完善民主集中制 強化一把手監督

歐陽媛

【摘要】當前對“一把手”的監督不到位，主要表現為：管得著的看不見；看得見的管不著；想監督的權力小；有制度但機制差。民主集中制是黨內監督的重要支撐點，具備權力制約、紀律約束和自我凈化功能。完善民主集中制決策環節的三個階段六個過程，并認真按照三階段推進，遵循六個過程就能實現強化監督一把手的初衷。

【關鍵詞】黨建 民主集中制 一把手監督 黨內監督

《中國共產黨黨內監督條例（試行）》明確把“黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人”規定為黨內監督的“重點對象”。對各級領導班子主要負責人，也就是平常所說的“一把手”的監督成為監督工作的重中之重。“一把手”對單位的建設和發展包括反腐倡廉工作“負總責”，在領導班子中，處于“班長”位置，舉足輕重，地位特殊。從實踐來看，一個地方和單位“一把手”作風好、自身正，會把這個地方和單位好風氣樹起來、帶出來；反之，就容易帶壞整個領導班子和干部隊伍，甚至帶壞這個地方和單位的風氣。因此，加強對一把手的監督，建立有效的一把手權力監督約束機制，是必須研究解決的重要課題。

對一把手的監督不到位

《反腐倡廉教育領導干部讀本—大案要案剖析》一書的資料顯示，“一把手”違法違紀案件占很大比重，對一把手的監督仍然是不到位的。這種不到位主要表現為以下幾種情形：

管得著的看不見。表現為上級監督太“遠”。目前，上級主要通過兩條渠道對“一把手”進行監督：一是上級黨委對下級單位“一把手”的“一般監督”；二是上級紀委對下級單位“一把手”的“專門監督”。這是因為，上級黨委、紀委對下級單位“一把手”負有直接的監督責任。《中國共產黨黨內監督條例（試行）》第二章第六條明確規定：黨的委員會對“下一級組織及其領導班子，特別是主要負責人進行監督”，從而明確了對下級單位“一把手”的監督工作，既是上級黨委的監督重點，更是其重要的監督職責。紀委作為黨內監督的專門機關，對下級單位“一把手”的監督更是責無旁貸。無論是黨委的“一般監督”還是紀委的“專門監督”，二者都屬于“以權力制約、監督權力”的范疇，都是以比被監督對象的權力更高、更強的權力實施的監督。所以，從理論上說，這種監督是現行體制下最強有力的監督。然而，現實中這種監督到沒有到位，這從近年來“一把手”的系列腐敗案件即可見一斑。這些“一把手”之所以走向腐敗，主觀上是其自我墮落，而客觀上就是有效監督的缺乏，尤其是上級黨委、紀委監督的缺失和低效是重要原因之一。

看得見的管不著。體現為同級監督太“軟”。《黨內監督條例》中規定：對同級黨委和紀委及其負責人進行監督是黨的各級委員會委員和紀委委員的“監督職責”之一，從而明確了領導班子內部成員之間的監督責任。領導班子成員的監督是領導班子內部監督的基礎。只有班子成員負起監督責任，才能使領導班子內部監督成為可能。但是，班子成員的監督作用發揮得怎樣，取決于他所在的班子的制度保障程度及上級組織的支持程度。現實中，領導班子內部對“一把手”的監督，往往因制度和責任缺損而流于形式。近年來查處的有關“一把手”的案例中，只有極少數是班子內部揭露出來，而更多是群眾舉報和上級發現的。班子成員間的相互監督，特別是對“一把手”進行監督的意識仍較淡薄，“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的傳統觀念依然存在。無事時，一團和氣，充當“老好人”；有事時，清者袖手旁觀，事不關己，高高掛起，濁者同流合污，成為助手。究其因，就在于監督者與被監督者之間地位不平等、力量不對稱。雖為“同級”，但因權力不對等、責任不一致等因素的影響，導致監督虛化。

