鄰避運動中我國環保民間組織與政府的互動

譚成華　郝宏桂

【摘要】鄰避設施的興建、公眾權利意識的覺醒以及政治開放性的增強，帶來了一場以社區居民為主導力量的“不要在我家后院”的環境保護運動。實踐表明，政府作為處理鄰避運動的主導力量無法獨立地妥善解決鄰避沖突。環保民間組織以其公益性、志愿性、民間性等特點使其在處理鄰避運動中發揮重要作用，成為政府的可靠搭檔。

【關鍵詞】鄰避運動 環保民間組織 公眾參與 互信合作

隨著城市化和工業化進程的迅速推進、城市規模不斷擴大以及人民生活水平的逐步提高，需要興建許多公共基礎設施以及生產更多社會需要的產品。但某些基礎設施（如核電站、垃圾掩埋場等）和企業（如某些化工企業）的生產運作過程中卻不可避免地使全體社會公眾受益的同時也將負外部性影響帶給了附近的民眾，這些設施和企業也被稱為鄰避設施。隨著公眾環保意識和維權意識的提高，公眾的矛盾態度正逐漸呈現，即原則上贊成政府建設這些鄰避設施的方案，但這些設施不能挨著我家“后院”，污染我的生活環境。①但由于政府決策過程與監管的不完善，以及相關設施本身的特點，還是對某些公眾的生活環境產生了負面影響。于是社區居民們行動起來，要求污染企業離開，或者要求地方政府重新選擇這些設施的建設地，鄰避運動由此形成。這場運動一方面有利于維護公眾的合法權益，糾正政府決策過程中的失誤和不良傾向，另一方面也成為引發暴力群體性事件的導火索，嚴重影響了正常的社會秩序。環保民間組織具有非營利性、民間性、志愿性、公益性等多種優勢，在鄰避運動處理過程中發揮著重要作用，成為政府預防和處理鄰避運動的重要合作伙伴。

鄰避運動與環保民間組織的內涵

鄰避運動是一個舶來詞，又被稱作鄰避效應。它是英文Not In My Backyard（不要在我家后院）首寫字母（NIMB）的音譯，在城市化進程中的歐美國家最先出現，主要是由于垃圾掩埋場等公共設施以及某些高污染企業在建設中，常常受到附近居民的強烈反抗，引發群體性抵制運動。后逐漸用來定義居民出于對某些工業企業或公共服務設施建設可能危害社區的生活環境或者降低資產價值的擔心而產生消極抵制或者反對心理，在某些條件下有可能引起激烈的集體抗爭行為。日本是首先出現鄰避運動的亞洲國家，接著，這一運動也波及其他一些經濟發達地區，如我國臺灣、香港等地。目前，發達國家和地區的鄰避運動發生頻率已經很低，主要是由于政府管理部門已經構建了一整套成熟的決策模式，公眾也知道如何運用法律手段表達自己的利益訴求。②20世紀90年代，我國開始出現“鄰避運動”，到2005年，北京、廣州、南京等地出現了抵制在社區附近建設垃圾掩埋場的活動。近年來，激烈的鄰避運動時常出現。廈門的PX事件，然后是大連的PX事件，接著寧波、什邡、啟東、北京等地都出現了較大規模的鄰避運動。其中有些表達方式較溫和、理性，但有些就比較激烈、非理性，甚至引發了暴力活動，嚴重影響了我國社會穩定。

民間組織是我國官方特有的概念，主要是指在各級民政管理機構注冊備案并接受管理的基金會、社會團體和民辦非企業單位三類社會組織。由于社會經濟發展水平和文化傳統的差異，對民間組織的界定，國際上并無統一的定義。雖然概念繁多，但在國際上，慈善組織、非政府組織、第三部門、民間組織、社會團體、非營利組織等通常被看成是同一類組織。③環保民間組織是民間組織的一個組成部分，主要是指獨立于政府、非營利的和公益性的，致力于保護自然資源和改善生態環境的社會組織。我國最早成立的環保民間組織是1978年5月由政府部門發起成立的中國環境科學學會。經過幾十年的發展，目前，全國共有環保民間組織三千多家，從業人數二十多萬人。他們通過舉辦培訓活動、新聞輿論、策劃環保活動、組織座談交流、進行科普教育等方式進行環境宣傳，普及了環境知識，提高了公眾意識，促進了環保事業的發展與進步。④

