極引導和扶持。成立了百姓組成的區鎮兩級“百姓宣講團”，將老百姓關心的家事、國事、天下事，化為百姓喜聞樂見的形式說給居民聽，老百姓聽得懂、聽得進、記得牢，成為黨、政府與群眾之間溝通信息和傳遞社情民意的“橋梁”。組建了群眾身邊的“百姓說唱團”，以講故事、上海說唱、評彈說書、獨腳戲、傳統戲曲、小品等形式多樣的表演方式走鄉串鎮進行文藝演出，講百姓自己的故事，演百姓身邊的小品，唱百姓喜愛的戲劇，每年下鄉演出600余場。設立了群眾家里的“百姓書社”，讓百姓自己當書社的主人，在閑暇之余無償地為周圍的鄰居提供借閱服務，適應了群眾讀書看報的基本文化需求；建立融洽社區的“百姓睦鄰點”、“農家客堂匯”，把社區（農村）中志趣相似、愛好相近的群眾組織在一起，以文體活動、讀書看報、商議事務、養花賞花等為主題，讓居民們走出家門，找回傳統鄰里之樂，成為新型社區文化的衍生地。endprint

三是拓寬群眾參與的渠道。嘉定區在村（居）建立“黨員議事會”、“社區議事園”等制度，由社區居民、社區黨員等代表定期討論遇到的熱點、難點問題，積極參與解決村（居）區管理中存在的亂搭建、亂堆物、亂停車、社會救助不公、物業費上繳難等突出問題。每年年底，各基層黨組織全面實施黨支部向黨員、群眾匯報年度工作并接受評議制度，有效落實了黨員群眾的知情權、參與權、監督權等民主權利。在解決動拆遷問題上，實行“兩次征詢法”，第一次征詢就是動拆遷的意愿；第二次是動拆遷的規則出臺。兩次征詢結果，如有一個達不到70%以上贊成，這個地區3年內不能動拆遷。“兩次征詢法”使得動拆遷工作從簡單的靠政府去讓群眾動拆遷，到群眾自己希望動拆遷，切實增強了決策執行的效率。

三、進一步做好群眾工作的理性思考

從嘉定區服務群眾工作的廣泛實踐中，可以獲得若干規律性的經驗啟示。

（一）要把服務群眾的價值理念與行為實踐相結合，在主動作為中實現黨員干部群眾工作能力的轉型升級。做好群眾工作不僅是維護社會穩定、鞏固執政基礎的重要保障，也是衡量一個干部工作能力大小和水平高低的試金石。當前，一些黨員干部對群眾工作不會做、不敢做，體現出老辦法不能用、蠻辦法不敢用、軟辦法不管用、新辦法不會用的諸多無奈，其背后的實質是感情、思想、知識、素質的缺失所致，是能力恐慌的真實體現。群眾工作不能坐等群眾前來參與，而應主動與群眾打成一片，甘當“小學生”。因此，要把增強群眾工作的能力作為新時期黨員干部的“必修課”，學會公正協調利益關系，學會與群眾打交道、交朋友，學會調處和化解各種矛盾和沖突。要針對不同對象，尋找共同語言“搭得上話，聊得開來”。既要掌握與困難群眾的溝通方法，也要掌握與新社會階層溝通技巧，努力做到講理論與拉家常相結合、察實情與辦實事相結合、原則性與人情味相結合。還要因勢利導，善于運用協商民主的手段、依靠群眾自身的力量做好群眾工作。

（二）要正確處理管理與服務之間的關系，寓管理于服務、以服務促管理。社會管理的過程，實質是做群眾工作的過程。我們講管理不能認為就是高高在上地管制別人，不能把嚴格管理和熱情服務對立起來，而是要“寓管理于服務、以服務促管理”，實現管理與服務的有機統一。我們在實施管理時，要注意向群眾講清“三理”（法理、道理和情理），避免產生對立情緒。服務質量的好壞和水平的高低，不是以服務提供者的主觀認知，而是以“群眾滿意不滿意”為評判標準。在服務過程中，要堅持問需于民，提高服務的針對性，不能把群眾不需要的服務強加于人。要把教育引導貫穿始終，既要把黨和政府的有關政策、所作努力講清楚，讓群眾了解我們正在做什么；也要把實際狀況、面臨困難講明白，引導群眾以理性合法方式表達利益訴求。政府和黨組織要注意擺正在社會分工中的角色，應由政府提供的服務決不能推向市場；應由市場提供的服務，要提供公平的競爭規則，履行好監管責任；應由社會提供的服務，要盡力幫助扶持。

（三）要善于把廣大群眾的意愿上升為決策，提升服務層次，讓群眾感受到公平正義。當前，群眾關注的焦點不僅集中于做大蛋糕、增大現實利益，而且也期盼實現發展成果的公平共享。群眾工作既要注重解決群眾的個別問題、化解群眾的個別矛盾，更要善于把廣大群眾意愿和訴求上升為黨委政府的決策，不斷提升服務層次，造福于最大多數的群眾。各級黨委和政府要準確把握群眾權益需求結構，妥善處理好群眾的眼前利益與長遠利益、多數人利益與少數人利益的關系，著力建立普惠、均衡、公正的公共政策。既要注重解決群眾眼前的困難，又要兼顧今后可能遇到的問題；既不能以群眾的長遠利益為借口損害群眾的現實利益，也不能以大多數群眾的利益為借口損害部分群眾的具體利益。只有這樣，才能真正讓人民群眾感受到更多的公平正義。

作者系中共上海市嘉定區委副書記

■ 責任編輯：周奕韻endprint