想監督的權力小。呈現為下級監督太難。目前，所懲處的腐敗分子中，絕大部分都是普通黨員群眾努力參與的結果。普通黨員和職工群眾根據憲法、《黨章》所賦予的個人權利，通過批評、檢舉、揭發和控告等方式，對“一把手”進行的監督，屬于“以權利制約、監督權力”的范疇。從監督的功能和作用來說，只具有“在口頭上加以責備”的功能和作用。所以，下級監督上級的功能仍然較弱，有的下級事事附和隨從，對上級的事情不敢管也不愿問、敬而遠之，監督無從談起。在權力監督中，由于下級始終權力小，下級監督往往是虛設的。在現行體制下，以普通黨員和群眾的權力來監督“一把手”，若無更大權力的大力支持、有效保護和及時行使，即使也能取得較大的效果，但付出的社會成本也極大，監督者可能要付出沉重的代價，不利于反腐敗工作的深入持續開展。

有制度但機制差。表現為一把手游離監督之外。一些單位雖然建立了不少行之有效的監督制度，但往往是針對“一把手”以外的其他班子成員，“一把手”則始終游離于監督之外，沒把自已擺進去。同時，這種監督的針對性和配套性也不強，削弱了實際的約束力。另外，有制度，能否落實是關鍵。現實中，一旦“一把手”因為不接受監督、不堅持民主集中制，造成決策失誤，決策者往往不會得到應有的處置，而是采取大事化小，小事化了的態度。

民主集中制是黨內監督的有效辦法

黨內監督是指黨內各主體之間，依照黨章和黨內法規相互監察、相互督促的活動，實質是以黨內民主為基礎，以黨的各級領導機關、領導干部為重點對象，以制約和保障權力的行使為核心，目的是讓黨內生活按照既定的制度規范運行。“黨內民主是黨的生命”，只有加強黨內民主監督，才能從根本上預防和解決“一把手”腐敗問題。鄧小平指出：“民主集中制的貫徹執行，這也是一種監督”。新黨章規定的民主集中制的六條原則中有兩條講到監督問題，其他各條也有監督的含義。監督有六種類型，即，指導性監督、督辦性監督、評議性監督、參與性監督、教育性監督和辦案性監督。民主集中制監督就是參與性監督，即通過民主集中制渠道，領導班子在權力運行上進行一定程度的自我監督和相互監督。

民主集中制監督是黨紀監督，從屬于黨內監督。強制性是黨紀監督的最大特點，是“最直接”的監督，表現為“必為性”與“必止性”，“必為性”就是黨紀監督的主體必須對違法行為進行監督，否則就是失職；“必止性”就是監督對象必須接受監督，否則錯上加錯。endprint

民主集中制在實行黨內監督方面有以下四個特點：一是制度上具體規范。制度對黨內監督有規范、約束和調節作用，民主集中制的建立和完善，為加強黨內監督提供了依據和保證。監督需要制度來規范和保障，鄧小平明確指出：“我們過去發生的各種錯誤固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”

二是要求“四個服從”。“四個服從”是民主集中制監督的生動體現。服從的本質意義不只是集中，也包含著監督的成分，服從就是接受監督和約束。按照“四個服從”，每個黨員都要服從組織的領導和管理。擔任領導職務的黨員，則要堅持過雙重組織生活，以普通黨員的身份接受組織的監督。

三是實行集體領導與分工負責相結合。這是民主集中制監督的有效措施。集體領導能充分發揮班子每個成員的積極性和責任心，依靠集體的智慧和經驗，實施正確的領導，重大問題必須通過黨的委員會集體討論做出決定，不能由個人或少數人擅自決定；實行集體領導和分工負責相結合有利于防止“一言堂”、“家長制”等個人專斷現象發生，避免和減少決策失誤。

四是開展批評和自我批評。這是民主集中制監督的利器。任何個人和組織都難免犯錯誤，重要的是犯了錯誤要加以認識和糾正。通過批評與自我批評，可以揭露工作中的缺點和錯誤，使自己不犯大的、全局性的、持續性的錯誤。

