涉法涉訴信訪終結制度運作中的問題探究

袁周斌

【摘要】構建與推行涉法涉訴信訪終結制度，有利于引導信訪人依法上訪、形成理性規范的信訪秩序、提高信訪工作效率和維護國家法律尊嚴。當前，涉法涉訴信訪終結制度在實踐中存在諸多問題，并未充分發揮效用。遵循該制度運作的基本原則，探尋解決問題的合理路徑，增強運作的系統性、規范性和有效性，對于充分實現其制度價值具有重要意義。

【關鍵詞】涉法涉訴信訪 信訪終結制度 運作困境 突困路徑

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度”。實際上，2005年修訂后的國務院《信訪條例》就已初步確立行政信訪事項“處理、復查、復核”的三級書面答復終結制度。2005年中央政法委員會印發《涉法涉訴信訪案件終結辦法》，原則性地規定了涉法涉訴信訪案件終結的適用范圍、條件、程序等內容。2009年中央政法委員會印發《關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》，進一步明確規定了涉法涉訴信訪終結制度，即“對合理訴求確實解決到位、實際困難確已妥善解決的問題，經過公開聽證、公開質證、公開答復，由省級以上政法機關審核后，按有關規定作出終結決定。各級政法機關不再受理、交辦、通報，以維護司法裁判的權威性和終局性”。2012年中央政法委員會又印發了《關于完善涉法涉訴信訪終結機制的意見》。

近年來，按照中央政法委員會所頒上述文件的要求，各級政法機關先后研究制定了涉法涉訴信訪終結的具體辦法或實施細則，涉法涉訴信訪終結制度可謂已基本建立，終結工作已普遍開展，成效亦初步顯現。然而，該制度在運作實踐中基于各種因素的制約還存在諸多困境，其權威性和積極效用尚未得到全面充分發揮。

涉法涉訴信訪終結制度運作的基本原則

依法終結原則。依法終結原則是指涉法涉訴信訪終結必須依照有關法律和政策規定，把群眾反映的法律問題、政策問題、實際問題解決好，努力做到法、理、情三者相統一，切實保障信訪人的合法權益，切實維護法律尊嚴和司法權威。依法終結原則要求辦理信訪終結案件應依據現行法律和政策進行，絕不能突破法律和政策的底線，同時在依法的前提下把握好“法、情、理”三個要點，真正做到言之以法、動之以情、曉之以理，切實實現法、情、理三者的有機結合。

具體而言，在作出信訪終結決定之前應實現如下四個“到位”：一是法律問題解決到位。對于信訪人提出的信訪事項，三級信訪終結受理機關分別作出的處理、復查、復核意見應事實清楚、定性準確、證據充分、程序完備、結論公正。信訪事項涉及的政法機關司法或執法問題已依法妥善解決，原司法或執法中存在的過錯已依法按有關規定處理，侵犯信訪事項當事人的合法權益已依法、按政策給予合理賠償或補償。二是過錯責任查究到位。對存在司法或執法過錯的應依法、依紀追究責任。三是解釋疏導教育到位。對信訪人提出的缺乏事實依據或不符合法律、政策的訴求，已向信訪人宣講解釋相關法律和政策，并動員信訪人親屬、基層組織等對其進行教育疏導。四是實際困難幫扶到位。對因諸如失去破案條件、無財產可供執行民事賠償等原因造成信訪人生活困難，已報請黨委、政府協調相關部門給予適當幫扶，信訪人基本生活已得到保障。同時具備上述四個“到位”是把握依法終結標準的基本依據。

