改革開放以來國家治理的變革

趙雪紅

【摘要】治理作為一個新興的概念，具有豐富的學理資源和實踐意義。改革開放以來，通過積極進行制度創(chuàng)新，國家塑造了強有力的監(jiān)管能力，拓展了利益表達的渠道，增強了公共服務職能。從國家建設的角度來看，我國國家治理需要從拓展民主參與，落實責任制和推進法治三個方面繼續(xù)深化改革，進一步提高國家的治理能力。

【關鍵詞】國家治理 中國 民主參與 公共服務 國家建設

黨的十八屆三中全會提出了實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重大理論命題。實現(xiàn)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化反映了我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程對于黨和國家的根本要求，它的實現(xiàn)也必將對未來中國的發(fā)展具有決定性的作用。從這個意義上講，對于改革開放以來中國國家治理所經(jīng)歷的巨大變革進行總結(jié)和反思，無疑具有重要的理論意義。

國家治理的概念解析

近些年來，隨著學術(shù)界對于治理問題研究的深入，相關的學術(shù)積累也越加豐富起來。在本文看來，治理是國家在特定的思想理念指導下，運用自身的公共權(quán)威對于經(jīng)濟社會事務的管理和控制過程。

與傳統(tǒng)的統(tǒng)治概念相比，概括的講，治理的內(nèi)涵具有如下四個方面的特點：首先，治理概念強調(diào)國家管理過程中的多中心和多主體特征：①相關的研究強調(diào)善治的實現(xiàn)不能僅僅依靠國家單方面的積極主動性，在此基礎上還需要發(fā)揮社會力量，比如社會組織和社會團體在國家治理中的功能。這樣能夠減小國家所消耗的治理成本，提高治理收益。其次，治理概念強調(diào)國家行為的合作化特征。與傳統(tǒng)的統(tǒng)治理念不同，治理的實現(xiàn)不能僅僅依靠行政命令，而且還需要充分發(fā)揮合作的功用。通過一系列的制度設計實現(xiàn)良好的激勵機制，進而促進國家在行為方式上更加偏重于合作的方式。再次，治理概念強調(diào)國家適當運用市場力量和市場手段。市場這只無形的手是當代社會中引導人行為的根本力量，市場經(jīng)濟的最大優(yōu)勢就是充分發(fā)揮了市場的力量，實現(xiàn)了稀缺資源的最優(yōu)配置。鑒于市場的上述作用，治理理論強調(diào)國家對于經(jīng)濟社會的管理過程同樣應該恰當運用市場的力量。最后，治理概念強調(diào)國家行為的責任性。國家的行為從本質(zhì)上講是一種基于公共利益的組織行為，因此如何使得國家的行為能夠最大限度地滿足公眾的訴求，實現(xiàn)公共利益，是任何一個國家都追求的目標。隨著社會經(jīng)濟事務的復雜化，確保國家行為的責任性更有必要。一方面，國家不能被特殊利益集團所俘獲，成為其謀取私利的工具；另一方面，國家同樣不能將自身的利益凌駕于社會總體利益之上。就其本質(zhì)而言，只有以廣大公眾的利益為根本，國家才具有正當性。責任性意味著國家必須充分對于自身的行為負責任，對于政策失誤承擔必要的懲罰。治理作為一個新的學術(shù)概念，其內(nèi)涵還在逐步豐富和完善之中。盡管其具體的內(nèi)涵在不同的學者和研究者之間還存在著差異，但是這些研究所提示給我們的寶貴思想資源卻可以在很大程度上改善國家的治理水平。

市場、社會與國家治理變革的邏輯

國家的治理活動總是在一定的環(huán)境中展開，從總體上看，這包括了市場和社會兩個因素。我國改革開放以來最為偉大的成就是實現(xiàn)了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型。通過這場偉大的轉(zhuǎn)型，我國一方面消除了計劃經(jīng)濟效率低下的弊端，實現(xiàn)了經(jīng)濟的高速發(fā)展；另一方面則是改變了中國社會的結(jié)構(gòu)和利益格局。對于國家治理而言，一方面需要繼續(xù)推進市場化的改革，發(fā)揮市場在經(jīng)濟活動中所基礎性作用；另一方面，還面對著市場社會興起及其帶來的一系列社會問題。國家治理同時面對市場化與及其反向運動兩股不同的力量。從這個意義上講，善治需要在這兩種力量之間尋求平衡。