民主集中制的監督功能突出地表現在以下三個方面：一是權力制約。監督是指對權力的制約。黨內監督是通過黨自身的力量對黨的組織、黨員和領導干部所掌握的權力進行必要的限制，本質上就是對權力的約束。對權力的制約有兩種基本類型：一種是軟約束，即掌權者的自我制約。主要通過加強思想教育來實現。另一種是硬約束，即制度紀律等外在制約。主要通過制訂完備的制度、紀律并嚴格執行來實現。民主集中制軟約束和硬約束的統一，使黨的各個部分各個方面的活動和權力都處于有效的監控狀態和制約體系之中。

二是紀律約束。黨的紀律是黨內的“法律”，紀律約束功能主要體現在：一是保障作用。即保障黨員權利正常行使和履行義務，保證全黨行動上的一致，避免紊亂狀態的出現。二是防范作用。黨的紀律使人們能做什么，不能做什么，應該怎樣做，并知道行為后果，在一定程度上起到防范效果。三是懲治作用。嚴明紀律才能保證黨的監督落到實處，凡是嚴重違反黨的紀律和損害黨的利益行為都必須予以嚴懲，以維護黨的紀律的嚴肅性。

三是自我凈化。自我凈化、自我免疫、自我糾錯是我們黨歷來就有的一種能力。依靠黨自身的力量解決自身問題，清除政治灰塵，保持黨的肌體健康和純潔性，這是黨的自我凈化功能的體現，是黨的先進性、生機和活力所在。民主集中制是黨的自我凈化功能得以發揮的內在動力。

完善民主集中制決策環節加強對一把手的監督

民主集中制已被實踐證明是防止一把手專權、加強集體領導的有效工作制度，它要求在決策時廣開言路，集思廣益。但在現實中，一方面，對民主集中制決策普遍存在一種在時間與空間上的簡單化理解，即將民主集中制決策簡單地理解成班子成員坐在一起開會。另一方面，言路難開，往往只有集中指導下的民主，無法做到民主基礎上的集中，或者是小事民主，大事集中，以至于出現“假民主”、“假集中”等“一把手”專權之事。

“一把手”專權有兩種方式：一種是明目張膽地“亂劈柴”，重要問題決策、重大項目審批、大額資金調撥根本不與班子成員通氣，而是個人決定。這是低水平“獨裁”；另一種是“合法”專權，是在“正當”程序的掩蓋下，在班子“正常”決策的過程中專權。具體做法：一是淡化“個別醞釀”，故意縮短醞釀時間，把會前的個別醞釀變為會上的集體醞釀，不是交換意見、平等商量，而是個別授意、硬性說服，扼殺不同意見，影響了民主決策的真實度；二是弱化“集體領導”，有的重大問題由個人或少數人決定，導致集體決策的空間和智慧優勢被削弱；三是虛化“會議決定”，有些“一把手”對重大決策議題搶先表態，堵塞言路，在其他成員未能充分發表意見時，就匆忙表決，草率通過，巧妙地把個人的意見和看法變成班子的意見和決議，使民主集中制決策出現嚴重的扭曲。

絕對的權力導致絕對的腐敗，缺少監督的權力必然導致腐敗。事物是過程的集合體，過程造就精品，程序強調過程。所以，可用程序到位來確保結果有效，讓權力在流程中分解并受到有效制約。對一把手的監督，除了慣常的手段外，可通過進一步完善民主集中制決策環節來遏制“合法”的專權現象，根治假民主，杜絕假集中。

集體開會形式的確是古往今來人類相沿合作的一個決策常規，但坐在一起開會只是民主集中制決策的一個環節，只是統一思想的集中過程。嚴格地說，科學的民主集中制決策必須包括前后三個階段共六個過程，即，決策形成前階段、決策形成階段、決策執行階段，民主過程、調研論證過程、方案比較過程、集中過程、執行監督過程、結果反饋過程。認真按照三階段推進，遵循六個過程就能實現強化監督一把手的初衷。