確保質量原則。確保質量原則是指以明確的責任、嚴密的程序和嚴格的審查來保證信訪終結案件的辦理質量和效果，使信訪終結案件在實體和程序上都經得起歷史和法律的檢驗。這要求申報信訪終結的責任單位對擬報終結處理的案件的實體、程序和信訪訴求解決方案進行認真評查，切實做到事實清楚、定性準確、證據充分、程序完備、結論公正，確保信訪終結的質量。對于反復纏訪鬧訪、造成一定社會影響的信訪案件，一般應組織公開聽證，聽取有關各方意見，評判是非曲直。在評查、聽證過程中，發現原處理決定確實存在問題、信訪人的合理訴求尚未得到解決的，應及時改正。此外，省級政法單位應以集體研究的形式作出信訪終結決定，并報主要領導或分管領導審批確認；省級政法單位在作出信訪終結決定后，還應及時上報中央政法單位備案；中央政法單位對報備的案件應進行集體研究評議，并及時形成審查意見經報批后予以反饋，以進一步確保信訪終結的質量。

公開公正原則。公開、公正既是人們衡量民主法治社會的標準，也是人們評價制度文明的尺度，更是促進社會和諧的重要基礎。實施信訪終結工作遵循公開公正原則，即要求在三級信訪終結程序中根據信訪終結案件的具體情況，實行公開聽證、公開答復、公開質證等工作機制，并深入開展釋法說理活動。在終結決定作出后，應通知原辦案單位，由終結機關或原辦案單位書面告知信訪人。終結決定可在有關信訪場所公布；影響較大的無理信訪案件，可將案件事實、政法機關的解決方案、信訪人的不合理要求，通過當地媒體向社會公布。增強信訪終結工作的透明度和社會認可度，確保信訪終結決定的公信力，最大限度地實現法律效果和社會效果的統一。

有序退出原則。在信訪工作實踐中，部分上訪人長期在各級政法機關和重要場所重復上訪、無理纏鬧，既加大了自身的經濟負擔和精力消耗，給個人生活造成了更多困難和痛苦，又占用了大量司法和行政資源，擾亂了正常的信訪秩序。對于這些案件，如果不能通過健全的信訪終結機制實現有序退出，就會形成錯誤導向，影響社會風氣，增加信訪工作的困難，降低信訪工作效能。因此，上述信訪案件在依法終結后即應從信訪工作程序中退出。但是信訪終結不是工作的終結，還要堅持屬地管理原則，由當地黨委、政府和基層組織繼續做好信訪人的教育疏導穩控工作。原辦案單位以及綜治、維穩、公安、司法行政等單位要把落實信訪終結結論作為繼續化解矛盾的過程，各司其職，協調配合，認真做好法律政策宣傳、教育疏導和幫扶救助工作，最大限度地促使信訪人接受終結結論和解決問題的方案，實現息訴罷訪。

涉法涉訴信訪終結制度運作的實踐困境

信訪終結機制運轉不順暢。第一，有關上級領導機關的多頭交辦、重復交辦，影響了信訪終結工作機制的有效運轉。目前，全國信訪信息系統由國家信訪局推廣使用，并在各級政府信訪部門聯網共享，但其與中央政法單位如公安部自建推廣的全國公安信訪信息管理系統之間尚未實現共享。由于信訪終結案件信息數據庫不共享，導致實踐中許多已被三級終結認定為無理訪的案件，在當事人繼續越級上訪后，有關上級領導機關仍然重復交辦、轉辦。按照交辦信訪案件程序，下級機關應根據上級領導機關要求，認真調查辦理案件，并在一定時間內以書面形式向上級領導機關報告案件辦理情況。如此，就與信訪終結后的“不再受理、交辦、轉辦”原則相矛盾，結果造成屢上訪、屢交辦、屢處理的惡性循環，致信訪終結制度名存實亡，既損害了終結決定的確定力和拘束力，又造成重復勞動和資源浪費。

