構建防范和消除腐敗的制度體系

崔輝

應對消極腐敗的危險，最重要的是要構建完善的制度體系。構建有效的防腐、反腐的制度體系，必須確立分權與權力平衡理念，破除現行干部選拔機制中存在的權力封閉與權力激烈競爭并存的困局；完善監督體制；明晰黨的制度與國家法律的界限；黨必須設立獨立的違法審查機構，作為落實黨紀國法的最后防線；真正構建起制約與監督權力的鐵籠子，從而有效防范和消除黨面臨的消極腐敗危險。

制度設計；權力制約；權力監督；制度體系

消極腐敗是黨在新時期面臨的最大危險之一，它不僅背離了黨的宗旨，腐蝕了黨員信仰，更威脅到黨的執政合法性乃至黨的生存。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。習近平總書記強調“有腐必反、有貪必肅”，“要把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”近年來，全黨在反腐倡廉方面花了很大力氣，取得了顯著成效，但在制度的設計和實施方面還存在著很大的努力空間。

一、制度防腐、反腐的現狀分析

一是重實體輕程序。制度的實施必須要有一定的程序保障，要保證廣大黨員能夠充分參與，能夠在權威領導機構內充分討論表決，否則這個制度終將淪為形式，無法執行。有些制度雖然規定的很好，但由于缺乏程序性制度的規范，在執行過程中往往被扭曲。如，《中國共產黨黨章》第十一條規定：“黨的各級代表大會的代表和委員會的產生，要體現選舉人的意志。選舉采用無記名投票的方式……任何組織和個人不得以任何方式強迫選舉人選舉或不選舉某個人。”相配套的《中國共產黨地方組織選舉工作條例》第五條規定：“選舉應充分發揚民主，尊重和保障選舉人的民主權利，體現選舉人的意志。任何組織和個人不得以任何方式強迫選舉人選舉或不選舉某個人。”但是在實際操作過程中，這些制度并沒有得到完全徹底的貫徹執行，其中一個重要原因就是缺乏程序規范。

二是重要素輕系統。制度是一個縱橫交錯的網絡系統，只有各項制度之間緊密聯系、有機結合，形成相輔相成的有機系統，才能從根本上發揮制度的效用。制度首先是一項項規定、一條條要求和一個個條例，可稱之為要素，其次是將這些規定、要求和條例有機銜接的系統。只有兩者都具備，制度才能發揮其作用。綜觀黨的制度，一方面制度間缺乏有機銜接；另一方面，黨內實體性制度與保障監督規定不配套。如果認為黨章是科學合理的，那么就應當有黨章的保障監督制度，確保黨章的落實，懲戒不按照黨章換屆選舉的黨組織。如果黨章條文確實無法落實，那么只有修改、取消，或者制定配套監督制度，才能有效地增強制度的銜接，從而保證制度能真正落到實處，起到規范黨內生活的作用。

三是重制定輕落實。制度的權威性在于落實，執行環節應當嚴格認真。制定制度是基礎，執行制度是關鍵，再好再科學的制度如果不執行，也形同一紙空文。十一屆三中全會以來，黨所建立完善的制度非常多，但重制定、輕執行的現象比較嚴重。制度起不到應有的作用，勢必損害制度的權威性。而新一屆黨中央在出臺《中共中央關于工作作風、密切聯系群眾的八項規定》、《六條禁令》之后，雷厲風行地予以嚴格執行。中紀委多次通報頂風違反中央八項規定精神典型問題，中央紀委黨風政風監督室主任許傳智說，中央八項規定出臺以來，全國已查處違反中央八項規定精神的問題2665個，給予組織處理和黨政紀處分2290人次[1]，有效維護了黨紀的嚴肅性和權威性。

二、制度防腐、反腐亟待解決的問題

第一，權力封閉與權力競爭激烈并存，導致制度設計先天不足。一是制度設計者對自己可能獲得的權力具有預期性。根據《黨政領導干部選拔任用工作條例》，現行干部選拔機制強調“逐級提拔”、“全額定向推薦”的干部選拔任用機制。這種選拔任用方式造成的一個客觀結果就是權力競爭日趨封閉，領導干部特別是高級領導干部的選用人選日趨集中，可預期性逐步增強。權力競爭封閉，導致領導干部對自己前途或升遷的可預期，所以在制定制度，特別是制定對權力制約的制度時，更愿意采用原則性的、可靈活變通的方式。二是制度設計者不能超脫于權力競爭體系。而現行的干部選拔機制，導致權力內部競爭日趨激烈。內部權力競爭日趨激烈的形勢，使得制定制度時，制定者不得不為自己的升遷途徑考慮。三是官員升遷缺乏應有客觀標準。根據現行機制，干部提拔中，起重要作用甚至是關鍵作用的是上級領導的認可，從而形成了“伯樂相馬”的選拔方式。但是什么是“伯樂”，誰是“伯樂”？卻沒有客觀評價標準。這一狀況使得制度制定唯上現象嚴重，甚至某項制度制定的意圖、目的乃至于制度條文本身，都唯領導馬首是瞻。當制度設計者的前途掌握在上級官員手中之時，制定出的制度就很難約束權力。

