推動文化管理向文化治理與善治的轉變

祁述裕

推進國家文化治理體系和治理能力現代化，目標是激發全民族文化創造活力、解放和發展文化生產力，核心是處理好政府與市場、社會在參與文化活動、實施文化管理等方面的關系，關鍵是構建政府、市場和社會相統一的“三位一體”的國家文化治理體制機制，推動文化管理向文化治理和文化善治轉變。

世紀之交，公民文化權利問題日益受到人們的重視，維護公民文化權利成為公共文化服務建設的基本出發點的理念，開始為人們所接受。

公共文化服務的內涵主要包括以下四個方面：一是保障公民自由。保障公民自由是保障公民文化權利的基本內容。各國憲法和各種有關文化權利的國際法規文件中都提出，人人享有文化創造、表達的自由。包括信仰自由、思想自由、藝術家創作和表達自由等等。我國《憲法》也明確表明了上述立場。需要指出的是，文化自由不等于文化放任，文化自由與文化責任是相輔相成的；二是維護文化公平。公共文化資源配置的公平和公正，是公共文化服務體系建設的基本原則。通過財政轉移支付，支持西部公共文化，實現公共文化服務均等化，就體現了文化公平的原則。文化公平還體現在不同階層的人都應該平等地享受基本公共文化服務；三是鼓勵文化參與。李克強總理上任伊始就強調，要把轉變政府職能、創新管理作為全面深化改革的突破口。市場能辦的，多放給市場；社會能做好的，就交給社會。政府要管住、管好應該管的事情。公共文化服務上，政府同樣不能包打天下，要鼓勵社會組織、公民文化參與；四是提供基本公共文化服務。政府對文化消費進行補貼，是發達國家提供基本公共文化服務的通行做法。由于有政府補貼，美國大都會大劇院最低票價僅15美元，該劇院3800個座位約10%都以最低價出售。我國基本公共文化服務內容確定為“5+1”：聽廣播、讀書看報、看電影、進行公共文化鑒賞、參與公共文化活動等。還有公共博物館、圖書館、愛國主義教育基地免費開放等。這符合我國仍處于社會主義初級階段的特點，也兼顧財力所及。

黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，提出了推進國家文化治理體系和治理能力現代化的總命題。推進國家文化治理體系和治理能力現代化，目標是激發全民族文化創造活力、解放和發展文化生產力，核心是處理好政府與市場、社會在參與文化活動、實施文化管理等方面的關系，關鍵是構建政府、市場和社會相統一的“三位一體”的國家文化治理體制機制，推動文化管理向文化治理和文化善治轉變。為此，需要完成以下三大任務。

第一個任務是建立健全現代文化市場體系

文化產業作為國家文化治理的一個重要領域，要實現健康快速發展并達到善治，核心是調整政府與市場的關系，關鍵是把“看得見的手”與“看不見的手”都用起來，在更好發揮政府作用的基礎上，使市場在資源配置中起決定性作用。同時也要看到，當前文化市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位等問題已嚴重制約我國文化產業發展，政府應把文化產業和文化體制改革工作的重心轉移到建設現代文化市場體系上來。建立健全現代文化市場體系，需要解決以下四個問題：

一是保障各類文化市場主體權利平等、機會平等、規則平等。當前，我國文化產業發展中公有制與非公有制文化經濟不公平競爭現象比較突出。比如，我國私營文化企業已經占全部文化企業總數的七成以上，國有文化企業僅占不到三成，但私營文化企業與國有文化企業所獲得的政府財政支持和補貼卻很不均等。應把確保市場主體的平等競爭作為發展文化產業的基礎性工作來抓。

二是推動文化企業跨地區、跨行業、跨所有制兼并重組?？缃缛诤习l展是產業特別是文化產業發展的鮮明特征。國務院于近期出臺了關于推進文化創意設計服務與相關產業融合發展的意見，足見國家對文化產業融合發展的高度重視。但實際上，我國文化產業的跨區域、跨行業、跨所有制發展仍有很長的路要走。應把確保生產資源要素有效流動作為下一步發展文化產業的突破口來抓。