決策形成前階段。這個階段包括民主過程和調研論證過程，是決策科學性的必然要求。決策的科學性在很大程度上取決于決策信息的全面性和正確性。需要決策的重大問題都具復雜性，很多情況下，個人能力和經驗有限，看問題的視角和深度有別，難于把握事情全貌，很難深入各個層次，更難做到對各方面各層次的認識百分之百正確。所以決策形成前，首先要通過民主的過程，廣泛征求和收集意見，盡可能提高信息占有量；多些人參與意見，就可能使決策所依據的信息增加全面性，進而增加決策的科學性。尤其是認真聽取那些有參與決策能力的人、具有專業知識技能的人和經驗豐富（直接經驗或間接經驗）的人的意見和建議，對決策有百益而無一害。其次是通過調研論證的過程，對收集的信息進行有效整理，進行一定范圍的調研與論證，保證信息的時效性、正確性，提出可行性的方案。

決策形成階段。這個階段包含方案比較過程和集中過程，由方案比較過程到集中過程，在本質上是領導班子的思想由差異到統一的過程。方案比較過程中，要遵循“一把手最后發言”的原則，以保證討論充分，使班子成員暢所欲言。集中是決策選擇的關鍵環節，具體說，即是領導班子在認真聽取信息收集過程和調研論證過程的基礎上，對若干方案進行集體討論，按照“少數服從多數”的原則進行決策：如能形成共識，則形成決策；如意見存在分歧，則由主要領導拍板決策；如有重大分歧，除緊急情況外，則要暫緩表決，作進一步的研究和溝通，重返民主過程、調研論證過程和方案比較過程。

決策執行階段。決策只是工作的開始，關鍵在于決策的執行。所以，決策形成后就進入了決策執行階段。這個階段包括執行監督過程和結果反饋過程。如果沒有集中，就不能在各種決策方案中做出選擇，就無法形成決策。但是，如果沒有對集中所選定方案的遵循，不但執行過程會離軌，而且執行走偏也難于得到調整，所以，決策的執行階段必須有監督過程，以保證執行力，利于對包括一把手在內的班子成員對決策的執行情況進行正常監督，以免他們借集體之名偷運個人之貨。決策執行階段還要設立反饋過程，對決策落實后的實際結果應通過驗證，檢驗決策的質量。進行結果反饋，不是確定責任，只是總結提高而已。

通過決策前的有效工作，班子成員可約束一把手的“私心決策”，使同級監督由“軟”變“硬”，部分解決同級監督軟的問題，是硬化同級監督的好途徑。通過決策形成階段方案比較過程中的“一把手最后發言”限定和集中過程中的“少數服從多數”原則，可部分解決一把手游離制度外的問題，使一把手自我監督由“虛”變“實”。決策執行中的監督過程和反饋過程，客觀上保留了對決策的問責權，對一把手和班子成員是一種軟約束，一定程度上可以避免執行中可能出現的我行我素、陽奉陰違現象。通過決策執行過程中的監督和決策執行結果的反饋，可進一步反映班子成員以及群眾的意見、建議，促使一把手反思自己，調整自己，有利于在進行其他決策時，注意決策民主，做到謹慎集中，發揮群眾監督的提示作用，使群眾監督由“弱”變“強”。

對被監督者來說，監督具有客觀上的強制性，是依靠外力來制約其行為。民主集中制決策流程對一把手而言就是一種外力，具有客觀上的強制性。認真執行民主集中制決策流程，不僅可以防貪治貪，還可以治庸治懶，在一定程度上，既可以避免“一把手跳獨舞，獨斷專行，進而引發腐敗”現象，又能避免“其他人當看客，不去作為，導致平庸懶散”局面，是強化一把手監督的好抓手。

（作者單位：北京聯合大學紀委）

責編/王坤娜endprint