城鎮化、征地與農村發展

劉根　劉禎

摘要城鎮化既帶來了農村社會經濟的發展，讓農民享受了實實在在的好處，同時也帶來征地糾紛增加、耕地面積減少、部分失地農民征地補償款不到位或者過低、實際生活水平下降、生態環境破壞等現實問題。以江西省D村為例，深度訪談和深入分析城鎮化對農村社會經濟的影響，有助于正確認識和推進中國城鎮化建設。

關鍵詞城鎮化；農村社會經濟；集體經濟；土地征收；社會調查

中圖分類號F031文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）09-02771-03

基金項目教育部人文社會科學研究規劃基金項目（11YJA630062）。

作者簡介劉根（1965- ），男，江西樟樹人，副教授，從事法社會學研究。

中國社會經濟進入了一個關鍵的轉型期——城鎮化、現代化、信息化。為了更好地了解城鎮化和土地征收的真實情況，2011年暑期筆者就近進行過一次專題社會調查，到江西省某區政府有關部門、街道辦事處，特別是D村進行了調查走訪。通過實地調查，筆者耳聞目睹了這片土地上發生的變化，昔日落后的農村已經融入了現代城市生活，以往農村社會結構和生活方式均發生了深刻變革。當然，在一幢幢高樓大廈豎起、五光十色、車水馬龍的城市背后，大量耕地被蠶食，征地糾紛增長，部分失地農民生活水平下降，昔日優美的田園風光一去不復返。筆者以D村的發展變化為例，分析了城鎮化、征地與農村發展的關系。

1D村的基本概況

D村（社區）地處城鄉結合部，以火車站廣場為中心，東至某大學，西至青原大道，南至市貿易廣場，北至學苑路，轄區總面積4.3 km2，轄11個居民小區，3個住宅小區，常住人口4 000余人，60歲以上老人179名，殘疾人55人，低保戶72戶，黨員65人。為了發展經濟和招商引資，20世紀80年代末市政府在D村核心區域設立河東經濟技術開發區，自此D村開始了城鎮化進程。20多年來，原來屬于D村所有的水田、耕地、山林、荒山等幾乎全部被政府征收，面積達到33.33 hm2。被征收的土地主要用途為：大學校園的擴建、火車站及附屬設施建設、京九鐵路和道路建設、國家糧庫建設、城鎮基礎建設?，FD村僅剩下水田2.67 hm2和少量荒山。

自2002年10月以來，D村基礎設施不斷完善，建有社區綜合服務大廳、居家養老服務站、愛心超市、殘疾人康復室、黨員活動室、衛生服務站、居民活動廣場等。該村堅持“民有所需、我有所為、服務社區、方便萬家”的服務宗旨，充分發揮社區較好的區域優勢、經濟優勢，科學合理設置黨支部，加強了組織隊伍建設，建立了合理的社區運行機制，社區的各項事業蓬勃發展，先后榮獲全國和諧社區建設示范社區、全國敬老愛老模范社區、全國“平安家庭”創建活動先進示范社區等多項榮譽稱號。

京九線的貫通和城鎮化建設為D村的社會經濟發展插上了騰飛的翅膀。為了發展壯大集體經濟，該村分別組建了社區建筑服務隊、裝卸運輸服務隊等社區經濟發展實體為社區發展奠定了堅實的基礎。2011年全村村級年集體經濟收入超過40萬元，村民的人均年收入5 500元左右，農村醫療保險已實現全面覆蓋（每人每年繳納醫療保險費30元），困難難群眾享受到了政府低保待遇，居民整體生活水平不斷提高，社區治安良好，人心安定。

