拉美貧民窟問題分析及其警示

李鳳梅

【摘要】拉美地區貧民窟是城市貧困的集中體現。農業模式偏差、土地改革不徹底、城市化過度發展、經濟不景氣和政局動蕩等因素導致拉美地區貧民窟問題嚴重。在中國社會主義新農村建設中，穩定農村土地承包經營權、妥善進行戶籍改革、保障農民在城鄉之間雙向流動、合理布局城鄉經濟機構和改變城市化建設思路等是拉美“貧民窟”問題給我們的啟示。

【關鍵詞】拉美地區 貧民窟 土地改革 城市化

聯合國人類居住規劃署將“貧民窟（slum）”定義為“以低標準和貧窮為基本特征的高密度人口聚居區”。在發展中國家，貧民窟泛指非正式的居住地，城市貧困在這些地區體現得極為明顯。拉美地區的貧民窟在世界上具有較強的代表性。在委內瑞拉的加拉加斯地區，典型的貧民窟是由簡易的磚瓦房及用鐵絲將白鐵皮、粗麻布和紙板綁在一塊搭起來的棚舍組成，一般依山而建。各家之間的界限無法分清，室內是泥土地面，幾乎沒有家具，下水道、排污系統等衛生設施實際上不存在，一旦下雨，貧民窟便成了污穢的泥潭，臭水和污物散發出難聞的氣味。

巴西是拉美最早城市化的國家，也是拉美地區最為發達的國家之一，但是這個國家的貧民窟已成為一種社會病，嚴重影響了巴西經濟的正常發展與社會穩定。巴西現有貧困人口約5000萬人，其中在農村地區約有1500萬人，在城市地區約有3500萬人，這些人分布在巴西大小城市中，其中絕大部分人均住在貧民窟里。21世紀初，巴西全國約有2800萬人居住在貧民窟，近十幾年來，貧困人口的趨勢在加劇。據巴西2012年人口普查資料顯示，巴西現有貧民窟14000個，比20世紀90年代增加近2000個。貧民窟遍及巴西各個城市，現在甚至已波及20萬人人口左右的小城市。圣保羅州是貧民窟最多的地區，占巴西貧民窟總數的一半；里約熱內盧是巴西著名的現代化大都市，城區人口近1100萬，但其中有近250萬人居住在貧民窟里，在里約市有巴西最大的貧民窟，占地140萬平方米，集中居住了16萬城市貧民。①

拉美地區的貧民窟除了安全隱患、影響城市形象外，還帶來了許多社會問題。首先，在貧民窟居住的居民大多數處于貧困線以下，作為社會公民很難享受社會發展帶來的成功，教育、醫療、社會保障等條件極差，嚴重影響了下一代的發展。其次，貧富差距的巨大差異造成國民感情的隔閡，加速了社會階層的分化，影響了社會安定。在拉美的很多城市，貧民窟是犯罪的天堂，也是犯罪分子的窩點。毒品犯罪在拉美極為突出，很多貧民窟已被毒販所控制，居住在貧民窟里的城市貧民為販毒制毒活動站崗放哨，加之貧民窟地形復雜，給政府掃毒工作帶來了很大困難。最后，貧民窟亂戰街道、山頭和公共土地，沒有合理的衛生設施，給城市生態環境也帶來了不良影響。

拉美貧民窟問題的原因分析

農業模式的偏差及土地制度改革的不徹底。拉美歷史上形成的大地產制度造成農村土地占有的高度集中。在工業化過程中，拉美國家雖然進行過一些土地改革，但除巴西在1959年革命后的土地改革較為徹底外，即便如此巴西還是存在極大的貧富差距，其他國家總體上沒有改變廣大農民無地、少地的境況。大部分拉美國家的土改政策不是消滅大地產，而是限制大地產，實際上土地仍集中在大莊園主手中。以2012年巴西的土地占有情況為例，家庭占有土地面積10公頃以下的農戶占巴西農戶總數的32%，但是他們占有的土地總數僅為2%；家庭占有土地面積2000公頃的農戶占巴西農戶總數的1%，但是他們占有的土地總數為32%，而亞馬遜州的一個大農場主占地就高達400萬公頃。