第二，領導干部信訪接待日制度的普遍實行，阻礙了信訪終結機制的有序運轉。國務院《信訪條例》第十條規定了行政機關負責人信訪接待日制度。近年來，定期接待群眾來訪已成為領導干部特別是基層領導干部的“規定動作”。通過這一信訪渠道，群眾找領導反映訴求更方便了，解決某些問題的周期縮短了，群眾滿意度相應提高了。然而，領導干部親自接訪的慣常做法是一把雙刃劍，其負面效應也顯而易見。一方面，由于領導接訪過程中經常出現的興師動眾、媒體宣傳等“作秀”表現，加深了群眾“信訪不信法”、“信上不信下”、“信大官不信小官”的心理，助長了人治思想和官本位思想。因此，領導干部定期親自接訪的規定可謂是凌駕于信訪終結制度之上的“人治”條款，明顯消解了信訪終結制度的秩序價值優勢。另一方面，領導干部親自接訪時，由于沒有足夠的時間和精力去深入查清信訪案件事實真相，只能浮光掠影、淺嘗輒止，很難及時地解決問題和化解矛盾，往往會產生新的、更多的非正常上訪問題。而且一旦領導接訪時對有關信訪事項的批示不當，也易導致正常的三級終結程序的非正常中斷。

信訪終結程序操作不規范。第一，不按法定期限答復信訪人。有些信訪工作人員因怕把矛盾引到上級機關而超出法定期限長期不出具答復意見，或在答復意見作出后不按法定期限及時地向信訪人送達，導致申請終結的信訪事項長期不能辦結，變相剝奪了信訪人申請復查、復核的權利；第二，未向信訪人告知有關權利。有些信訪工作人員在信訪事項三級終結程序中沒有依法向信訪人告知不服處理、復查書面答復意見的申辯權、救濟途徑與期限；第三，實行程序公開工作不到位。有些信訪工作人員欠缺程序正當意識，面對信訪人對本部門的信訪訴求與控訴，出于大事化小、小事化了的目的，持有一種不公示、不披露的態度，未能落實公開聽證、公開答復、公開質證和說明理由等程序要求；第四，對案件的形式和實質審查不嚴格。形式審查不嚴主要表現為相關環節的手續文件不齊備，諸如缺少信訪人的身份證明以及信訪人初訪、末訪材料和申請終結前的談話材料等。實質審查不嚴主要表現為對原信訪事項處理情況沒有仔細審查有關事實是否清楚、證據是否充分、適用法律及定性是否準確、程序是否合法、手續是否完備、相關結論是否正確、處理是否得當等。

信訪終結息訪效果不理想。信訪終結制度的基本價值在于通過搭建一個更加規范、公正、秩序的制度平臺來真正化解社會矛盾和解決信訪問題，從而將信訪工作真正納入法治化軌道。從信訪終結制度的執行效果來看，雖然多數信訪案件經過各級共同努力能夠在三級終結程序結束后停訪息訴，但“結案不息訪”的現象仍然屢見不鮮。其主要原因是一些信訪工作人員機械、片面地理解信訪終結制度的含義和功能，為了追求盡快結案“擺脫麻煩”，滿足于走完三級終結程序，而忽視信訪終結案件的辦理質量，未在停訪息訴方面下功夫，未能實際解決信訪問題，結果往往促成“結案不息訪”問題。此外，“結案不息訪”現象的發生也可能是因為有些信訪人根本無視信訪終結決定，而有關的教育穩控工作責任又落實不到位，致使其繼續纏訪、鬧訪或擇機赴省進京上訪。此類信訪案件既可能有歷史遺留、難以挽回等客觀原因，也可能存在信訪人固執偏激、堅持無理或過分要求等主觀原因，真正化解矛盾的難度很大，使停訪息訴目標幾乎遙不可及。

涉法涉訴信訪終結制度運作的突困路徑

健全信訪終結運作保障機制，確保信訪終結工作的系統實施。第一，構建信訪終結聯動配合機制。各級信訪機構既應各司其職、各負其責，又應加強配合、密切協作，互相溝通，形成解決信訪問題的整體合力。在信訪事項三級終結程序中，溝通問題十分重要。處理、復查機關要及時就處理、復查情況特別是復雜疑難問題，與上級復核機關進行溝通和匯報，爭取上級復核機關的指導和監督，確保適用法律、政策恰當，處理程序合法、規范，為有效開展復查、復核工作打好基礎，從而形成上下聯動配合的信訪終結保障機制。

