農(nóng)村小學(xué)校車(chē)服務(wù)外包發(fā)展情況研究

李茜

[摘 要]作為公共服務(wù)體系的重要組成部分，校車(chē)在公民生活中起著舉足輕重的作用，它體現(xiàn)著一個(gè)國(guó)家生活水平，教育水平的高低。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)落后，人口分布密度不均，公共服務(wù)水平較低，政府的公共服務(wù)職能薄弱，校車(chē)配置長(zhǎng)期落后于城市，從而引發(fā)了一系列安全事故與社會(huì)問(wèn)題，造成了不良的社會(huì)影響。我國(guó)目前正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，不斷增長(zhǎng)的公共需求和政府在其能力內(nèi)所能提供的公共服務(wù)之間的矛盾日益突出。本文通過(guò)對(duì)湖南L縣校車(chē)服務(wù)外包的發(fā)展情況的調(diào)查，對(duì)今后加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)校車(chē)服務(wù)管理工作提出幾點(diǎn)建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；小學(xué)；校車(chē)；服務(wù)外包

[中圖分類(lèi)號(hào)]C915 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）07 — 0151 — 02

隨著撤點(diǎn)并校政策的實(shí)行，農(nóng)村生源逐漸集中，根據(jù)農(nóng)村人口分布密度不均的現(xiàn)實(shí)情況，校車(chē)需求擴(kuò)大。大批私營(yíng)車(chē)充斥農(nóng)村校車(chē)市場(chǎng)，在選擇有限的條件下，農(nóng)村學(xué)生紛紛選擇搭乘。乘車(chē)超載、司機(jī)駕駛資格不規(guī)范、安全配置不全等導(dǎo)致了一系列安全問(wèn)題。針對(duì)農(nóng)村“非正規(guī)校車(chē)”頻繁出現(xiàn)的造成眾多學(xué)生傷亡的安全事故，2012年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《校車(chē)安全管理?xiàng)l例》，對(duì)學(xué)校校車(chē)配置做出了詳細(xì)規(guī)定，條例稱(chēng)，縣級(jí)以上人民政府要采取措施，促進(jìn)城鄉(xiāng)的公共交通發(fā)展，為有需要的學(xué)生提供方便。而對(duì)確實(shí)難以保障就近入學(xué)，公共交通又不能滿足學(xué)生上學(xué)需要的邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)采取措施，以保障接受義務(wù)教育的學(xué)生享有校車(chē)服務(wù)。〔1〕

在《條例》的大背景下，各地人民政府成立專(zhuān)門(mén)的校車(chē)安全管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組開(kāi)展校車(chē)安全工作。對(duì)此，L縣人民政府研究決定L縣成立校車(chē)服務(wù)公司，對(duì)校車(chē)進(jìn)行公司化營(yíng)運(yùn)管理，并于2013年7月發(fā)布了L縣校車(chē)公司化營(yíng)運(yùn)管理招標(biāo)采購(gòu)公告。此次校車(chē)改革是以G、T、Z三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為試點(diǎn)。本文以T中心小學(xué)，G中心小學(xué)，Z中心小學(xué)為調(diào)查對(duì)象，以此研究農(nóng)村校車(chē)服務(wù)外包的發(fā)展情況。筆者通過(guò)對(duì)L縣農(nóng)村地區(qū)小學(xué)校車(chē)服務(wù)的發(fā)展情況的調(diào)查了解，思考我國(guó)現(xiàn)階段政府公共服務(wù)建設(shè)的不足與困難，從而得出對(duì)農(nóng)村校車(chē)服務(wù)建設(shè)以及政府公共服務(wù)建設(shè)的幾點(diǎn)啟示與建議。

一、L縣校車(chē)服務(wù)外包發(fā)展現(xiàn)狀

（一）校車(chē)服務(wù)外包初具雛形

筆者所調(diào)查的“校車(chē)試點(diǎn)”T鎮(zhèn)中心小學(xué)學(xué)生共約720人，學(xué)校于2013年啟動(dòng)校車(chē)招標(biāo)程序，到目前已配備25座標(biāo)準(zhǔn)校車(chē)5輛，接送學(xué)生約300人。校車(chē)由私人承包并出資買(mǎi)進(jìn)，政府每年補(bǔ)助部分燃油費(fèi)，車(chē)主按學(xué)期直接收取學(xué)生乘車(chē)費(fèi)用，車(chē)主需要與政府簽訂《校車(chē)營(yíng)運(yùn)服務(wù)合同》，合同內(nèi)容涉及購(gòu)車(chē)資格，司機(jī)履行職責(zé)，資金補(bǔ)助等相關(guān)內(nèi)容。同時(shí)與學(xué)校簽訂安全協(xié)議，校車(chē)統(tǒng)一由校車(chē)服務(wù)公司管理。校車(chē)公司由客運(yùn)公司成立，主要負(fù)責(zé)安排校車(chē)路線，承接政府下達(dá)的政策，對(duì)車(chē)主、隨乘人員以及學(xué)校師生進(jìn)行安全教育，并為校車(chē)購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，并收取一定的管理費(fèi)用。

