工業化中期江蘇東臺縣域城鄉統籌的探討

孫浩浩，羅小龍

(南京大學建筑與城市規劃學院，江蘇 南京 210093)

改革開放以來，我國城鄉發展逐步走向失衡。自1985年起，城鄉關系開始出現不協調因素［1-2］，城鄉居民收入差距逐年拉大［3］，城鄉二元結構開始固化［4］。之后隨著市場化和分權的推進，城鄉二元結構的利益重心進一步向城市傾斜，城鄉差距越來越大［5］。2002年我國加入WTO后，城鄉二元化在一定程度上出現了遏阻趨勢［4］，但受長期以來的發展慣性影響，城鄉失衡的局面并未根本改變［6］。

我國縣域眾多，截至2008年全國2070個縣域經濟體占我國國土面積的95%，人口的74%，地區生產總值的60%，財政收入的24%。在全國已轉移的農村勞動力中，縣域經濟體吸納了65%。由此可見，縣域不僅承擔著帶動農村經濟發展的主要職責，更處在解決“三農”問題的關鍵節點［7］，統籌縣域城鄉發展應當是解決我國城鄉失衡的重要環節。近年來，隨著“省直管縣”等一系列改革的實施，縣域城鄉經濟發展顯著增強，但受鄉村基礎設施落后、城鎮帶動作用不足、城鄉政策體制滯后等因素制約，縣域城鄉發展矛盾依然突出，二元化趨勢持續加劇，亟待統籌協調。

為緩解縣域城鄉失衡，我國相當一部分地區已開展了城鄉統籌相關工作，然而由于缺乏較為合理的參照，部分地區的實踐不可避免地陷入了“撒芝麻”、“圈地運動”等誤區［8］。本文的研究目的即在于探討工業化中期縣域城鄉統籌存在的問題，并提出政策建議。

1 相關研究綜述

“城鄉統籌”一詞在國外并沒有對應的專門化稱謂，只有“integration” (一體化)研究與其較為相似。國外的“Integration”研究旨在緩解二戰以后長期城鄉對立所引發的經濟發展緩慢與社會不穩定問題，相關理論包括霍華德的“田園城市”、劉易斯的城鄉二元經濟結構理論與麥基的亞洲城鄉關系理論等［9］。世界各國在城鄉一體化實踐中形成了一些較為成熟的發展模式，包括英國的農業區新城建設模式、德國的均衡發展模式、美國的農業支持與保障模式、日本的農協組織模式以及韓國的“新村建設”模式［10］。這些理論和模式對我國城鄉協調發展觀念、城鄉空間規劃布局及鄉村組織化建設等方面具有一定的啟示作用。

國內的城鄉統籌模式研究大體遵循了從區域城鄉一體化模式到具體行政單元統籌模式的基本脈絡。典型的區域一體化模式包括珠江三角洲的“以城帶鄉”、上海的“城鄉統籌規劃”、北京的“工農協作、城鄉結合”、以蘇南模式和寶雞模式為代表的“城鄉互動”［11］。也有學者將之分為城市主導、鄉村主導和城鄉整體3種模式［12］。隨著地方城鄉統籌工作的深入，區域內部行政單元成為統籌的實施主體，由于區域城鄉一體化模式難以揭示區域內部差異，近年來基于行政單元的研究漸熱，并形成了對省、市、縣等一系列統籌模式的探索，其中對市域范圍的研究較為豐富，并形成了成都模式、嘉興模式和贛州模式等諸多典型［13］。而對縣域一級的研究相對較少，既有成果主要集中于3方面:一是對區域統籌模式較為宏觀的歸納，包括我國東、中、西部的總體統籌模式［14-16］;二是對具有顯著特征地域的統籌模式解讀，如欠發達地區［17］、長株潭地區［18］以及西北干旱河谷地區［19］等;三是對縣域城鄉統籌規劃的探討，包括城鄉空間布局［20-21］、城鄉交通統籌［22］、鄉村經營［23］等。