市場的興起對于中國國家治理起到了根本的重塑作用。新中國成立后，我國在政治上加入以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營的同時，在國家發(fā)展的模式上也全面向蘇聯(lián)學習。在社會主義改造完成后，我國取消了市場在經(jīng)濟活動中的根本作用，走上了計劃經(jīng)濟的發(fā)展之路。②計劃經(jīng)濟體制的建立使得國家在經(jīng)濟角色中的根本性轉(zhuǎn)變，從市場經(jīng)濟活動的管理者向經(jīng)濟活動的承擔者轉(zhuǎn)變。隨著計劃經(jīng)濟的發(fā)展，其弊端也日益顯現(xiàn)出來，比如經(jīng)濟效率逐步降低、交易成本過高等。因此改革開放以來，我國將改革傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制作為了工作的重心。通過漸進式的改革，我國不斷壓縮國家計劃在經(jīng)濟活動中的作用，而釋放市場的力量以調(diào)動企業(yè)和個人的積極性。在這一過程中，國家的經(jīng)濟角色發(fā)生了三個方面的變化：首先，國家逐步退出了直接的經(jīng)濟生產(chǎn)活動，將生產(chǎn)經(jīng)營活動交給了具有自主性的企業(yè)承擔；其次，國家對于經(jīng)濟活動的管理由傳統(tǒng)的直接性行政命令轉(zhuǎn)向了依靠稅收和金融政策，即由此前國家直接介入微觀經(jīng)濟活動向通過宏觀政策調(diào)控來轉(zhuǎn)型；最后，隨著國家對于經(jīng)濟活動直接掌控程度的下降，國家如何通過一系列新的政策工具和方式方法來實現(xiàn)對于新興市場的管理職能，成為了國家治理的核心問題。

隨著市場的力量被釋放出來，保證市場經(jīng)濟的順利運轉(zhuǎn)成為了國家的經(jīng)濟角色的核心。在這個過程中，國家逐步構(gòu)建起了其監(jiān)管職能，成為了市場活動的裁判員。監(jiān)管型國家的構(gòu)建包括了兩個方面的內(nèi)容：一方面，通過國家機構(gòu)的改革，逐步裁撤了計劃經(jīng)濟時代的生產(chǎn)型部門，同時成立具有監(jiān)管職能的新部門。這一過程典型的體現(xiàn)就是從20世紀80年代初期以來，我國政府所進行的政府機構(gòu)改革。通過重塑國家的科層體制，為自身治理的變革提供體制基礎。③另一方面，積極推動國家行為的規(guī)范化。改革開放以來，以服務于市場經(jīng)濟發(fā)展為核心，國家積極構(gòu)建服務于市場經(jīng)濟的法律體系建設，為國家管理經(jīng)濟活動奠定了法治基礎。

然而，市場經(jīng)濟在帶來國家經(jīng)濟迅速發(fā)展的同時，也對市場經(jīng)濟體制提出了挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)從三個面向推動著國家治理的發(fā)展。第一，在市場經(jīng)濟體制中，經(jīng)濟活動的主體以利益最大化為根本的行為準則，但是在利益最大化的行為邏輯下，必須確保經(jīng)濟活動的主體不能損害社會的整體利益。這涉及到國家需要提供社會成員所需要的公共物品，比如平等的為社會成員提供教育的機會，保護自然環(huán)境和自然資源，以利于可持續(xù)的發(fā)展；提供良好的醫(yī)療服務，保證每個社會成員的健康需求等。從公共經(jīng)濟學的角度講，正是由于這些公共性服務是經(jīng)濟行為主體所不愿或不能提供的，才需要國家承擔起這些職責。endprint

第二，市場經(jīng)濟本質(zhì)上是競爭經(jīng)濟，通過經(jīng)濟競爭中的優(yōu)勝劣汰，實現(xiàn)最優(yōu)的經(jīng)濟績效。從經(jīng)濟的邏輯上講，這個特征正是市場經(jīng)濟的體制性優(yōu)勢。但是必須清醒的看到，經(jīng)濟競爭活動的負面效應如果不能有效的化解，則會導致社會生活中弱肉強食的叢林法則的盛行，社會成員之間的利益紛爭將大大激化，引發(fā)嚴重的社會沖突乃至政治動蕩。因此，市場經(jīng)濟體制的運轉(zhuǎn)需要國家積極應對這些負面問題，避免由此引發(fā)的社會不安。經(jīng)濟思想史學家波蘭尼在總結(jié)西方國家市場經(jīng)濟發(fā)展時認為，放任市場競爭的邏輯盛行，必將導致社會最終歸于毀滅。19世紀以來歐美國家尖銳的階級斗爭和政局動蕩，就是純粹市場邏輯支配下的必然結(jié)果。在這些危機的推動下，歐美國家通過加強國家的職能，提升國家的再分配水平，在二十世紀逐步走出了危機。改革開放以來，我國在市場經(jīng)濟發(fā)展的同時也面臨著類似的問題，其典型的體現(xiàn)就是各種社會性群體事件的頻繁發(fā)生。