2城鎮化助推農村社會發展

調查中，D村村民對國家建設、城市發展等總體支持，對城鎮化和土地征收工作基本表示滿意。絕大多數村民認為城鎮化對農村集體經濟發展和農民利大于弊。

2.1農民生活水平提高20年前，D村以種植水道和經濟作物為主，農民收入微薄。雖然該村距離市區并不遠，信息也不閉塞，但是在農村除農業收入外，農民沒有更多的經濟來源，集體經濟發展緩慢，20世紀90年代中期農民人均年收入不足500元，農民生活水平仍然很低。現在該村農民生活水平大為改善，摩托車早已基本普及，有的農民還購置了小汽車，甚至是高檔小轎車。村民人均收入增長較快。居住條件已大為改觀。D村利用居民預留發展用地建設了農民商品房，現在80%家庭已擁有自己的商品房，居住條件今非昔比。原來只有城市居民才享有的水電煤氣、有線電視網、通訊網絡等，如今D村村民都能享受。

2.2農民身份發生轉變城鎮化建設以來，許多農民已由農村戶口轉變為城市戶口。目前該村大多數農民出去打工、外出經商或就地經商，這就是他們自我解放、自我致富之路。農民身份的轉變標志著一個國家從農業國轉變為工業國，從自給自足的小農經濟轉變為市場經濟，從自然經濟的農民轉變成市場經濟的經營者，這是一次脫胎換骨的轉變，也是一個劃時代的變化。以前D村農民“面朝黃土背朝天，日出而作，日落而息”，從事著初級農業生產。如今城鎮化建設帶來了D村農民身份的轉變，他們直接得到的好處是：一是擺脫了繁重的農業勞動；二是可以部分享受城鎮居民的待遇。

2.3農民生活更加便利昔日的D村地處郊區，農民生活有諸多不便，他們渴望城市生活，而又不能過上城市生活。城鎮化建設加速了社區公共設施的改善，因而農民生活更加便利。首先是外出方便。如今105國道和京九鐵路穿區而過，不僅為農民的出行提供了便捷的交通條件，而且交通運輸的影響力不言而喻。其次，公共基礎設施改觀。D村居民已經變成了城市人，融入了城市生活，環境優美，上街購物十分方便，娛樂文化生活豐富。三是社區醫療衛生條件得到改善，醫院水平提高。社區有紅十字醫院、殘疾人康復中心、社區衛生服務站，村民不必為了看病而發愁。四是子女上學受教育更加方便。城市中小學的教育質量明顯高于農村。城鎮化建設不僅使中小學數量增多，而且質量也在提升。以前D村教育條件落后，子女很難享受良好的教育；現在不僅能夠讓子女上學，而且可以上好學。很多農村人向往城市，其實就是看好城市生活舒適度和各種農村無法或者很難享受的便利。用村民自己的話講：“我們現在真正過上了城市生活”。

2.4農民發展機會增多城鎮化建設不但使城鄉之間聯系更加緊密，生活更為優越，而且為農民創造了更多的發展機會。農民因城鎮發展范圍的不斷擴大而與城市靠得更近，農民開闊了視野，自我意識提高，個體素質得以提升。一是城鎮化建設解放了農村勞動力。城鎮化一方面使大批農民失去土地，另一方面造就了更多的農村富余勞動力。失地農民為了生存主動或被迫進入勞動力市場，通過自主發展、創造財富來解決自己的問題。二是城鎮化建設本身需要大量的建設者，這就為農民創造了更多的發展空間。三是城鎮化建設創造了城鎮經濟。城鎮經濟的迅速發展和功能設施的不斷完善，極大地吸引了周邊地區的資本、技術、人才、勞動力等各類生產要素向城市和重點城鎮的集聚，為轉移農村富余勞動力并帶動周邊地區經濟社會發展發揮了重要作用。無論是外出打工還是在本地經商，農民尋求自我出路的途徑也愈來愈廣，這無疑對個人有著很好的激勵作用。D村農民就業謀生的渠道十分廣闊，有的經商、辦企業，有的當保安和服務人員，有的種菜賣菜，有的當建筑工人、清潔工和保姆等，形式多樣，各得其所，各盡所能。