近年來，對城鄉發展階段與統籌模式關系的探討成為新的趨勢，該類研究關注統籌模式的“非地域性”，認為城鄉關系發展階段才是決定統籌模式的主導因素，不同地域的城鄉發展階段有可能相同，因而其統籌模式也大體相同［24］。其基本研究方法是劃分城鄉關系發展階段，并對各階段的階段性特征進行梳理，從而提出具有可參照性的統籌模式，其核心與難點是對城鄉關系發展階段的準確劃分。不同學者對城鄉發展階段劃分的方式不盡相同，居占杰［25］以大事件為節點將我國城鄉關系演變劃分為從新中國建立到改革開放、從改革開放到“十六大”及“十六大”以后3個階段;鄭國等［24］以聚類分析為依據，劃分出鄉與城市后期、城鄉分離前期、城鄉分離后期和城鄉融合4個階段;楊榕等［26］結合無錫市城鄉一體化實踐，將其劃分為發展初期、發展中期、發展后期與全面發展4個階段，并對城鄉發展階段的劃分提出了10大依據，涉及工業化、城鎮化、基礎設施、公共服務設施、社會保障及生態環境等諸多方面。結合其劃分依據，其中工業化水平、城鎮化水平、城鄉產業發展、城鄉居民就業與保障、城鄉基礎設施建設等5個指標具有較好的階段指示作用，可以作為城鄉發展階段判斷的依據。

綜上所述，作者認為城鄉統籌模式的研究正面臨從區域視角向階段視角的轉變，即從城鄉統籌模式的區域共性梳理轉向城鄉發展的階段性共性總結。相比于區域視角，階段視角排除了區域差異的干擾，更加關注城鄉發展的一般規律，并且隨著研究尺度的聚焦，更加具有普適性和可操作性。目前這一新的研究視角仍僅被運用于市域空間尺度，尚未見縣域空間尺度的探索。因此，本文以處于工業化中期階段的東臺為例，探討城鄉發展中期縣域統籌發展存在的問題及其應對策略。

2 研究區域概況

東臺市位于江蘇中部沿海，地處長江三角洲北部、鹽城南部。南臨南通海安縣，西臨泰州興化市，北接鹽城大豐市。境內地勢平坦，河網縱橫。東臺為縣級市，下轄包括城關東臺鎮在內的鄉鎮14個，行政村348個。2011年戶籍總人口113.39萬，城鎮化率51.6%。

改革開放以來，東臺社會經濟持續高速發展，GDP從1978年的3.65億元增加至2011年的447.92億元，年均增長16.69%，總量居蘇北第二。財政能力不斷增強，1978—2006年東臺市財政收入年均增長5.59%，其后在“省管縣”的帶動下年均增速躍升至42.38%，至2011年財政收入達到87.8億元 (圖1)。

圖1 東臺市1978-2011年GDP與財政收入增長情況

工業化穩步推進，2011年工業總產值達到181.49億元。從2000年起東臺一直穩居全國縣域經濟基本競爭力百強，2011年位列全國第66位，江蘇省第15位。

從城鄉發展階段來看，東臺正處于工業化發展中期。工業化水平方面，2011年東臺第二產業增加值占GDP比重為45.9%，其中，規模以上工業總產值比重高達69.5%，大體處于工業化中期階段;城鎮化水平方面，2011年東臺城市化率達到51.6%，相比2009年增加6.5%，高于全國平均水平，增長勢頭迅猛，但與蘇南等發達地區相比仍有較大增長空間;城鄉產業發展方面，東臺鄉鎮工業發展勢頭強勁，工業園區遍布各鎮，已成為各鎮發展的主要動力;城鄉居民就業與保障方面，鄉村居民收入普遍較高，2011年鄉城居民收入比高達0.57，“城鄉低保”和“新農保”基本實現全覆蓋;城鄉基礎設施建設方面，東臺各村目前已基本實現鄉村公路全覆蓋，但在供水、污水和垃圾處理等方面需求仍然強烈。東臺工業化中期的發展階段符合楊榕等［26］對城鄉統籌發展中期階段特征的概括。

