美國農地保護政策及其借鑒意義

齊峰 呂云濤

[摘 要]農地保護對國家發展和社會穩定意義重大。美國在法律管制、經濟激勵、現代科技和管理方法應用以及非政府組織和公民參與等方面形成了系統的農地保護政策措施，維護了相關者的權益，促進了農地的合理開發、利用和保護。美國農地保護政策，值得我國農地保護借鑒。

[關鍵詞]農地保護；土地發展權；美國

[中圖分類號]F311 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）07 — 0084 — 02

土地作為農業生產的基礎、生態調節的載體和糧食安全的保障，其科學有效的利用、開發和保護，對于國家發展和社會穩定等都具有舉足輕重的戰略意義。美國是世界上農業最發達的國家，是糧食生產大國和農產品輸出大國。這些不僅得益于其得天獨厚的自然條件和先進的科學技術，更與美國長期實行的農地保護政策密切相關。當前我國農地保護正面臨著快速城鎮化和糧食安全等多重壓力的挑戰，美國農地保護政策的借鑒價值更加凸顯。

一、美國農地保護政策的主要內容

美國實行土地私有制，超過一半的土地由私人企業和個人占有。美國政府為保護農地制定并實施了一系列政策措施。

1.立法與管制政策

（1）農地保護立法。為保障農業生產，美國制定了一系列農地保護法律。1935年通過的《土壤保護法》和1936年制定的《土壤保護和國內配額法》，兩部法律使土壤保護成為農業政策的重要組成部分，將農地保護確立為一項國家政策。之后，美國不斷完善土地保護方面的法律。1981年頒布的《農地保護政策法》和2000年頒布的《農業風險保護法》等法律進一步細化了農地保護法律制度。此外，一些州也制定了保護本州農地的相關法律，比如新澤西的《農地評價法》和密執安的《農地和開敞空間保護法》。法律成為美國保護農地的第一道防護網。

（2）城鄉分區規劃。美國在城鄉規劃中有明確的分區概念，劃分城市建設區和農業生產區，并確定城市增長邊界，在總體規劃上保證農業用地的數量。城市增長邊界是指為在城市周圍預先確定增長界限，以控制城市規模無序擴大任意侵占農地。城市增長邊界固定后，不得隨意變動，調整需遵循法定程序。美國不僅有城市增長邊界，還有農地區劃政策，嚴格控制土地用途改變。農地區劃政策，對劃入保護區的土地所有者有比較多的限制，但一開始并沒有給予任何補償，有失公平。1970年代開始，美國開始通過設置土地發展權等對這一政策進行改進。

2.經濟激勵政策

（1）稅收優惠。稅收優惠政策是美國很多州實施的農地保護措施，包括農地保留農業用途的退稅、減稅等優惠。政府對于農地不能按照土地的城市開發價值征稅，而要根據土地評估的價值征稅。作為稅收優惠的條件，農地所有者要保證土地保持農業用途至少10年。該政策吸引了眾多土地所有者參與，一定程度上推遲了土地被開發的進程。

（2）政府補貼。美國政府還采取多種經濟手段保護農地，使農地所有者和農民成為主要得益者。1980年代中期至1990年代初，美國政府針對美國東北部各州（緬因、馬里蘭、紐約、賓夕法尼亞、新澤西等州）人口稠密、城市化水平高、農地向住宅和其他城市用途流轉壓力大的狀況，開展了一項名為“保護儲備計劃”，試圖通過提供3390萬美元的補貼，使土地所有者登記參加這項農地儲備計劃，保護農地和生態環境。〔1〕

（3）土地發展權制度。土地發展權制度是美國農地保護政策中的一項重要制度創新。土地發展權是改變土地用途或加大土地開發程度的權利。為保護農地保持農業用途而不被開發利用，美國政府對部分農地發展權進行購買或者通過市場交易將該塊土地的發展權轉移到另一塊擬開發的土地上，前者稱為土地發展權購買（PDR），后者稱為土地發展權轉移（TDR）。土地發展權被購買或轉移后，其產權可以繼續交易，但不得改變土地用途。土地發展權的設置，合理地保障了土地所有者的利益，為長久地保留部分土地的農業用途創造了可能。

3.現代科技與管理方法應用

（1）農業分區專業化。農業分區專業化也是保護農地的重要手段。美國幅員遼闊，地形復雜多樣，各個地區集中力量種植最適合其土壤、氣候的作物。東北部地區多山，不適宜農產品種植，發展乳畜業。中西部地區地勢平坦，發展成畜牧區、灌溉農業區和玉米帶。南部地區高溫多雨，發展成優質棉花帶和也熱帶作物帶。太平洋沿岸地帶發展成為水果和灌溉農業區，而哥倫比亞河谷憑借優良的氣候和土壤條件發展成為小麥區。農業分區專業化，因地制宜，促進了土地的合理利用、開發和保護。

（2）有機耕作制度。美國曾經普遍采用集約耕作制度，提高了農作物產量，但也產生了土壤質量下降等不良后果。為改善這一狀況，美國從1970年代中期開始，廣泛推廣有機耕作制度。這種制度不允許使用化肥和生長激素，而采用輪作和土壤耕作，最大限度地利用植物的敗葉、廢棄的有機物質、廄肥、綠肥及豆類作物，用生物學方法防止病蟲害，為土壤內有益微生物的生命活動創造了良好的條件，很好地改善了土壤質量，保證了農作物優質生長。