（二）校車(chē)安全配置基本得到保障

在國(guó)家法律的明文規(guī)定下，校車(chē)的質(zhì)量能得到基本的保障。《條例》第二條和第二十一條分別規(guī)定，各小學(xué)所配備的校車(chē)應(yīng)當(dāng)是按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)和制造的小學(xué)生專(zhuān)用校車(chē)。專(zhuān)用校車(chē)應(yīng)該配備有逃生錘、急救箱、干粉滅火器等隨車(chē)安全設(shè)備。在對(duì)T中心小學(xué)的調(diào)查中了解到，校車(chē)上的此類(lèi)安全設(shè)施都得到了保障，學(xué)校采用的是標(biāo)準(zhǔn)的黃色校車(chē)，校車(chē)為25座，有警燈，空調(diào)，滅火器。另外，學(xué)校按照《條例》的規(guī)定，除司機(jī)以外還指派了隨校車(chē)全程照管乘車(chē)學(xué)生的照管人員。撤點(diǎn)并校政策在優(yōu)化教育資源配置的同時(shí)，也給就學(xué)路程較遠(yuǎn)的學(xué)生帶來(lái)不便。正規(guī)校車(chē)這一公共服務(wù)產(chǎn)品的設(shè)置能很好的解決農(nóng)村地區(qū)這一問(wèn)題。就目前來(lái)看，校車(chē)的安全配置基本能滿足農(nóng)村地區(qū)學(xué)生的乘車(chē)需求。

（三）規(guī)范化管理提高了服務(wù)質(zhì)量

相比以前混亂的“非正規(guī)校車(chē)”市場(chǎng)，規(guī)范后的校車(chē)市場(chǎng)有序的運(yùn)營(yíng)，減少了惡意競(jìng)爭(zhēng)，校車(chē)配置安全系數(shù)提高，人員素質(zhì)得到提高，從而整體的服務(wù)質(zhì)量得到提高。調(diào)查得知，T中心小學(xué)，包括當(dāng)?shù)毓k、私辦幼兒園在2013年前所謂的“校車(chē)”為改裝后的“小面包車(chē)”，車(chē)主私營(yíng)并直接收取學(xué)生費(fèi)用，且未與學(xué)校以及當(dāng)?shù)卣炗喨魏魏贤?chē)主之間存在不良競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，爭(zhēng)搶生源。而規(guī)范后的校車(chē)管理避免了亂收費(fèi)現(xiàn)象，同時(shí)標(biāo)準(zhǔn)化校車(chē)也保障了學(xué)生乘車(chē)途中的安全。新的校車(chē)管理模式受到國(guó)家法律條文的制約，校車(chē)運(yùn)營(yíng)公司化，由交通局管理公司運(yùn)營(yíng)資格，交警例行檢查校車(chē)安全情況。這種半私人化運(yùn)營(yíng)，降低了政府成本，而市場(chǎng)引入的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制則大大提高了公共服務(wù)的質(zhì)量。盡管新校車(chē)仍有需要改進(jìn)的方面，但相比之前的“非正規(guī)校車(chē)”，校車(chē)性能以及服務(wù)水平有了明顯的提升。

二、發(fā)展中的困難和不足

（一）政府缺乏對(duì)“非正規(guī)校車(chē)”的取締管理

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管學(xué)校已配備標(biāo)準(zhǔn)校車(chē)，但仍有少數(shù)“非正規(guī)校車(chē)”活躍在校車(chē)市場(chǎng)。這些校車(chē)與“正規(guī)校車(chē)”處于競(jìng)爭(zhēng)生源的關(guān)系。由于目前T中心小學(xué)配備5輛標(biāo)準(zhǔn)校車(chē)，而有乘車(chē)需求的學(xué)生約300人，盡管每輛校車(chē)平均早晚各2趟行程仍不能滿足學(xué)生乘車(chē)需求，并且收費(fèi)要比“非正規(guī)校車(chē)”更高，不少人還是選擇了安全性能較差，配套設(shè)施較不齊全但費(fèi)用相對(duì)較低的后者。在需求大于供給的情況下極可能造成此類(lèi)校車(chē)市場(chǎng)的膨脹。而政府也缺乏對(duì)“非正規(guī)校車(chē)”的強(qiáng)制性取締管理，導(dǎo)致了校車(chē)市場(chǎng)混亂的現(xiàn)狀。

