治理理論視野下的社會管理創新

郭亞軍　薛寬亮

【摘要】治理理論是現代社會建設和管理的最新科學理論。按照馬克思主義社會建設思想，加強和創新社會管理必須深入理解治理理論本質內涵，準確把握當前我國社會管理現狀，不斷更新社會管理理念，改進社會治理方式，激發社會組織活力，完善社會治理體系，進一步推進社會治理能力現代化。

【關鍵詞】治理理論 社會管理創新 治理能力現代化

治理的概念和基本理論

“治理”一詞，最早來源于古典拉丁文和古希臘語，表示“掌舵”之意，主要是指控制、引導和操縱的行為或方式，大多用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動。20世紀90年代，西方學者開始研究并將其引入政治、經濟和社會眾多領域，并逐漸發展成為一個具有豐富內涵的包括治理、善治與全球治理等內容的治理理論。21世紀初，中國著名學者俞可平將治理概念引入我國社會管理過程。

概念界定。長期以來，英語中的“治理”governance一詞與government交叉使用，隨著“治理”釋義的不斷演變和應用領域的不斷拓展，二者之間有了截然區別，這種區分“有可能引發一場政治學和行政學理論范式的革命”。①

據統計，目前全球研究機構和學者提出的治理概念不下200個。②全球治理委員會的概念具有較大代表性和權威性，他們認為，治理是各種公共的或者私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。同時指出，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程，這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們統一或者以為符合其利益的非正式制度和規則，也包括各種人們統一或者以為符合其利益的非正式的制度安排。③一言以概之，它是涉及到多個主體的相互協調的過程。

理論源起。治理理論就是總結治理行為規律的理論，主要觀點有：一是強調多主體的公共管理合法權力。政府的合法性危機，是治理理論及其實踐興起的直接原因。政府、非政府組織、公民個人等都可以成為公共服務管理的主體；二是強調自組織的積極作用。自組織是治理理論在政府與市場之間提出的第三種社會協調機制?！胺此嫉睦硇浴笔沁@種自組織具備的重要屬性，這種屬性正好可以彌補存在于政府機制“實質理性”和市場機制“形式理性”的不足；三是強調治理的目標是政府與公民社會的合作。在整個治理過程中，政府與公民等多個利益主體都會積極參與到公共政策的各個過程，合作協商，達成共識，以此來對公共政策產生有利于自己的正面影響。

治理理論在西方興起，既有實踐基礎，也有理論淵源：一是治理理論的經濟學理論基礎：福利經濟學的市場失效論與公共選擇理論的政府失效論。長期以來，西方資本主義對于市場和政府的作用，一直存在“偏重其一”的思維，要么信賴市場，要么依賴政府。遇到“市場失靈”問題，就依賴政府來糾錯。但政府無限度地向社會領域滲透，導致腐敗和效率等問題開始出現。這樣，就使人們產生這樣的思考：市場的失靈，人們可以依靠政府來糾正。那么，政府存在的缺陷又由誰來彌補呢？于是，學者們開始思考由政府和公民社會一起來解決問題，依靠政府和社會力量的良性互動來解決；二是治理理論產生的社會和道德基礎：契約觀念。契約觀念的基本特征是自愿、合意、責任、公開。在當今中國，誠信問題遇到了最嚴峻的挑戰，人與人之間變得越來越冷漠。當前遇到的很多問題，亟需社會培育契約觀念，靠政府、組織和個人的誠信來加強社會治理；三是治理理論的哲學和政治學理論基礎：國家與社會的關系理論。洛克提出的自由主義理論架構認為，即社會先于國家產生論，他認為社會先于國家產生，國家應該服務于社會，不應該高于社會。相反，黑格爾在《法哲學原理》中提出“國家高于市民社會”的理論架構，他認為國家是為了協調社會而產生的，所以國家應該高于社會，社會應該由國家來管理，于是產生了國家主義。治理理論排除了國家中心論和單一主體論，在國家、社會和公民之間建立一種相互協調、相互監督、相互協作的良性合作關系，治理理論應運而生。

治理理論的價值意義。治理強調政府與公民社會的合作，包含著區別于統治的民主性因素，深刻反映了全球時代的民主要求。西方深厚的政治民主文化孕育了現代治理理論，使其在西方得以蓬勃發展。經過長期的民主建設，我國人民民主意識逐步提高，社會主義市場經濟逐步完善，基本具備了社會治理的政治生態。特別是十八屆三中全會的召開，拉開了新一輪全面深化改革序幕，使中國社會治理成為可能。我國學者俞可平把治理理論引入中國政治生活后，主要從政府部門與公民社會互動的角度來關注治理理論，并將進一步發展，提出了“善治”理論，即“良好的治理”。他指出“善治的本質就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關系，是兩者的最佳狀態”④