（3）現代科學技術的應用。避免農地流轉到其他非農業用途是保持土地質量的重要途徑。農地質量得到保持，農業生產、原料提供和農產品加工等才能得到保障。美國在監測土地動態和評估土地質量等方面都采用現代科技手段，還成立專門機構對其實施進行記錄和管理。自1980年代以來，電子計算機技術、衛星通訊技術以及遙感技術迅速發展并廣泛應用于各個領域，美國政府也將地理信息系統（GIS）與全球定位系統（GPS）和遙感系統（RS）綜合運用到農地動態監控和保護當中。

4.非政府組織和公眾參與

（1）農地保護非政府組織。美國農地保護中的諸多環節都有非政府組織和公眾的參與。美國耕地基金、農地保護協會、農地農場協會、農地基金等組織是專為保護農地而成立的非政府組織，這些組織在農地保護中發揮了重要作用。農地保護非政府組織多采用一些措施提高農民農業經營能力以增加保持農地用途的積極性。在馬薩諸塞州的“農場生存能力增進”項目中，專家顧問團與農民一起開發農產品和農業旅游等發展計劃，農民用一定年限農地保持權換取一定操作資金。參加該項目的農民平均農業收入凈增18500美元，1995-2003年8年中，參加項目的200名農場主中，只有2人退出農業經營。〔2〕

（2）公眾參與。美國農地保護中公眾參與度比較高。美國土地利用規劃的制定是在自下而上充分民主的基礎上完成的，且盡量尊重現實狀況。在制定的過程中也多采取協商與溝通的方式，強制性的內容比較少。一旦制定形成為法律文件，其強制性即上升到很高層次。〔3〕美國已經形成了政府官員、農地所有者、農民、專家、志愿者和非政府組織等多方面參與的農地保護格局。

二、美國農地保護政策對我國農地保護的借鑒意義

我國人口眾多，耕地較少且質量較差，耕地后備資源不足。隨著經濟社會的發展和快速城市化的推進，人地矛盾更趨尖銳，我國農地保護面臨日趨嚴峻的挑戰。美國農地保護政策的經驗，值得我國農地保護借鑒。

1.健全法律規范和制度保障，加強政府的保護責任和義務

健全完善的法律制度是有效保護農地的權威性保障。我國首先應該加強農地保護立法、完善相關制度，并嚴格貫徹執行。我國實行土地社會主義公有制，政府在土地開發、利用和管理方面居于主導地位。保護農地是政府義不容辭的責任。各級政府應充分認識并明確保護農地的重大責任。中央政府對于土地用途的整體規劃要更加科學，明確農地的范圍，完善相關制度嚴格控制占用開發農地。中央和省級政府要采取各種手段鼓勵市、縣、鎮政府保護農地的積極性，給予必要政策扶持和財政支持。

2.加強農地規劃，重視農地開發利用

美國農地保護是建立在對土地科學規劃基礎上的。我國現有的土地產權制度，使得土地關系存在不穩定性，從而造成土地缺乏長期有效的規劃，極大地降低了土地利用效率，也增加了土地開發成本。即使在當前土地關系不變的情況下，我國也應將農地規劃寫進城市整體規劃的藍圖中，明確劃分城市用地與農業用地范圍，設定城市增長邊界，并合理規劃農地利用類型。加強對農地利用監督，禁止隨意開發農地。

3.完善激勵機制，鼓勵公眾積極參與

農地保護中特別需要完善激勵機制，提高公眾尤其是農地保護利益相關者的積極性。農地保護要與解決“三農”問題、維護農民切身利益相結合，加大支農力度，進一步調動農民生產積極性，促使農民關注農地的使用和保護。要加強新型職業農民培育，發展現代化農業，提高農民生產經營能力和農地保護意識。此外，非政府組織也是農地保護的重量力量。政府要為農地保護非政府組織的成立和發展提供良好的政策環境，搭建和暢通各種平臺和渠道，逐步擴大保護農地的公眾參與，形成政府、非政府組織和農民等良性互動格局。

4.因地制宜，多種措施綜合應用

我國幅員遼闊，地形復雜，各地土地質量不盡相同。農地利用和保護應因地制宜，綜合考慮各地不同的經濟社會發展水平、不同的自然條件和耕作基礎，采用有針對性的保護策略和方法。對于農業用地的灌溉、施肥、開發、監測等作業，應進一步加強利用電子計算機技術、衛星通訊技術及遙感技術等現代科技的應用，傳統方法與新科技多種措施綜合并行，從而更科學合理地規劃、利用和保護農地。要綜合運用多種手段保護農地，遵循多種邏輯保障農民權益，實現城市居民與農民權利的經濟平等、政治平等、社會權利平等。〔4〕

農地的有效利用和保護于國于民都具有重要意義。美國農地保護的良好傳統和完善的政策體系，值得借鑒。我國要在立足基本國情的基礎上，廣泛學習借鑒先進經驗，持續優化農地保護政策，逐步形成一個多層次、寬領域、全方位的農地保護格局，切實實現農地保護目標。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕張安錄，楊鋼橋.美國城市化過程中農地城市流轉與農地保護〔J〕.中國農村經濟，1998，（11）：74-80.

〔2〕賀曉英，李世平.美國農地保護方法及其借鑒〔J〕.中國土地科學，2009，（01）：76-79.

〔3〕劉麗.農地生態保護的經濟補償機制初探——以美國土地發展權為例〔J〕.國土資源情報，2013，（02）：42-46.

〔4〕張琳琳.中國城市化進程中農民個體土地農地使用權的保護〔J〕.求索，2013，（05）：187-189.

〔責任編輯：王 珍〕