三是提高國有文化企業社會公信力。做大做強國有文化企業一直是發展文化產業的重要目標，也是文化體制改革的重要內容。但從實際效果看，一味強調做大做強國有文化企業既無法實現目標，也因為財政資金過多流向國有文化企業，造成不公平的市場競爭，不利于文化產業健康發展。國有文化企業作為政府職能的延伸，其價值和地位不在于資產有多少、增長多少，而在于能否彌補市場失靈、承擔公共文化責任和維護社會公平正義即是否具有社會公信力。應把提高國有文化企業社會公信力作為國有文化企業改革發展的重要目標來抓。

四是建立健全文化市場支撐體系。行業管理、誠信體系、市場監管等市場支撐體系是文化產業發展的重要保障，但這些市場支撐體系恰好是我國文化產業發展的短板。為此，政府既要解決“政府越位”，建立公平的文化市場競爭秩序，也要彌補“政府缺位”，把工作重點放在市場支撐體系建設上，通過建立市場誠信體系、市場監管體系、市場配套服務體系和行業協會自律管理體系等克服“市場失靈”，彌補市場缺陷，更好發揮政府在文化宏觀管理、市場監管、公共服務等方面的作用。

第二個任務是構建現代公共文化服務體系

當前，各地在構建公共文化服務體系上普遍存在著重硬件輕軟件、重投入輕管理、重管理輕治理等問題，導致公共文化服務不僅在規模上，更在效能、效率、效益和質量上與服務對象需求差距甚遠。一個重要原因是以政府為單一主體的傳統公共文化服務建設、管理和運營模式還在大行其道，必須引入文化治理理念、方式、手段，在加強公共文化服務基礎設施、網絡建設的基礎上，以維護公民文化權利為重點，以調整政府與市場、社會的關系為核心，著力構建現代公共文化服務體系。為此，需要解決以下四個問題：

一是豐富公共文化服務內涵。許多人把公共文化服務簡單等同于讀書看報等“5+1”，局限于滿足群眾基本文化需求。實際上，公共文化服務的內涵遠比“5+1”豐富，應該包括保障公民文化自由，滿足基本文化需求，維護文化公平正義，鼓勵文化參與管理等。構建現代公共文化體系，首要的是正確認識并豐富公共文化服務的內涵，搞清楚現代公共文化服務體系“是什么、為什么、為誰建、誰來建、怎么建”等關鍵問題。

二是弘揚社會主義核心價值觀。這是構建公共文化服務體系的題中之義和重要目標。要通過構建現代公共文化服務體系，讓群眾在參與文化活動和文化治理中陶冶情操、傳承文化，實現以文化人。

三是提高公共文化服務效率。當前，公共文化服務效率偏低的情況比較突出，群眾對此意見較大，一個重要原因是公共文化服務社會化程度低、競爭不足。公共文化產品和服務的供給不能由公益性文化單位獨家壟斷，必須引入競爭機制，鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設。必須充分發揮市場和社會力量作用，引入競爭機制，提升公共產品和服務的供給效率和質量。

四是推動公共文化服務體制機制創新。在公共文化服務建設達到一定規模后，為避免出現公共文化服務實施“建一批、死一批”的情況，使之建好、管好、用好和作用發揮好，應把工作重點轉移到以文化治理為核心的體制機制創新上來。比如，在農村和社區可推行文化居委會自治式管理，支持鼓勵公民不僅接受和享受公共文化服務，還參與公共文化管理和服務；借鑒股份公司的董事會治理模式，探索形成公共文化服務事業單位的法人治理結構；建立群眾評價反饋、績效考核和成本約束機制，推動文化惠民項目與群眾需求有效對接，提高財政資金的使用效率和事業單位的運營管理效率。

第三個任務是文化管理體制機制創新

推進國家文化治理體系和治理能力現代化，要求文化管理由傳統的文化管理向現代文化管理轉變，向文化治理和文化善治轉變?，F代文化管理與傳統文化管理在組織結構、管理原則、管理手段、管理方式、管理主體以及績效評估等方面，都有很大不同。我國現有的文化管理體制機制發軔于革命戰爭時期，還具有很濃厚的計劃經濟色彩，行政主導、分業管理、粗放管理等傳統文化管理的特點比較鮮明，推進政府文化管理體制機制創新，實現從傳統文化管理向現代文化管理轉型可謂是一場深刻的變革，任重而道遠。從當前看，文化管理體制機制創新的核心是實現政府文化管理體制和管理能力現代化。