第二，加強信訪終結工作的信息化建設。中央政法委和中央政法各單位與國家信訪局、全國人大常委會辦公廳信訪局等應盡快建立統一、兼容、互通的涉法涉訴信訪終結案件數據庫。對已終結的涉法涉訴信訪案件，中央政法單位應及時將案件信息錄入終結數據庫，定期以書面及電子數據的形式傳送相關單位；各有關單位要及時將數據入庫，并在本系統內進行通報，實現信息共享。避免出現因信息不共享、不暢通所導致的多頭、重復交辦、轉辦等問題，切實提高信訪終結工作效率。

第三，修改領導干部信訪接待日制度。信訪接待日制度頗具人治色彩，故需予以適當修改。應讓領導干部從瑣碎的日常信訪接待中解脫出來，把更多、更大的精力放在研究解決信訪工作中的突出問題等方面，即使屬于必須接待的重大突發來訪，也不宜隨意作出批示，必須破解“領導批示滿天飛、無領導批示就無人重視”的人治怪圈，同時降低信訪人對領導接訪的盲目期待，促使群眾切實樹立對法治精神的普遍信仰。

第四，全面提升信訪工作人員的專業素養。應加強對信訪工作人員的法律專業知識和信訪工作能力的培訓，促使其提高法律專業素養和政策理論水平，牢固樹立程序公正、保障人權等法治意識，切實提高其信訪終結工作水平。

完善信訪終結責任追究機制，加強信訪終結工作的規范化。首先，應完善、落實信訪事項的處理、復查、復核三級終結工作責任機制。這要求信訪工作人員在處理、復查過程中必須深入實地調查取證和開展調人調卷研究，查清與信訪事項有關的基本事實，依照有關法律和政策，全面客觀地提出處理、復查意見。在復核過程中必須慎重行使復核權，充分發揮復核程序的“把關”作用，努力避免錯誤終結決定的發生。其次，應將信訪事項終結工作納入績效考核體系（側重于受理率、辦結率、息訪率量化考核），切實落實對信訪終結工作責任單位領導及工作人員在三級終結程序各環節的過錯責任倒查追究機制。對于不嚴格按照終結標準和程序，隨意終結，導致定性、處理錯誤等嚴重后果的，應由政法機關紀檢監察部門嚴肅追究相關單位和人員的責任；有違紀違法行為的，提請有關單位按相關規定予以嚴肅處理。要確保法律責任的倒查追究貫穿于信訪終結程序的全過程，以增強程序規范意識、過錯責任意識和風險防范意識，提升信訪終結制度的規范化運作水平。

落實信訪終結正當程序機制，提升信訪終結工作的公信力。信訪終結正當程序機制包括公開聽證、公開答復、公開質證和說明理由等內容。公開透明是信訪終結工作贏得社會公信力的主要手段，通過推行、落實公開聽證、公開答復、公開質證等工作機制，既充分尊重和保障了信訪人的知情權、申訴權，又可以讓社會各界了解信訪案件情況，爭取社會輿論的監督和支持，同時給無理信訪人造成心理壓力，促使信訪人思想轉化，減少纏訪、鬧訪等非正常上訪現象的發生。此外，在處理、復查、復核的書面答復意見中應予以充分合理地說明理由，如此既能提高書面答復意見的說服力，便于信訪人和社會公眾的認識和理解，又能在一定程度上減少誤解并緩和信訪人的對抗情緒。誠然，信訪事項三級終結不僅是走程序，其根本目的還在于化解矛盾、解決群眾的實際困難，如此才能切實提升其社會公信力。因此，要堅持信訪終結與解決實際問題相結合、柔化處理與硬性處理相結合的原則，促使信訪人在三級終結程序結束的同時，真正實現停訪息訴、“案結事了”，以維護良好的社會秩序。

（作者單位：湖北警官學院法律系；本文系湖北警官學院2013年度公安中心工作科研項目“公安信訪工作的困境與出路研究”的階段性成果）

責編/邊文鋒