1970年在墨西哥全國320萬農戶中，采取資本主義經營方式的大農戶占12%，但他們擁有全國耕地的42%。牙買加在20世紀70年代初，占農場總數2.2%的大農場擁有全國63.1%的耕地，而占農場總數97.8%的小農場只占有36.9%的耕地；盡管曼利政府此后進行了土地改革，但其分配的土地因質量差，大部分被農民遺棄。總體來看，拉美農業現代化實際上走的是一條發展機械化、集約化的現代農場路子，農村勞動力在這一過程中被強制排擠出來，成為“自由勞動力”。隨著現代化進程的推進以及商品農業、出口農業的發展，無地或少地的農民生活更加艱難，導致大量無地農民涌向城市謀生，這是一種固定式的單向流動，由于在農村已沒有土地，一旦到了城市之后就很難返回農村。當然這種單向流動為城市的發展及工業化的推動提供了自由勞動力，但是城市的就業機會是有限的，不可能吸納所有單向流動的農民，因此很多無地農民就成為了城市失業者。這一龐大群體為在城市中生存而在城市“空隙”中聚集起來，搭造簡易房屋居住，久而久之，便形成了貧民窟。

同期進行的工業化政策的誤導，引起過度城市化。一方面是政府在推進工業化和農業現代化的過程中，把農村向城市的移民過程看作是緩解農村社會沖突的途徑，對自發的移民潮從來不加調控，也沒有去探索適合國情的城市化模式，結果形成一種移民向大城市集中的單一模式；另一方面是在工業化進程之初，人們對許多事物的規律認識不足，城市的就業機會、完善的基礎設施以及健全的社會化服務對農村剩余勞動力形成了美好的“心理預期”，只要進城的預期收益大于從事農業生產的收益和遷移成本之和時，他們就會做出流向城市的決定。他們認為，即使生活在城市貧民窟中，生活水平和質量也要高于農村。這兩個原因直接加速了農村人口的城市化進程，造成城市人口爆炸，而相應的住房、就業條件等遠遠不能滿足人們的需要。

實際上，在拉美國家城市化的發展過程中始終存在是否與社會經濟發展水平相適應的問題，該地區的快速城市化并不是工業增長自然引起的反應，而是大量農村人口涌向城市造成城市盲目擴大的結果。城市人口急劇膨脹與就業崗位不足之間的矛盾越來越大，造成城市社會貧富分化嚴重，產生了普遍的貧困和貧民區。拉丁美洲自20世紀30年代開始工業化進程以來，城市人口1930年占總人口的32%，1990年占71.2%，目前已超過85%，基本接近歐洲水平。但是歐洲城市人口的增長所用的時間比拉美要長得多，拉美只用了歐洲的一半時間。1950～1980年的30年間，墨西哥城人口由不足300萬增加到1500萬，圣保羅市人口從300萬增加到1400萬，布宜諾斯艾利人口由530萬增至1010萬。目前這4個城市都躋身于世界特大城市行列。城市規模如此迅速地擴張，造成市政基礎設施的不足，醫療、教育等服務設施的短缺以及城市規劃和管理工作的滯后等，加劇了貧民窟問題的惡性發展。此外，諸如工業布局過分集中于大城市及其周邊地區；在價格政策方面保護農業和農民的利益不夠，信貸政策對小農經濟的支持偏少，投資過分集中于工業部門和城市建設等原因也加速了貧民窟問題的形成。②