從管理體制現代化來講，主要把握兩點：一是從職能和目標看，要建立公共文化服務型政府。就是要推動政府文化管理從管制型向服務型、管理型向治理型轉變，在確保意識形態安全、文化安全和社會主義文化前進方向的前提下，把職能和目標更多地轉向維護公民文化權益、滿足公民文化需求上來；二是從管理主體看，要轉變職能、簡政放權。文化市場能做的事情要交給文化市場，社會能做的事情交給社會，企業能做的事情交給企業，政府應該做好自己應該做的事情。從單一管理主體到管理主體多元化是實現國家治理現代化的重要內容。文化管理同樣要從現在主要依靠黨委、政府的單一管理主體拓展到多元主體治理，充分吸納和發揮市場主體、社會團體、行業協會、基層群眾、媒體機構等參與文化治理的功能和作用。同時，在政府內部要體現分權原則，充分發揮地方、基層政府在文化治理中的職能和作用，充分發揮法院等在受理關于文化內容的公益性訴訟中的作用。

從管理能力現代化來講，主要是實現四個轉型：一是從主要依靠行政管理向主要依靠依法管理轉型。目前，我國文化內容管理主要依靠行政手段調節，管理的科學化、民主化程度不高。突出問題是文化內容管理法治不健全，缺乏具有指導性、可操作性和效力層級高的法律法規。建設法治國家，堅持依法行政是我國基本的治國理念，文化領域也不應例外。在文化內容管理上禁止什么，反對什么，都必須做到有法可依，有章可循。最新出臺的《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013～2017）》提出，“憲法為上，黨章為本。以憲法為遵循，保證黨內法規體現憲法和法律的精神和要求，保證黨內法規制度體系與中國特色社會主義法律體系內在統一，確保各級黨組織和黨員在憲法和法律范圍內活動”。這是我國文化內容管理走向法治化的重要步驟。

二是從粗放式管理向分類化、精細化管理轉型。目前我國文化內容管理存在著手段粗疏、單一等問題。突出表現在忽視文化產業自身的規律和特點，在管理手段上多采取封堵等“一刀切”的管理，事前引導和事中把控不足，基本是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”方式。文化內容管理最需要對癥下藥，需要以精細化、差別化和個性化為管理原則。同時，在管理手段上不能僅僅依靠“禁查堵”，要加大管理方式的創新力度。比如，根據目前文化產業的發展方向、市場需求和民眾偏好制定有針對性的創作扶持政策，將資金投入重點傾向基礎創作環節，通過政策補貼引導創作主體生產符合產業發展需求的優秀作品。

三是從政治掛帥向更加尊重藝術規律轉型。文化既有意識形態屬性，也有經濟屬性，更有藝術屬性。發展文化產業、實施文化治理，必須把政治規律、經濟規律和藝術規律有機結合起來。十八屆三中全會強調要形成以人民為中心的工作導向。堅持以人民為中心的工作導向，就要鼓勵學術民主、藝術民主，激發社會文化創造活力，做到百花齊放，百家爭鳴。就要全面理解主旋律，不能僅僅將主旋律定義為唱贊歌、樹典型。只要積極健康，反映人民實際生活的作品都是主旋律。要鼓勵反思歷史、針砭時弊、回應民眾關切的文藝作品。特別是要鼓勵藝術家把握時代脈搏，反映重大和敏感題材，發揮文學藝術的社會功能，實現文化在溝通感情、促進社會和諧中的積極作用。

四是從行業規制向融合規制轉變。目前，我國文化領域在中央層面實行的還是分業管理，這種格局難以適應文化融合發展的潮流，不利于文化發展。以文化產業管理為例，我國文化產業是由黨委宣傳部門主抓，文化部門、新聞出版和廣電系統等政府文化部門分業管理，其管理的文化產業門類包括文藝演出、新聞報刊出版、廣播電影電視和互聯網內容等。但國家統計局公布的文化產業十大門類遠遠超出了上述范圍。文化產業的多頭管理不利于文化資源的有效統籌。因此，必須強化大文化理念，穩步推進文化管理大部制，推動從行業規制到融合規制的轉型。

責編/ 王坤娜