（二）正規(guī)校車(chē)供給不足

由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，盡管將作為公共服務(wù)校車(chē)服務(wù)外包，大大降低了行政成本，提高了服務(wù)質(zhì)量，但目前的供給仍不能滿足當(dāng)下農(nóng)村學(xué)生的乘車(chē)需求。目前T中心小學(xué)配備5輛標(biāo)準(zhǔn)校車(chē)，而有乘車(chē)需求的學(xué)生約300人，盡管每輛校車(chē)平均早晚各2趟行程仍不能滿足學(xué)生乘車(chē)需求。在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，新校車(chē)仍存在超載現(xiàn)象。在對(duì)司機(jī)的采訪中了解到盡管?chē)?guó)家法律明文規(guī)定不能超載，但面對(duì)300多名學(xué)生的乘車(chē)任務(wù)，加上考慮到燃油成本的問(wèn)題，因此超載也是不得已的選擇。

（三）所收取的服務(wù)費(fèi)偏高

在對(duì)10戶乘坐校車(chē)的學(xué)生家庭進(jìn)行走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，其中8戶家庭認(rèn)為校車(chē)收費(fèi)偏高，新校車(chē)相比以前的“非正規(guī)校車(chē)”費(fèi)用高出30%左右。不少家長(zhǎng)認(rèn)為校車(chē)費(fèi)用應(yīng)該得到學(xué)校和政府的支持，以減輕家庭負(fù)擔(dān)。針對(duì)收費(fèi)問(wèn)題，在對(duì)司機(jī)的采訪中了解到，平均1000元左右的收費(fèi)就司機(jī)成本收益而言處于正常水平。盡管擁有每年4萬(wàn)元左右的燃油補(bǔ)貼，但校車(chē)的購(gòu)車(chē)成本加上燃油費(fèi)、校車(chē)損耗值、維修費(fèi)，司機(jī)勞務(wù)費(fèi)等費(fèi)用仍是不少的支出。

（四）校車(chē)維護(hù)程序欠缺

盡管在政策影響下，學(xué)校陸續(xù)配備了專(zhuān)門(mén)校車(chē)，但明顯整個(gè)校車(chē)配備的鏈條是不銜接的，校車(chē)的維護(hù)是整個(gè)校車(chē)運(yùn)行系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但現(xiàn)狀卻是校車(chē)維護(hù)程序缺失。校車(chē)的健康運(yùn)行得不到保障，預(yù)期壽命也將大為縮減。造成這一現(xiàn)象的首先在于費(fèi)用的不足，維護(hù)費(fèi)用將是一筆大支出，就目前的運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀來(lái)看，利潤(rùn)還沒(méi)有能力承擔(dān)這一費(fèi)用的支出。再者就是專(zhuān)業(yè)維護(hù)人員的缺乏。就政府而言，維護(hù)程序的缺失導(dǎo)致固定資產(chǎn)壽命縮減，也將造成行政成本的增加。

（五）政策執(zhí)行監(jiān)管不嚴(yán)

通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，學(xué)校新配備的校車(chē)超載現(xiàn)象嚴(yán)重，T中心小學(xué)引進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)校車(chē)是25座型，而往往實(shí)際乘車(chē)學(xué)生達(dá)到40人以上，平均每輛校車(chē)每天兩趟。而在《條例》第三十四條規(guī)定，校車(chē)不得以任何理由超員。另外，學(xué)校和校車(chē)服務(wù)提供者不能要求校車(chē)駕駛?cè)顺瑔T、超速駕駛校車(chē)。但實(shí)際情況卻是超載現(xiàn)象嚴(yán)重，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)缺乏例行檢查及治安維護(hù)。在對(duì)司機(jī)的采訪中了解到，由于乘車(chē)人數(shù)過(guò)多，校車(chē)供給不足，另外考慮到效益成本問(wèn)題，超載成為普遍現(xiàn)象。而監(jiān)管不嚴(yán)助長(zhǎng)了這一風(fēng)氣。

三、啟示與建議

（一）加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的財(cái)政投入

杰夫·摩根曾指出，現(xiàn)代政府的核心任務(wù)就是提供最大程度的公共增加值，而增加值的大小是體現(xiàn)政府工作效率和工作能力的重要標(biāo)志。〔2〕就目前我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，對(duì)農(nóng)村公共教育的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，財(cái)政上的瓶頸導(dǎo)致了校車(chē)供應(yīng)量不足，超載現(xiàn)象嚴(yán)重，間接影響了我國(guó)教育水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升。國(guó)家財(cái)政應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的投入，提供針對(duì)學(xué)校，校車(chē)，司機(jī)各方面的補(bǔ)貼。就校車(chē)而言，財(cái)政投入放入增加既能減輕家庭就學(xué)負(fù)擔(dān)，利潤(rùn)的增加也能很好的解決超載問(wèn)題，提升校車(chē)服務(wù)質(zhì)量，從而提高整個(gè)農(nóng)村地區(qū)的生活水平和文明程度。