第二，監督不足導致制度執行監管無力。絕對的權力導致絕對的腐敗，一旦權力失去監督，必然使權力擁有者鋌而走險去謀求一己之私。因此，必須“著眼于如何及時發現和糾正官員們在行使職權中的‘越軌行為”[2]，使官員“不敢為”。但在現行黨的制度體系設計中，對權力缺乏監督，特別是缺乏對“一把手”的監督制度。在紀委查辦的一些大案、要案中，不難發現，對“一把手”幾乎處于無法監督的狀態。現行制度體系，造成權力高度集中，下級從屬于上級，紀委從屬于同級黨委，這也是大案、要案需要上級紀委乃至中央紀委直接審查辦理的重要原因。現行監督體制下，下級不敢監督，平級不能監督，上級無法監督。監督不足，使得落實制度成為領導人個人意愿和個人行為，在降低了反腐效力的同時，卻增加了腐敗幾率。

第三，黨的制度和國家法律界限不明，導致制度落實失去防線。黨的領導地位已被載入憲法，黨領導國家立法、行政、司法等一切事務，同時《憲法》和《黨章》都規定了黨要在憲法和法律允許的范圍內活動。黨領導制定法律的同時，黨內制度又不能違反法律，所以規范黨內制度和國家法律的界限非常重要，否則就會出現黨紀高于國法，黨內制度凌駕于國家法律之上的反法治局面。如行之有效的黨的“雙規”制度，在某些時候竟成為犯罪分子的庇護，甚至使他們逃脫了國法制裁。“黨內制度”優先于“國法”的情況，導致本應由國法追究的案件轉由黨內制度來處理，既損害了國法尊嚴，又嚴重損害了黨的威信。由于黨內工作部門與國家立法部門之間缺乏完善的溝通協調機制，黨內制度和國法之間往往缺乏銜接，導致在黨內制度和國家法律規范之間出現斷層和空檔，甚至出現黨紀高于國法的情況。endprint

三、制度防腐和反腐的對策思考

第一，改變制度設計理念，完善制度體系。要改變制度設計理念，首要任務是改革干部選拔任用機制。一是要破除權力競爭特別是高層權力競爭的封閉性，消除領導者個人的可預期性，將領導崗位要求設定為剛性需求，徹底消除因人定需、因人設崗。在干部選拔任用機制上，增大透明度，增進開放度，增強權力競爭度。二是要緩解內部權力競爭激烈度，為中下層干部打開成長渠道，做到量才而用，視才而為。三是成立專職的制度設計隊伍，現任領導干部不得參與。當前緊迫的是要成立一支專職的制度規劃和協調隊伍，專門負責黨內制度的建設規劃，協調黨內各部門、各級組織間的具體制度，推進黨內制度的完善和發展。

在考察或制定制度時，要把每項制度放在整個制度體系中規劃、把握，做好黨內制度相互配套。首先，實體性制度和程序性制度相配套。實體性制度解決“做什么”，程序性制度解決“如何做”，二者相輔相成，缺一不可。當前重點要解決的是“如何做”的問題，加快制定完善程序性制度，從程序上保障實體制度的執行和落實。其次，注重具體制度間的銜接，保證各項具體制度間在時空與內容上的協調。再次，完善具體制度建設，建立健全保障性制度，不僅要規定怎樣做，還要規定不執行或違反了怎么辦，明確制定、執行與監督部門的職能，使其環環相扣，防止有令不行、有禁不止。還需制定保障嚴密實施的制度，特別是對一些原則性、指導性的制度，應及時完善實施細則以及檢查、監督辦法和獎懲措施。此外，對不合時宜的制度及時進行清理。

第二，完善監督體制，確保制度落實。首先要改進和完善黨內監督。黨內監督的首要任務是加強紀檢委的作用。把紀委視為監督黨員干部特別是領導干部的利器，提升紀檢委的地位和作用。要形成黨委與紀檢委地位平等，互相監督、互相制約的工作機制，從體制上完善黨內監督方式。此外，黨內監督的完善需要實行黨務公開，將黨內政治建設情況、財務狀況、制度執行情況等向全體黨員公開，完善黨員監督領導干部的方式，保障黨員監督干部的權利。通過全體黨員的監督，落實、執行好黨的各項制度，使黨的工作走向法治化。