民間組織在鄰避運動中的角色定位

知識的普及、公民意識的提升、工業化和城市化的推進，加上電子產品的普及和網絡的發展，這些都給鄰避運動提供了極好的外部土壤。而在預防和處理鄰避運動方面，作為較之政府等其他社會力量有自身特殊優勢的民間環保組織可以扮演多種重要角色。

鄰避運動的預警者。政府公共管理的目標之一是“使用少量錢預防，而不是花大量錢治療”。⑤鄰避運動和其他社會群體性事件一樣，預防是其第一道防線。鄰避運動有其突發性特點，但從歷次事件來看，幾乎每起都有前兆可尋，都有苗頭顯現。環保民間組織植根于社區公眾，與社區公眾日常接觸比較密切，是反映社情民意、引導社會輿論、緩解社會壓力的重要場所。較之其他機構更易于了解基層公眾的心理動態和行為傾向，對于特定鄰避運動的發生有著更加敏銳、前瞻的洞察力。對有可能發生的鄰避運動，可以運用自己的優勢，為政府提供風險預測和前期預警，向政府提出政策建議和應對措施，并協助政府做好前期處理工作，力爭將潛在的鄰避運動做到早發現、早控制、早處理，最大程度地將隱患因素化解在初期。

公眾合法權益的代言者。在鄰避運動中，獨立的公民個體表達利益訴求時，缺乏專業知識，力量較弱，不易引起政府有關部門關注，合法權益也不容易得到維護。當大量零散的、個體的公民無法有效地表達自己的訴求，其不滿情緒將會逐漸累積，進而形成某種集體憤怒，此時一點點誘發因素就有可能引起群體行動，并以某種非正常的激烈的形式尋求突破口，危害社會穩定。環保民間組織產生于民間，代表基層公眾利益，具有相當大的公益性。可以將社會成員零散、非系統的利益要求充分收集、整合并通過制度化的渠道向政府反映。這種有組織的利益訴求方式更容易引起政府關注，讓政府更多了解底層公眾的想法和愿望，實現了政府與社會個體成員之間的有效溝通，效果往往比公民個人訴求的效果要好的多，降低了公眾群體自發行動給社會造成的沖突對立風險。

國家相關政策法規的宣傳者。鄰避運動產生的一個重要原因是社區公眾對國家有關政策法規不熟悉，不了解。某些政府部門不僅不宣傳普及相關政策法規而且還利用公眾的法律盲區對國家的方針政策任意解釋，以此爭取鄰避項目的上馬。公眾由于政策法規知識的缺失導致他們不知道用政策法規賦予他們的權利進行理性維權，借助法律武器維護自身的合法權益。由此，居民容易產生不公平感和不安全感，對政府產生不信任感，容易導致過度自我防御行為，通過某種非理性的，激烈的形式維護自身權益，引發鄰避運動。環保民間組織和基層公眾接觸密切，作為政府和公眾連接的紐帶，可以讓社區公眾全面真實地了解國家相關政策法規，起到上情下達的作用，讓他們知道政府的哪些行為是符合國家政策的，哪些是不符合的，以此增強維權自信心。另外，也有必要讓他們掌握某些法律如《行政訴訟法》、《行政許可法》等，知道如何通過法律渠道維護自身的合法權益，減少盲目非理性的行為。endprint

相關環境認識誤區的澄清者。某些時候鄰避運動的發生是由于利益相關公眾缺乏對鄰避設施的全面了解，加之對某些政府部門的不信任感，容易受一些錯誤概念影響，主觀上夸大這些設施的負面影響，減低其正面效果，認為這些設施的興建將極大污染自己的生活環境。經社區公眾口口相傳后，以訛傳訛，形成某些流言，導致集體化的對抗性情緒反應，進而引發集體抗爭行為。環保民間組織可以利用其專業知識以及在公眾中的影響力，通過培訓班、座談會、專家講座、宣傳資料、大眾媒體等途徑，向公眾宣傳相關環境知識。⑥讓公眾更多地了解該設施對周邊環境的影響，澄清公眾的誤解，化解公眾心理上的負面預期，從而使公眾接受該設施的興建。