（二）建立健全對(duì)校車(chē)項(xiàng)目的監(jiān)督機(jī)制

針對(duì)目前農(nóng)村地區(qū)校車(chē)服務(wù)出現(xiàn)的最嚴(yán)重的問(wèn)題即超載問(wèn)題，一項(xiàng)重要的解決方法就是加大監(jiān)督力度。可以成立專(zhuān)門(mén)的校車(chē)工作小組，組織專(zhuān)業(yè)人員負(fù)責(zé)系統(tǒng)的管理校車(chē)的投標(biāo)，司機(jī)資格審查，校車(chē)安全配置，隨乘人員的安全教育，每日的安全例行檢查，這種科學(xué)化的管理增加了校車(chē)投標(biāo)透明度，避免了政府一定程度上被利益群體利用，例行檢查保障了乘車(chē)安全。這種管理方法上的創(chuàng)新有利于提高政府行政能力，轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)責(zé)任，樹(shù)立政府威信，完善政府形象。

（三）建立對(duì)公共服務(wù)承包方的績(jī)效評(píng)價(jià)制度

公共服務(wù)外包能很大程度上改善政府服務(wù)質(zhì)量，有利于成本和效益的預(yù)測(cè)，節(jié)約政府服務(wù)成本。〔3〕但同時(shí)也要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)有其自身的缺陷，而這類(lèi)缺陷可能轉(zhuǎn)化成服務(wù)外包過(guò)程中的不確定因素，包括服務(wù)提供方為追求最大利潤(rùn)而采取的偷工減料行為。另外，雙方所簽訂的合同期往往較長(zhǎng)，承包方有可能產(chǎn)生惰性而不提升服務(wù)質(zhì)量。因此，需要建立一套完整的績(jī)效評(píng)價(jià)制度對(duì)校車(chē)服務(wù)的提供者進(jìn)行定期考核，從而規(guī)范校車(chē)服務(wù)，督促承包方不斷提升服務(wù)質(zhì)量。通過(guò)征求用戶意見(jiàn)，建立全方位反映用戶需要的服務(wù)指標(biāo)，對(duì)校車(chē)服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并定期考核。

（四）將校車(chē)服務(wù)納入服務(wù)型政府建設(shè)內(nèi)容

建設(shè)服務(wù)型政府已經(jīng)成為當(dāng)下政府管理創(chuàng)新的主流，在校車(chē)服務(wù)的外包過(guò)程中，要減少政府對(duì)服務(wù)承包方的依賴。〔4〕政府將校車(chē)服務(wù)外包給企業(yè)能降低服務(wù)成本，使服務(wù)過(guò)程更可控，但政府最終目的應(yīng)該是在外包過(guò)程中學(xué)習(xí)企業(yè)高效的服務(wù)鏈，最終建立高效的服務(wù)型政府。要推進(jìn)政府公共服務(wù)角色的深化，使政府和公民同時(shí)意識(shí)到校車(chē)服務(wù)作為公共服務(wù)是政府的一項(xiàng)基本職責(zé)。并將校車(chē)服務(wù)建設(shè)成果納入對(duì)地方政府政績(jī)考核之中。督促政府完善校車(chē)服務(wù)。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)農(nóng)村校車(chē)服務(wù)的發(fā)展仍然存在很多阻礙，原因是多方面的，包括整個(gè)校車(chē)管理體系的不完整，以及相關(guān)部門(mén)責(zé)任的不明確，職能的不銜接。這也反應(yīng)了我國(guó)當(dāng)下農(nóng)村公共服務(wù)水平的落后。校車(chē)安全建設(shè)關(guān)系到一個(gè)民族未來(lái)的發(fā)展，同時(shí)，作為社會(huì)公共物品也反映出一個(gè)國(guó)家的國(guó)力以及社會(huì)文明綜合水平。政府作為社會(huì)管理主體，應(yīng)該積極承擔(dān)提供公共服務(wù)的責(zé)任，尋找包括服務(wù)外包在內(nèi)的多元化方式，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕 國(guó)務(wù)院辦公廳.校車(chē)安全管理?xiàng)l例〔Z〕.中央政府門(mén)戶網(wǎng)站，2012.

〔2〕 唐鐵漢，袁曙宏.公共服務(wù)創(chuàng)新〔M〕.北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2007.

〔3〕 汪應(yīng)洛.服務(wù)外包概論〔M〕.西安：西安交通大學(xué)出版社，2007.

〔4〕 張達(dá)凱.服務(wù)外包戰(zhàn)略決策〔M〕.北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2009.〔責(zé)任編輯：侯慶海〕