治理理論的主旨在于尊重和保護個人權利，在社會整體層面上更加重視民眾和社會力量。在治理模式下，不同集團之間通過協調達到利益和其它方面平衡，因而沒有一個絕對主導的特權集團可以剝削和壓迫其它集團，使各種社會主體都獲得了存在權利，這些社會主體在互相競爭中又不斷發展和完善，從而彼此能達成一種妥協，建立一種新的關系。這種既無主體也無客體的關系，西方社會叫“主體間性”。它是存在于各相關主體之間互動的一種特質，這與我國提出的建設和諧社會是一致的，是解決當前國際國內各種復雜矛盾的根本途徑，也是發展中國特色社會主義民主道路的必然之路。

當前我國社會治理的現狀及問題成因

俞可平以善治（good governance）為框架，對我國政府在治理過程中取得的成就進行過評估。隨著國家政治體制改革的深入，不斷轉變政府職能，法治建設和民主建設取得明顯進步，治理方式和過程發生了重大變化。但同時，中國的經濟、政治、文化、社會等各個領域正發生著全面而深刻的變革，利益分化導致多種矛盾相互交織，各種社會矛盾和社會風險易發高發，社會管理方面也出現許多問題。主要表現為：一是已經或者有可能構成現實風險的現實問題。

上述問題產生于當前社會運行過程中。比如，由勞資、人口流動、強征強拆等引發的矛盾；二是國家前進發展中的潛在問題。這些問題是社會發展和建設的基本層面的問題。按照俞可平的善治評估理論，從深層次來說，我國還沒有真正具備善治的基本條件。具體原因主要有：一是長期形成的政府管理主導機制阻礙社會治理建設發展。幾千年來，我國社會就處于君主或者專制政府的統治之下，或者一開始就融入國家體制中，國家組織依靠強有力的行政聯系。這種嚴密的行政聯系使得其他聯系方式或者組織形態難以存在，也給其整合機制套上了無形桎梏。因此在我國歷史上，總體上并不存在真正意義上成熟的多元管理主體，社會以及民間組織只是一種服從于政府的組織。二是中國傳統文化制約社會治理建設發展。在中國古代傳統文化中，孔孟的“民本思想”影響著人們的思想，貫穿于國家和社會的關系發展中。但這種傳統的民本思想不同于現代的民主思想，它雖然有“民有”、“民享”等觀念因子，但并不具備現代民主思想的“民治”因子。無法否認，中國古代兩千多年的專制政治文化，使民眾養成順從與臣服的心態。他們認為政治應由賢德的“君”來做，自己只能“俯首稱臣”。由于長期專制統治，國家政治功能無限膨脹，而社會自主空間越來越狹窄。人民養成了閉固性與權威性雙重人格特征。在這種心理特征的支配下，人們具備很強的服從意識，但獨立思考、自治、反思的能力逐漸弱化，對政治冷淡，對管理事務不太關心，對政府和黨依然存在著極大的依賴性。三是治理實踐在基層沒有得到切實落實。村民自治是我國最基層的治理方式。村委會是公民社會中最基礎的自治組織。但在大面積推廣和制度化發展進程中，政府起到了重要作用，在很大程度上抵消了自治屬性。在村民自治實踐中，黨支部的領導核心作用起著重要的作用，帶有“準行政單位”的印記。在城鎮居民自治中，也存在依賴政府問題，貼有政府和行政的標簽。

社會治理能力現代化的完善措施

馬克思認為，社會“是人們交互活動的產物”⑤，是一個由各種社會要素組成的“能夠變化并且經常處于變化過程中的有機體”⑥。良好的社會治理能夠有效維護社會秩序、促進社會和諧、保持人民安居樂業，為經濟社會發展營造有利的社會環境。按照馬克思主義社會建設思想加強和創新社會治理，必須更新社會治理理念，改進社會治理方式，激發社會組織活力，推動社會更文明、更完善、更有序，進一步提高社會治理的科學化水平。

轉變社會治理理念。要進一步“樹立與社會主義初級階段基本國情相適應、與社會主義市場經濟體制和中國政治制度相適應、與開放動態信息化社會環境相適應的社會管理理念”⑦，以理念的轉變推進社會治理方式的改進，進一步提高社會治理能力。一是堅持國家本位向社會本位轉變。俞可平指出：“善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。”⑧長期以來，政府作為合法的唯一權力源泉為人們所接受，但隨著政府的權力越來越大，權力濫用的問題讓人們越來越對政府在社會管理中的唯一性甚至合法性產生懷疑，并由此產生出一系列的社會問題。社會力量或者自組織的興起加大了民眾對政府的信任和依賴危機。由國家政府一元化管理向社會組織多元論治理轉化，是提高社會治理科學化水平的必然選擇。二是堅持維穩向維權轉變。當前發生的很多群體性事件和民眾矛盾，一個直接原因就是政府把維穩作為社會治理的目標，保穩定、保政績、保烏紗，治標不治本，導致大量遺留問題產生。現代社會治理必須由維穩向維權轉變，以法律為依據，與各個主體積極協商，尊重每一主體的權益，對不同主體一視同仁，變權威壓人為以法理服人。三是堅持利益導向向價值導向轉變。在市場經濟條件下，很多人將交換原則融入社會管理的方方面面，一切以金錢來衡量。甚至在精神層面上，也把金錢奉為唯一標準。人民思想價值觀念越來越功利化和金錢化，必須強化價值觀念的導向作用，政府端正為民辦事理念，社會弘揚價值追求風氣，積極引導社會治理的正確價值觀念。