2.5農村土地價格上升1980年代初期，土地補償費為75元/hm2；1990年初期國家征收土地價格為15 000元/hm2；1993年為興建京九鐵路，土地價格一路上漲到9萬元/hm2；2000年，Q區準備建設經濟開發區，當時毗鄰火車站的地價達到13.5萬～16.5萬元/hm2。從2001年開始，國家實行全新的經濟補助政策：每征收6.67 hm2的土地必須預留0.40 hm2土地，預留地屬村民所有，無論以何種方式投資，土地開發費用全免。此外，國家還出臺了對村民預留土地的免稅政策。這樣一來，村民的生活出路就有了保障。筆者調查了解到，農民預留的土地價格已經上漲到上千萬元每公頃。如果沒有城鎮化建設，土地的價格也不可能上升如此之快，農民也不可能獲得如此豐厚的收益。

3城鎮化進程中的消極因素

城鎮化建設對農民、農村乃至我國現代化建設影響深遠。但是，任何事物都有其積極的一面，也有消極的一面。在調查中，D村支部書記還專門談到了城鎮化建設中存在的問題。這些問題大致可以歸納為以下幾個方面。

3.1部分農民生活水平下降在城鎮化進程中，部分農民并未得到實惠，實際生活水平相對下降。如D村將近10%的人口處于貧困狀態。這部分人口主要是家庭成員患重病、未成年人子女多、老年人多、主要勞動力缺乏或者是沒有專門技能。在原來生活水平低的情況下，貧富差距尚未顯現，但是當農民失去土地后，單純依靠農業生產的農民家庭頓時失去生活來源。

造成這種現象的原因有：一是土地補償費過低。在2001年以前的失地農民幾乎未得到相應補償，土地補償費是象征性的。二是社會保障不足。失業保險的享受者卻只有年齡在60歲以上的老人和未成年的兒童，最低人均每月100元，而其他類的社會保障并無提供，他們很難維持基本的生活需要。

在調查中，村民反映：現階段國家推行了新型農村合作醫療保險，其本意是好的，卻使得“看病貴”的現狀更加惡化。藥品價格和醫院收費不斷提高，卻忽視了貧困農民的健康和負擔能力。同樣看病在醫保定點醫院治療比非醫保定點醫院治療昂貴得多?，F在看病所需費用占個人家庭開銷比重越來越大，很多人都不愿意去醫院治療，僅僅是為了省錢。

3.2糧食生產受到一定影響糧食生產離不開土地。城鎮化建設的確消耗了廣大的肥沃的土地，大量被征用的土地不能種植糧食作物，農業生產受到一定的影響。D村近20年被征收的土地達33.33 hm2，如果按照單產7 500 kg/hm2計算，該村平均每年至少減少糧食達10萬～15萬kg。“無糧不穩，無工不富”。糧食減產后農產品價格也會隨之上揚。沒有農業發展作基礎，人民群眾的生活將出現不穩定的局面。

3.3農村征地拆遷糾紛不斷城鎮化建設需要征用大量農村集體土地，從而引發了大量的土地糾紛和征地糾紛。一是征地初期有些村民因對于土地征用的情況不甚了解，以及不懂此舉對于個人生活和城鎮化的好處，一味地抵制土地征收工作。二是村民集體組織之間的土地所有權糾紛。因為征收土地引起土地價格上升，對于城鎮規劃建設內的土地，相關村集體之間對土地所有權產生沖突或糾紛。三是村民、村集體與地方政府或開發商之間的土地補償糾紛。2001年以前，每家每戶只能得到7 500元/hm2的補助款，甚至出現了農民自己倒貼腰包補助其他人的怪現象。如1994年京九鐵路建設開工，當地村民因不滿土地補償款而聚眾抗議，阻攔建設施工，甚至圍堵在市政府辦公室，政府只好派出武裝部隊來維持秩序。2001年后該村則出現了房屋拆遷糾紛，有的村民漫天要價，一棟100萬元的房屋要價300萬元，企圖阻止政府依法拆遷，有的當事人為此還進京上訪。

4城鎮化建設中應處理好的關系

所謂城鎮化，是指農村人口轉化為城鎮人口的過程。反映城鎮化水平高低的一個重要指標為城鎮化率，即一個地區常住于城鎮的人口占該地區總人口的比例。城鎮化是人口持續向城鎮集聚的過程，是世界各國工業化進程中必然經歷的歷史階段。當前，世界城鎮化水平已超過50%，有一半以上的人口居住在城市[1]。城鎮化作為一種歷史過程，不僅是一個城鎮數量與規模擴大的過程，同時也是一種城鎮結構和功能轉變的過程。城鎮化是解決“三農”問題、全面建設小康社會的必由之路。必須堅持走城鎮化之路，堅持以科學發展觀統領城鄉建設全局，既不能一哄而起，全國“一刀切”、“齊步走”，也不能停滯不前，而應在黨和政府的領導下，走新型城鎮化道路[1]。