經濟不景氣、政局的動蕩及外債負擔。拉美國家在遭遇20世紀80年代的金融危機和21世紀初的經濟及社會危機打擊之后，其社會經濟狀況一直不景氣，經濟增長率低，失業率高，糧食生產不能自給等問題一直困擾各國，也使其無法拿出精力來解決貧民窟問題，導致問題越積越大。像號稱“世界肉庫糧倉”的阿根廷，2002年危機爆發后，在布宜諾斯艾利斯郊區和阿根廷內地就出現了饑荒和餓死人的現象，僅圖庫曼省就餓死了十幾名兒童。受阿根廷影響，甚至連被稱為“南美瑞士”的烏拉圭也成了重災區，爆發了歷史上最為嚴重的經濟危機。金融風暴引發社會動蕩，烏拉圭首都蒙得維亞窮人區發生數十起超市、商店被搶事件，1/3的城市居民住在貧民窟。同時，巴西也爆發了類似的金融動蕩，據官方統計，全國1.74億人口中，有5400萬人（31%）處于貧困狀態。墨西哥受到美國經濟低迷和南美經濟動蕩的雙重打擊，數十萬人失業，墨西哥社會發展部官員稱，墨西哥貧困人口達4200萬，占總人口46%。此外，拉美多數國家執行的新自由主義政策使跨國金融壟斷資本、少數大企業集團和上層官僚成為主要受益者，嚴厲的工資政策和匯率政策限制了勞動者工資的增長，大批中小企業主破產或瀕于破產，貧富差距拉大，失業加劇，貧困人口增加。

此外，拉美國家政局的動蕩不安及外債問題也使貧民窟問題變得更加嚴峻。自20世紀初期迄今已有100多年，阿根廷除了20世紀70年代的“貝隆時代”出現短暫穩定外，其他時間政局始終不穩，處在文人與軍人交替執政的混亂局面中，深受內憂外患之苦。持續40多年的內戰使哥倫比亞的經濟發展始終沒有太大起色。委內瑞拉政局的動蕩、國內朝野的勢不兩立，嚴重影響了委內瑞拉的石油生產和出口，使國民經濟蒙受了巨大損失。拉美各國還存在較高的債務負擔。據2012年統計，拉美外債逼近2萬億美元，又陸續到了還債高峰期，償還外債占了國家收入的大部分。阿根廷公共部門的債務占GDP的55.9%；巴西達65%。阿根廷外債約1500億美元，2012年約有332億美元債務到期，但外匯儲備僅有100億美元，這種經濟社會狀況無形中推動了拉美貧民窟的惡性發展，為社會進一步發展埋下重重隱患。

拉美貧民窟問題給予中國的警示

穩定農村土地承包經營權，保障農民在城鄉之間雙向流動。拉美的經驗教訓是慘痛的，它提醒我們城市化的發展與農村社會發展、土地制度改革有很大的關系。拉美各國大莊園經濟發展過程中造成了大量的土地兼并，無地少地農民大量破產而涌向城市，而城市的就業機會遠遠不能滿足這些破產失地的農民，但事實上這些人已經移居到城市，即使沒有就業機會也無法退回農村，從而變為城市貧民，忍受城市高物價的盤削，沒有住房沒有保障，最終只能形成貧民窟，成為一個重大的社會問題。

我國目前處在城市化發展的高速階段，農村人口大量涌入城市，但是農民在自己的家鄉擁有一塊土地，這塊土地是農民生活的最后防線，我們需要保障這塊土地承包經營權的穩定。如果農民在城市不能穩定就業，可以實現農民在農村與城市之間額雙向流動，這樣就能防止無地農民集中在城市，形成貧民窟。現階段，我國需要堅持農民土地承包經營權穩定的基本政策，不能對進城打工農民剝奪其經營權，只有農民在城市有了穩定的工作、收入、住房等生活基礎之后，如果農民自愿放棄自己在農村的土地承包經營權，才允許其自愿放棄，不能強迫。唯有這樣，既能夠使農民無后顧之憂，又能使城市得以健康發展，使農民能夠進退自由。無論是產業化經營還是擴大農地規模，均不能使農民失地。在現階段，我國必須堅持農民土地承包經營權的穩定，這是一項長期政策，任何土地承包經營權的流轉都必須自愿、合法及有償轉讓，實現農民在城市與鄉村之間的雙向流動。