改進社會治理方式。推進社會治理方法的改進，必須以轉變社會治理理念為前提和基礎。一是堅持系統治理。治理理論堅持多中心主體。要在黨委的統一領導下，發揮好政府的主導作用，在此基礎上大力鼓勵和支持社會自組織的積極參與，最終達到政府治理和社會自我調節、居民自治、個人參與的高度統一和良性互動，最終達到“善治”的最高境界。二是堅持依法治理。治理理論是民主法治社會催生的產物。要加強法治建設，提高法治保障能力，運用法治思維考慮問題，運用法治方式化解矛盾，使一切社會管理活動均在法治環境內運行。三是堅持綜合治理。治理是一個動態過程，也是一個系統工程，涉及到思想道德、社會行為、具體實際等方面。一方面要提高政府提供服務的能力，另一方面要增強社會自我管理的能力，發揮好社會各類組織的相互協同、互監互管、自律他律的作用，調動各種社會力量的主動性和創造性，形成推進社會管理和建設的整體合力。

激發社會組織活力。十八大報告指出：加強和創新社會管理，必須“引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用?！雹嶙越M織是社會治理的重要主體。加強和創新社會管理，必須擺正政府與組織的關系，轉變管理職責，進一步激發社會組織的活力。一是正確處理政府和社會組織的關系。2013年初通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》，明確提出到2017年基本形成“政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”。激發社會組織活力，就是要按照這一要求，加快實施政府和社會職責分開，進一步明確社會組織的權責，依法保障社會組織自治，切實發揮他們的作用。有些適合由社會組織提供，而政府不能解決或者解決起來較困難的公共服務和需要解決的事項，就可以慢慢嘗試交由社會組織來完成。美國學者白瑞琪（Marc Blecher）教授就指出，美國在勞資關系方面做得很成功，得益于相對健全的法律機構和勞動關系，這些都有利于維護其政治穩定和經濟增長。而我國長期依靠政府就沒能很好解決這一問題。二是支持和發展志愿服務組織。當前我國志愿服務組織數量不少，有近3億志愿者為社會提供服務，但組織質量不高、短期行為明顯、官辦行政化性質較濃。因此，要“堅持把志愿服務與創新社會治理結合起來……，大力推進志愿服務制度化”，“完善志愿服務長效工作機制和活動運行機制，健全志愿者招募培訓和注冊管理制度，建立志愿者星級認定、嘉許制度和志愿服務回饋制度，推動志愿服務事業繁榮發展”。⑩要健全政府促進、內部治理和民間協同“三方合力”發展機制，真正實現志愿組織與政府行政機關真正脫鉤，重點培育和優先發展各類行業協會商會類、公益慈善類、科技類、城鄉社會服務類社會組織，政府要積極鼓勵成立這些組織，不設框框條款，直接依法登記，讓他們真正達到“志愿”。政府要負起引導職責，幫助他們籌集社會資本，還要為他們提供發展平臺。要向志愿組織放權，依靠行會、協會、商會的志愿組織依法自發解決社會中存在的矛盾和問題。三是加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理。近年來，隨著經濟全球化進一步深化，在華境外非政府組織數量逐步擴大，雖然他們主要集中在經濟領域，但同時與國際政治、經濟、文衛、技術以及生態組織發生著緊密聯系，在國際交流和社會管理中起著越來越重要的作用。要盡快制定適合我國國情的社會組織管理法，運用思想教育、環境熏陶、價值引導、行業自律、加強合作等方式，引導它們依法開展各項活動，發揮他們在社會治理中的正效應。

（作者單位分別為四川省廣安軍分區、南京政治學院，南京政治學院）

【注釋】

①戴長征：“中國政府的治理理論與實踐”，《中國行政管理》，2002年第2期。

②孫柏英：《當代地方治理—面向21世紀的挑戰》，北京：中國人民大學出版社，2004年，第19頁。

③石路：《政府公共決策與公民參與》，北京：社會科學文獻出版社，2009年，第41頁。

④⑧俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2009年，第9頁，第11頁。

⑤《馬克思恩格斯文集》（第10卷），北京：人民出版社，2009年，第42頁。

⑥《馬克思恩格斯文集》（第5卷），北京：人民出版社，2009年，第10～13頁。

⑦《中國馬克思主義與當代》，北京：高等教育出版社，2012年，第77頁。

⑨“深入學習貫徹黨的十八大精神軍隊領導干部學習文件選編”，《十八大報告》，總政編印，2013年，第42頁。

⑩劉奇葆：“大力推進志愿服務制度化”，志愿服務工作座談會，2013年12月19日。

責編/王坤娜