第三，我國從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過程中，一部分社會成員的地位隨之受到了影響，一部分人成為了社會弱勢群體。在這種情況下，國家需要構(gòu)建完善的社會保障體制，給予這部分社會成員的生活以基本的保障。更需要注意的是，由于我國的改革已經(jīng)進入攻堅階段，不同成員之間的利益博弈已經(jīng)成為了一種常態(tài)，因此在這種局面下，更需要國家在維護弱勢群體利益方面發(fā)揮更加積極的作用。這不僅符合社會主義意識形態(tài)的根本要求，同時也能夠降低社會的矛盾和風險，促進社會的和諧。④

如上所述，社會領域的三重動力對于推動中國國家治理變革起到了決定性的作用。這些社會的動力有效抑制了市場經(jīng)濟自身邏輯的擴張，防止了社會領域成為了弱肉強食的戰(zhàn)場。作為應對上述挑戰(zhàn)的結(jié)果，建立健全利益表達功能和完善公共服務職能成為了國家治理變革在社會層面的成果。

健全利益表達渠道是現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下國家治理的重要基礎。在市場經(jīng)濟條件下，不同的社會群體如何有效表達自身利益訴求，進而國家能夠?qū)⑦@些不同的利益訴求納入到其公共政策之中，是實現(xiàn)善治的重要體現(xiàn)。為此，我國一方面積極返回政治體系中利益表達的渠道，使得社會中各方面的利益訴求都能夠得到表達。比如，國家在人民代表大會制度中，充分考慮到新興行業(yè)群體的利益，將農(nóng)民工代表及時吸納進各級人民代表大會之中。另一方面，我國對于在政治制定的過程中，充分貫徹民主決策的精神，積極推進決策的民主化過程。⑤比如在事關公眾重大利益的改革上，舉行聽證會，進行充分的調(diào)研，進行審慎政策評估等。通過上述改革，政策過程更加透明，決策更加及時，從而平衡社會各個群體的利益訴求。

在我國計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，如何能夠保證廣大人民群眾的社會福利水平事關改革的人心向背。在計劃經(jīng)濟體制下，廣大群眾的社會福利通常是由國家供給，而隨著市場經(jīng)濟體制的確立，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的福利體制也隨之弱化甚至解體。因此在新的條件下構(gòu)建適應于服務市場經(jīng)濟的社會福利體制是近些年來改革的重心。構(gòu)建強有力的社會福利體制一方面體現(xiàn)著我國社會主義制度的優(yōu)越性，使得廣大人民群眾享受到改革發(fā)展帶來的成果；另一方面對于我國的經(jīng)濟繁榮和可持續(xù)發(fā)展起到了保護作用。從國家治理的角度而言，落實社會福利體制需要國家強化公共服務職能。改革開放以來，我國國家公共服務職能有了巨大的發(fā)展。首先，國家的公共預算中，公共服務所占據(jù)的比例在顯著增加。隨著國家經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國的稅收總量也大大增加，這為我國公共服務職能的發(fā)展奠定了財政基礎。其次，通過制度創(chuàng)新，國家積極調(diào)動社會組織和社會團體在公共服務中發(fā)揮更大的作用。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，各種社會組織在數(shù)量上和范圍上有了顯著的增長。充分發(fā)揮社會力量在公共服務中的作用，能夠有效改善國家公共服務職能的績效。最后，發(fā)揮人民代表大會、政治協(xié)商會議在推進預算改革和決策透明方面的作用，合理配置有限的資源，將其運用到最為需要的領域之中，發(fā)揮出最佳的效果。⑥

綜上所述，改革開放以來，隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立，我國的國家治理也發(fā)生了深刻的變化。從根本上講，國家治理在市場力量和社會力量的雙重作用下不斷得到重塑，一方面我國成功地實現(xiàn)重建國家在市場活動中的角色；另一方面則成功地應對了由社會利益結(jié)構(gòu)的多元化和復雜化帶來的挑戰(zhàn)。在這個過程中，國家構(gòu)建了強有力的市場監(jiān)管職能，拓展了民眾利益表達的渠道，增強了公共服務的能力。