構建環保民間組織與政府互動機制的路徑選擇

形成環保民間組織與政府的互信機制。政府與環保民間組織之間的互信是雙方合作互助的前提，雙方的互信程度決定了二者的合作程度。出于種種原因，政府對于環保民間組織參與鄰避運動的處理常常抱有一定的戒備心理，擔心此類組織的介入將會使問題更復雜，局面更加難以控制。另一方面，我國環保民間組織長期存在獨立性差、行政色彩濃重等特點，出于自我保護的需要，也不愿意過多介入對抗色彩較濃的鄰避運動中，以免得罪政府。因此，二者要在鄰避運動中互助合作，首先要在心理上消除對彼此的防范猜忌心理，給予對方充分的信任和支持，為雙方的合作打下良好的心理基礎。政府要扶持環保民間組織發展，從政策、資金等方面給予環保民間組織大力支持，肯定其在鄰避運動中作為治理主體之一的角色，提高環保民間組織的參與深度和廣度。環保民間組織要相信政府的包容度，不能消極規避乃至超越政府管理，更不能處處希望替代政府甚至與政府形成對抗關系，必須掌握與政府交流溝通的技能，積極協助、配合政府，取得政府的信任和支持。⑦

完善環保民間組織參與鄰避運動處理的法律保障機制。健全的法律體系是環保民間組織參與鄰避運動管理的重要保障，但從實際情況來看，相關配套的法律卻非常少，涉及這方面的規定散見于多個法律、行政法規中。如2007年11月l日實施的《中華人民共和國突發事件應對法》中，僅有數條關于民間組織參與突發事件的非?；\統的規定。對民間組織怎樣參與、參與的方式方法以及參與的領域等都沒有進行限定，專門的關于民間組織介入公共事務管理的法律還處于空白狀態。法律保障的缺失，導致中國民間組織參與突發事件管理時無法可依，處于非常尷尬的境地。⑧因此，我國政府非常有必要修改制定有關專項法律法規，明確規定我國民間組織參與公共事務管理的法律主體地位、權利義務，對民間組織的參與方式、參與領域等方面做出明確界定。為環保民間組織參與鄰避運動管理，輔助政府取得鄰避運動處理最佳效果提供法律保障。

建立環保民間組織與政府的信息共享機制。信息的搜集和公開在鄰避運動處理過程中是非常重要的，許多鄰避運動的產生激化是由于某些政府部門瞞報、虛報、漏報、緩報一些鄰避設施的相關信息，公眾無從了解此類設施的真實現狀，導致流言四起。另外，政府信息系統不完善、信息收集渠道過窄，不知道基層公眾的真實想法，不能及時出臺相應的措施，也增加了鄰避運動的處理難度。因此，政府和環保民間組織應通過定期不定期進行研討會，座談會和網絡共享平臺等方式構建信息共享機制。在此機制下對相關信息進行全面整合，雙方及時進行信息溝通，并采取對應措施。⑨一方面，政府應全面真實地將有關設施的信息以及相關政策傳遞給環保民間組織，利用環保民間組織植根基層公眾，具有較強公信力的特點，將此類信息傳遞給公眾，讓公眾全面、及時、準確地掌握相關設施的信息，消除誤解和不安全感。另一方面，環保民間組織應將其獲取的基層公眾的心理動態、利益訴求等信息及時傳達給政府部門，讓政府部門全面了解公眾的真實想法和意愿，及時采取相關措施，力爭將鄰避運動造成的負面影響減至最小。