3 主要問題

就城鄉發展中期的縣域而言，其發展問題主要表現為城鄉產業空間凌亂且不成體系;鄉鎮發展開始出現強弱分化，城鄉多極化雛形顯現;鄉村人居環境得到重視，城鄉基礎設施均等化初見雛形，公共服務均等化有待提升。作為處于城鄉發展中期的縣級市，東臺同樣面臨著上述問題，具體表現為產業集聚優勢不足、城鎮發展失衡以及鄉村公共設施缺失等。

3.1 產業布局分散，集聚優勢不足

處于城鄉發展中期的城市，工業化步伐加速，但空間利用低效［26］。東臺產業布局分散主要表現為市域內部城鄉工業用地與其他用地混雜，灰色區域眾多，這些灰色區域的形成主要來源于鄉鎮產業園區的無序與過度建設，引發了“鎮鎮點火、村村冒煙”的經濟現象。目前，東臺每個鎮均有自己的產業園區，數量眾多且規模不一，據初步統計，東臺市域內大大小小的產業園區達20多個。在分散建園的同時，各鎮對各片產業園的規劃與產業選擇、以及與其他園區的錯位發展等重大問題上缺乏統籌，園區產業的引進、選址與布局大多是當地企業和政府的自發行為，導致園區之間缺乏產業協調與互補。以三倉鎮為例，遵循了東臺鄉鎮“圈地、修路、建房”的一般建園模式，現狀工業用地分散在鎮區周邊，對鎮區形成了包圍，而以紡織、造紙、管樁等為主產的產業門類與周邊其他鄉鎮存在同質化競爭。因此，在工業化中期階段，如何優化產業布局，提高集聚程度是城鄉統籌面臨的主要任務。

3.2 城區極化嚴重，城鎮發展失衡

在縣域層面，往往由于城關鎮首位度很高，帶來區域發展的失衡。東臺主城極化表現為城關鎮極高的經濟和人口首位度。2011年東臺城關鎮經濟首位度為2.50，人口首位度高達2.91。從人口密度來看，城區高出鄉鎮很多，東臺城區人口密度超過900人·km-2，而鄉鎮平均人口密度不足400人·km-2。東臺城區的過度極化主要受政府的發展導向影響，做大做強主城區是東臺市政府長期一貫的發展策略。為了實現這一目標，東臺對城區周邊鄉鎮進行大規模撤并，并對位于城區范圍內的開發區和新區進行了快速擴建。實際上，城區的快速擴張對縣域均衡發展并未產生太大的帶動作用，由于東臺城區偏居市域西北角，受區位和交通制約，對鄉鎮的影響力有限，并由此導致鄉鎮發展水平不均衡且鎮域經濟發展緩慢。因此，為統籌城鄉發展，需要在城關鎮以外的地方打造新的增長極，以此帶動東臺地區的城鄉發展。

3.3 鄉村分布碎化，公共設施缺失

鄉村建設是城鄉統籌的重要任務之一。目前，鄉村地區普遍存在建設用地碎化與公共設施配套不足的問題。東臺鄉村分布碎化主要受地理因素影響，里下河地區密布的河網與道路相互交織，劃分出眾多大小各異的離散空間，而分布在這些碎化空間里的村莊則成為了一個個獨立的社會單元。這些社會單元多自發形成，數量眾多且規模較小，平均密度小于0.18個·km-2。村莊建設用地的碎化大大增加了鄉村公共設施的配套難度，影響了鄉村生活質量。近年來東臺為合理引導農民集聚，對城鄉公共設施布點進行了調整，然而各類公共設施過多集中于鎮區，村莊配套設施匱乏。突出表現為，在村莊人口沒有有效集聚的情況下，原各個自然村莊內的教育、衛生等公共設施資源開始不斷萎縮，而新設施布置點又沒有新增太多居住人口。由此可見，合理配套公共設施有利于引導鄉村發展，且關系到城鄉統籌的成敗。