4.1正確處理城鎮化與糧食安全的關系城鎮建設與糧食生產存在緊張關系。土地是稀缺資源。一方面城鎮建設必然要征收占用大量農村集體土地，另一方面，農村的發展又需要以城鎮為依托。大量良田被征用，當地的糧食生產必然受影響。因此，在城鎮化建設中必須正確處理兩者的關系，十分珍惜和合理利用土地，保護耕地，節約土地。創新城鎮土地利用方式，做好土地利用規劃與城鎮建設規劃的銜接，經營好城鎮建設用地。政府通過管理土地一級市場，實施土地儲備，進一步規范用地管理，既確保城鎮發展的用地與空間，同時又保障國家的糧食安全?；庹鞯丶m紛，維護失地農民的合法權益。

4.2正確處理城鎮化與科學發展的關系在城鎮化建設中遵循科學發展觀。一是整體布局。我國不能走傳統的城鎮化道路，必須選擇新的城鎮化道路。既不能“過度城市化”，片面發展大城市，也不能過分強調發展小城鎮，搞“小城鎮化”。應該集中型與分散型城鎮化相結合，大中小城市與小城鎮協調發展，避免或減少“城市病”[2] 。我國應當走中小城市與大城市并行發展的城市化道路[3]。二是科學規劃。正確處理近期與遠期、生產與生活、經濟發展與環境保護等方面的關系，保證城鎮各項建設嚴格按規劃實施。城鎮化建設必須以經濟發展為中心，更有效地利用資金，讓村民能夠實實在在地享受城鎮化帶來的成果。政府官員須具有長遠發展的眼光，不能貪圖一時之利而損害長遠發展的利益。

4.3正確處理城鎮化與新農村建設的關系2012年中央經濟工作會議明確表示，“城鎮化是中國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在?！焙翢o疑問，城鎮化是一個國家現代化的重要指標。但城鎮化也會產生一些負面效應，不僅會出現所謂的“城市病”，而且使農村空心化，留守兒童、留守老人、婦女增多。統計數據顯示，2011年中國城鎮化率是51.27%。中國社科院此前發布的藍皮書稱，按世界城市的發展規律，當城鎮化率達到40%～60%的時候，“城市病”進入多發期和爆發期[4]。我國必須走新型城鎮化發展道路，把社會主義新農村建設、農業現代化、信息化與城鎮化建設結合起來，推進城鄉一體化，促進農村社會經濟又好又快地發展。

4.4正確處理城鎮化與環境保護的關系在較長時期內，城鎮化與環境保護的緊張關系難以緩解。主要原因有兩方面：一是城市人口增長，基礎設施一時跟不上，交通、環境、衛生問題凸顯；二是城市周邊土地、森林、農田、河湖被征收，原來的生態環境改變。為了給子孫后代留下青山綠水、藍天白云，在城鎮化推進中應當未雨綢繆：一是盡量保留原來生態面貌，合理規劃布局，利用好原來的山林、河湖、耕地；二是在基礎設施建設中預留綠化面積，對城市建設、住房建設、小區建設要強制推行綠化措施，城市建設與環境保護同步規劃、同步進行；三是政府部門要加大環保投入力度，增加環保設施；四是加強城市管理，加大執法力度，創建生態城市。

參考文獻

[1] 王小剛，王建平.走新型城鎮化道路——我黨社會主義建設理論的重大創新和發展[J].社會科學研究，2011（5）：40-42.

[2] 簡新華.論中國特色的城鎮化道路[J].馬克思主義與現實，2006（3）：190.

[3] 城市化發展課題組.中國城市化的出路在于中小城市[J].調研世界，2011（3）：6-11.