明確環保民間組織與政府的職責分擔機制。政府并不是萬能的，由全能型政府包攬一切社會公共事務的模式已經被經濟社會的實踐證明是不可行的。同樣，在鄰避運動的處理過程中，由政府承擔所有的職責也是不現實的，勢必會影響到鄰避運動處理的最終質量。政府和環保民間組織在鄰避運動處理過程中應該明確雙方的權利和義務，正確把握自身的角色定位，在其擅長的合適領域發揮作用，該由對方處理的事務，不要過多介入。政府擁有精干的管理隊伍、強有力的指揮、充分的經費保障等等，理所當然的處于鄰避運動處理的主導地位，主要從事項目審批、統籌協調、市場監管、政策制定等宏觀管理事務。⑩環保民間組織更貼近基層公眾，擁有較強的專業能力、較高的社會公信力，在整個過程中處于政府合作伙伴地位，主要從事反映公眾訴求、咨詢建議、科普宣傳、規范公眾維權行為等更為細致具體的工作。兩者相輔相成，相互配合，才能取得鄰避運動處理的完美效果。

健全環保民間組織參與的決策評估機制。在鄰避設施建設過程中，決策過程的不透明也是引發鄰避運動的一個重要誘因。少數官員借著社會利益的名義，對少數群體的意見不以為然。關門決策、簡單告知，公眾表達意見，不是敷衍塞責就是避而不答，結果引發公眾群體行動。因此，公開透明的決策程序對于預防鄰避運動有著重要意義。在鄰避設施立項、選址、評估階段，應成立由相關專家、環保民間組織、政府代表共同組成的評估組，充分評估項目對社區環境的影響，并及時公布有關細節。在決策階段，環保民間組織可以作為民意代表，參與決策過程，表達公眾利益訴求，起草賠償方案。在項目實施階段，環保民間組織可以代表公眾監督項目按計劃和約定實施，避免對方擅自更改實施細節。解決鄰避運動的重要因素就是公眾參與，作為公眾利益代表的環保民間組織理應在鄰避項目的決策過程中占有一席之地。這樣，既維護公眾利益的同時又能對政府決策實施監督。北京的“綠家園”和“云南大眾流域”兩家環保民間組織在2004年就怒江大壩工程通過政協、人大、媒體會等渠道向中央和云南省政府提出質疑和建議，因該工程可能對周邊環境造成負面影響，對附近居民生活造成極大不便。最終，政府擱置了幾乎已經啟動的怒江大壩工程，這是環保民間組織通過自身活動影響政府決策的典型事件。

目前，我國正處在鄰避運動高發期，從近期的幾起事件來看，環保民間組織的表現并不是很突出，其作為還有很大的提升空間。政府應給與環保民間組織充分的信任和扶持，民間組織應加強自身建設，增強獨立性，提升環保問題的處理能力。雙方在鄰避運動中合作互信，相互配合，共同致力于鄰避運動的預防和解決，這才是構建幸福城市與和諧社會的可行之道。

（作者分別為鹽城師范學院社會學院講師，鹽城師范學院教授）

【注釋】

①湯匯浩：“鄰避效應：公益性項目的補償機制與公民參與”，《中國行政管理》，2011年第7期，第111頁。

②王芳：“西方環境運動及主要環保團體的行動策略研究”，《華東理工大學學報》（社會科學版），2003年第2期，第10頁。

③[美]萊斯特·薩拉蒙：《全球公民社會—非營利部門視界》，賈西津、魏玉等譯，北京：社會科學文獻出版社，2002年。

④中華環保聯合會：《2008中國環保民間組織發展狀況報告》，2008年。

⑤[美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒：《改革政府—企業精神加何改革著公營部門》，上海譯文出版社，1996年，第205頁。

⑥王名，佟磊：“NGO在環保領域內的發展及作用”，《環境保護》，2003年第5期，第35頁。

⑦付濤：《中國民間環境組織的發展》，北京：社會科學文獻出版社，2006年。

⑧李艷芳：“公眾參與環境保護的法律制度建設—以非政府組織（NGO）為中心”，《浙江社會科學》，2004年第2期，第85頁。

⑨汪玉凱：《公共管理與非政府公共組織》，北京：中共中央黨校出版社，2003年。

⑩陳麗華，王瞳，李倩：《公共視角下的危機管理》，北京：中國社會科學出版社，2009年。

責編/王坤娜endprint