4 發展建議

針對東臺城鄉發展中面臨的產業布局分散、區域發展不均衡和鄉村碎化等問題，借鑒我國經濟發展地區城鄉統籌的政策和制度創新，對東臺城鄉統籌的城鎮、產業和鄉村發展提出以下政策建議。

4.1 異地建園

針對工業布局分散的問題，按照城鄉統籌規劃中“建立城鄉一體化產業體系，控制產業向園區集中”的要求，為限制鄉鎮園區的進一步擴張，提出異地建園的相關政策，主要包括產業布局、財稅分成、用地供給、鄉鎮積極性調動和績效考核等方面。產業布局應當以產業規劃為依據，引導產業向既定園區集聚;財稅分成要探索開發區和鄉鎮的多元化合作方式，例如“區中園”、“園中園”和“區中企”;建設用地指標供給向園區集中，對各鄉鎮不再新增建設用地;通過對鄉鎮適當安排農用地轉用指標，調動鄉鎮發展積極性;建立績效考核機制，對鄉鎮的年度考核不再單純使用GDP指標，建立與片區定位和發展方向一致的考核體系。

4.2 強鎮擴權

針對區域發展不均衡的現狀，按照“提升強鎮發展權限”的統籌要求，建議進一步釋放鄉村經濟活力，改革原有條塊分割的鄉鎮管理模式，有步驟、有選擇地對重點中心鎮進行強鎮擴權，將一些重點中心鎮在規劃期內建設成為現代化小型城市，打造成為區域新增長極。強鎮擴權政策主要包括加大政策扶持、完善管理平臺、理順管理體制3方面。政策扶持主要可通過用地支持、財政扶持、項目支持和擴大派駐部門權限等，擴大強鎮管理權限;管理平臺完善可通過建立城鎮管理綜合執法大隊、鎮審批服務中心和鎮土地儲備中心等實現;管理體制可嘗試黨政一把手高配、市派駐強鎮的機構建立分局以及合理設置鎮內設機構等方式。通過重點城鎮的發展，帶動農村地域的發展。

4.3 集中居住點建設

按照“鼓勵農民向社區集中，完善社區公共服務與基礎設施配套”的統籌要求，建議借鑒江陰的“三置換”政策，主要包括以土地承包經營權置換城鎮社會保障，以農民宅基地及住房置換城鎮住房或三產用房，以農民身份置換城鎮居民身份。具體政策包括:鼓勵農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓、入股等方式流轉土地承包經營權，置換城鎮社會保障和收入;鼓勵農民以現有宅基地，多形式置換住房，可以到城鎮社區定居落戶，也可以到集鎮型社區、農村集中居住區置換住房，促進農民居住集聚;使農民基本生活保障轉換為城鎮社會保障，享受城鎮居民基本生活保障待遇，并在子女教育、醫療衛生、職業培訓、就業服務等方面享有與城鎮居民的同等權利，實現農民身份置換成城鎮居民身份。

5 小結

縣域是我國行政單元的重要組成部分，處于城鄉發展矛盾的最前沿，對縣域城鄉統籌的研究有助于推動城鄉統籌的全面展開。本文從對城鄉統籌發展階段的理論探討入手，對處于工業化中期的東臺進行案例研究，發現了產業不均分散、區域發展不均衡、鄉村碎化與基礎設施不足等典型問題，并借鑒發達地區城鄉統籌的政策和制度創新，提出了相關政策建議。應當指出，城鄉統籌涉及到復雜的政策和制度創新，各地對城鄉統籌的政策和制度進行探索的差異很大。對城鄉統籌的研究，需要我們從不同的理論視角，對處于不同工業化階段的縣市進行系統研究，全面深入地把握城鄉統籌規劃，推動城鄉一體化發展。

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