中國國家治理的展望

中國三十多年發(fā)展成就的取得，國家治理的深刻變革無疑發(fā)揮了重大的作用。⑦隨著中國漸進式改革的深入，未來我國改革面臨的難度也將越來越大。一系列體制性的難題也將隨之出現(xiàn)在改革的議程之中。因此，如何進一步推動國家治理的改革，進一步適應于我國未來改革的需要是一個重大而緊迫的問題。黨的十八屆三中全會提出了實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重任，反映了黨和國家領導人對于國家未來發(fā)展的前瞻性思考。

從政治史角度看，人類政治發(fā)展的進程就是一部國家應對經(jīng)濟社會挑戰(zhàn)而不斷演進的波瀾壯闊歷史。在這個歷史進程中，構(gòu)建一個有效應對的這些挑戰(zhàn)的國家成為了政治發(fā)展史的重要篇章。對此，眾多學者們在國家建設的領域中進行了卓有成效的探索。從總體歷史發(fā)展趨勢來看，民主參與、責任制和法制構(gòu)成了其中的核心內(nèi)容。⑧從這三個方面推進國家自身的發(fā)展變化，對于我國的治理而言，同樣具有重要的參考意義。

拓展民主參與。從人類政治發(fā)展的歷程來看，民主參與水平的提升是歷史發(fā)展的必然趨勢。在現(xiàn)代的國家治理活動中，能否充分發(fā)揮公眾的參與意識，提升民眾的參與水平是治理現(xiàn)代化的重要標志和發(fā)展趨勢。改革開放的總設計師鄧小平曾經(jīng)指出：“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化。當然，民主和現(xiàn)代化一樣，也要一步步的前進，社會主義愈發(fā)展，民主也愈發(fā)展?！雹嵩谖覈磥淼闹卫砀母镏校嵘癖娒裰鲄⑴c的思想意識，拓展民主參與的渠道，提高民主參與的質(zhì)量，都能夠有效促進國家治理的改革和現(xiàn)代化。

落實責任性。國家治理活動中涉及到大量的決策問題，因此能夠?qū)τ谧陨頉Q策承擔起相應的責任，能夠及時而有效的滿足公民的利益訴求，是體現(xiàn)國家治理水平的重要標志。對于我國而言，責任性的實現(xiàn)需要從內(nèi)部和外部兩方面進行改革。在內(nèi)部，通過持續(xù)的制度創(chuàng)新，進一步落實責任性的實現(xiàn)。這包括預算公開制度，重大決策的協(xié)商制度，行政責任的追究制度等制度。在外部，治理的實現(xiàn)則需要依靠社會團體的監(jiān)督，人民代表大會和政治協(xié)商會議的監(jiān)督和社會輿論的監(jiān)督。

推進法治。法治是現(xiàn)代政治文明的體現(xiàn)，是社會進步的基礎。在治理的改革中，能否遵守法治的原則是政府治理文明程度的重要體現(xiàn)。改革開放以來，我國在建設法治政府的進程中取得了顯著的成就。通過一系列的立法活動，我國基本建立了健全的規(guī)范公共權(quán)力的法律體系。因此未來改革的重點，就是確保有法必依，執(zhí)法必嚴。通過嚴密的法律體系來規(guī)范國家行為，以確保國家治理改革嚴格遵循法律的框架。

（作者單位：渭南師范學院思想政治理論課教學科研部；本文系全國教育科學“十二五”規(guī)劃2011年度立項課題“大學生馬克思主義素養(yǎng)培育模式研究”成果，項目編號：BEA110055）

【注釋】

①王興倫：“多中心治理：一種新的公共管理理論”，《江蘇行政學院學報》，2005年第1期。

②吳敬璉：《當代中國經(jīng)濟改革教程》，上海：遠東出版社，2010年，第30～33頁。

③鄭永年：《全球化與中國國家轉(zhuǎn)型》，杭州：浙江人民出版社，2009年，第88～109頁。

④王紹光：“大轉(zhuǎn)型：1980年代以來中國的雙向運動”，《中國社會科學》，2008年第1期。

⑤周光輝：“當代中國決策體制的形成與變革”，《中國社會科學》，2006年第3期。

⑥馬駿：“中國預算改革的政治學：成就與困惑”，《中央財經(jīng)大學學報》，2005年第1期。

⑦徐湘林：“轉(zhuǎn)型危機與國家治理”，《經(jīng)濟社會體制比較》，2010年第5期。

⑧[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學出版社，2012年，第429頁。

⑨《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第168頁。

責編/張曉endprint