其次，完善黨外監督，特別是社會監督方式。社會監督保障的是公民個人的合法權益，這是“監督國家權力、防止其濫用、腐敗的最終意義”[3]。當前的社會監督主要通過兩個途徑：一是輿論監督；二是法律所設定的具體制度監督。就輿論監督而言，應積極從法律上完善監督機制，在保障監督自由的同時，對媒體從業人員進行規范，使輿論監督盡快走上良性軌道。而當前所設定的具體制度監督，主要是聽證制度、舉報制度，應當從速制定制度執行細則，糾正個別領導和機關“視聽證為通報，把舉報當誣告” 的不當行為，把聽證制度和舉報制度建成公民個人監督公權力特別是監督官員權力的有效監督方式。社會監督最終要形成對黨員干部特別是對領導干部的多角度、全方位的立體監督體系，將官員一舉一動置于公眾視野中，最終構建成黨內監督與黨外監督協調配合的制度體系，從而推動黨的工作的法治化。

第三，明確黨的制度和國家法律界限，維護國家法律權威。黨的制度是用于規范黨內關系的，而在處理黨政、黨企、黨事、黨群等關系時，則要正確運用法律規范；同樣，在防范和消除黨面臨的消極腐敗危險時，黨要正確、合理利用黨的制度和國家法律兩種工具。首先，要善于把黨內制度轉化為國家法律法規。“沒有黨規黨法，國法就很難保障。”[4]制定法律，就是將黨的主張法律化，把黨的意志上升為國家意志。同時，“在黨的主張轉化為國家法律的過程中，還應當進行技術化處理，應當按照法律規范、法律體系的要求，來體現黨的主張”[5]。及時把黨內行之有效的制度及時轉化為國家法律，更好地用制度和法律規范權力的運行，提高黨依法治黨、依法執政和依法治國的能力。其次，要做到黨內制度不能違背國家法律。黨要帶頭遵守法律，及時制止糾正違法行為。在黨內制度和國家立法的權限上，做到界限分明，堅持依法治國和依法治黨的統一，建立起黨內制度與國家法律相銜接的制度體系，將黨的制度建設和國家法律建設結合起來。再次，要以黨內制度建設引導國家法治建設。和國家法律相比，黨內制度更加靈活，應變能力更強，可以根據不斷變化的形勢隨時做出調整，從而彌補國家法律僵硬、反應滯后的特點。黨內制度可以為國家法治建設提供理論指導、思想基礎和文本規范，一旦經實踐檢驗為合理、有效，應及時將其上升為國家法律，用法律武器防范和消除黨面臨的消極腐敗危險。

第四，設立黨內違法審查機構，夯實最后防線。為了防止違法不究、執法不嚴、選擇執法等問題，黨內應設立獨立的違法審查機構，專職審查黨的各級機關的違法行為，使其成為制約權力、應對消極腐敗的牢固防線。該機構設中央、省兩級，負責審查同級黨政、司法部門內黨組織的違法行為。為了保證機構的獨立性，中央級審查違法機構應當由黨的全國代表大會選舉產生，直接對黨代會負責；地方違法審查機構直屬中央違法審查機構領導，不受同級黨委領導。中央政治局及地方黨委不得以任何借口干涉各級違法審查機構的工作，該機構成員無明顯過錯不得罷免；違法審查機構辦公經費、成員薪酬由中央財政撥付，不得減少。機構成員必須具備法律專業素質，有著從事法律工作的豐富經驗。違法審查機構獨立審查各級機關違法行為，審查決議及各級機關執行決議的情況及時向公眾公開，對執行決議不力的機關領導進行問責。一個獨立的黨內違法審查機構將成為保障黨內制度落實，實現依法治黨、依法治國的牢固防線。

參考文獻：

[1]中華人民共和國監察部官方網站：http：//www.mos.gov.cn/mos/cms/html/3/21/201307/35485.html，數字根據該網站公開信息統計

[2][3]魏宏.權力論[M].上海：上海三聯書店，2011.83.368.

[4]鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.147.

[5]喻中.改進黨對法治建設的領導方式[J].北京行政學院學報，2013（1）：5.

本文為國家社會科學基金重大項目《新形勢下中國共產黨應對“四大考驗”和“四大危險”的戰略與路徑選擇研究》（項目編號：12&ZD077）的階段性成果

作者系復旦大學社會科學基礎部中共黨史專業博士研究生、第二軍醫大學人文社科部講師

■ 責任編輯：姚 東endprint