穩步推進戶籍制度改革。長久積累形成的城鄉二元戶籍制度對國民造成了人為的身份分割，在一定程度上限制了城鄉之間的溝通交流，無形中為農村居民向城市流動設置了一道高門檻。也正因為戶籍問題，在改革開放、市場經濟推進的過程中，城市居民在同農村居民競爭中獲得了許多潛在的政策性好處和利益，“進城”的代價限制了農村居民進城的強烈愿望。這對于農村居民來講是不公平的。

然而，我們也應看到，凡事都有其兩面性，城鄉戶籍身份固然限制了農村居民在政策利益獲取中的均衡地位，提高了農村居民對城市生活的“心理預期”；但另一方面，它也阻止了農村居民城市化的步伐，減輕了城市的人口壓力。試想，如果戶籍一下子全部放開，大量對城市生活抱有很高“心理預期”的農村居民涌入城市，將會給城市的交通、住房、基礎設施建設等帶來沉重壓力，進而引發一系列社會問題，這斷然不是我們實施戶籍改革政策想要得到的結果。對此，我們在推進戶籍制度改革的過程中一定要循序漸進，各地根據自己的情況有步驟有計劃地推進，從而使人口的城市化與城市的發展規模效益相結合，最終達到促進整體和諧發展的目標。

合理調整城鄉經濟發展結構和發展水平。就城市化水平與速度來說，拉美國家已與歐美發達國家無甚差別；但從經濟發展水平及工業化水平來說，拉美國家還不能與歐美發達國家相提并論，仍處于落后地位?？梢?，拉美國家的城市化不是工業化發展的自然結果，城市化與工業化是不平衡的，城市化處于過度狀態。拉美國家的城市化是人口的城市化，而不是工業的城市化，因此，大量農民涌向城市后，城市的基礎設施跟不上，造成了貧民窟等社會病。

對我國而言，統籌城鄉一體化發展與建設，促進我國經濟社會發展，提高人民生活水平是建設社會主義新農村的一項重要內容，也是解決目前“三農”問題的出路。我國目前城鄉一體化發展必須保持城市與農村發展的平衡，在農村人口轉向城市人口的過程中，需要完善城市功能及城市發展水平，必須經過工業化的過程，由工業化推動城市化，而不能由人口流動推動城市化。還需協調城市與農村的發展，城鄉一體化既不是一味發展城市，也不是片面發展農村，要重點促進小城鎮建設，積極發展中小城市，發展區縣中心，以此帶動農村發展，同時不斷完善區域性中心城市功能，發揮大城市的輻身帶動作用，引導城鄉一體化有序發展。

調整城市建設的思路。拉美各國的情況表明，農民流向城市，謀生就業是一大問題，此外安居也是一大問題。失地農民涌向城市，如果沒有找到工作，無法在城市購買住房，就只能是風餐露宿，占山占街道，搭建簡易窩棚居住，慢慢就形成了一片片與城市社區相分離的貧民窟，貧民窟越來越多，政府有時即使想解決，在很多情況下也是積重難返的。

我國農民進城打工與拉美國家不一樣，如果農民在城市找不到工作，還可以回農村。但是也有很多農民拖家帶口的在城市工作和生活，這些顯然是城市低收入群體，我們在城市建設的過程中需要考慮到這些群體的安居問題，以防止拉美式貧民窟的產生。我國現在很多大城市也有城中村、棚戶區，但近年來的改造取得了很大成功，各地紛紛推出廉租房、公租房建設，在很大程度上解決了一部分低收入群體的住房問題，但從長遠來看，我們還需要改變城市建設的思路，在城鎮規劃、公共服務、社區管理等方面將進城的農民低收入群體與城市人口同等對待，并將他們的住房、就業、子女上學、醫療及社會保障等納入到城市建設中來，使之逐漸融入城市，這樣既能促進城市經濟的發展，也有利于整個社會的和諧穩定。

（作者為中央民族大學管理學院副教授）

【注釋】

①陳友華：“遷徙自由、城市化與貧民窟”，《江蘇社會科學》，2010年第3期，第95頁。

②呂新雨：“新鄉土主義，還是城市貧民窟？”，《開放時代》，2010年第4期，第119頁。

責編/邊文鋒