我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度存在的問題與立法對策

陳雨平

[摘 要]隨著我國社會經(jīng)濟體制改革的深入，養(yǎng)老保險制度改革已經(jīng)勢在必行。作為過去30年中我國經(jīng)濟體制的主要立足點之一，現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度存在著一系列的問題，導致城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險建設工作進展緩慢，難以滿足我國社會在新階段的需求。因此，當務之急是健全養(yǎng)老保險法律體系，探索養(yǎng)老基金投資渠道，實現(xiàn)養(yǎng)老基金保值增值，從而解決現(xiàn)階段養(yǎng)老保險制度所存在的問題，完善新形勢下城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度，為未來農(nóng)村養(yǎng)老保險體系的完善提供借鑒。

[關鍵詞]養(yǎng)老保險制度；人口老齡化；社會保障

[中圖分類號]F840.67 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）06 — 0041 — 02

養(yǎng)老保險制度作為與每個人都緊密相連的重要制度，在社會保障體系中占有重要的地位，一個國家或地區(qū)的社會保障制度的成敗，在很大程度上取決于養(yǎng)老保險制度的成功與否。〔1〕我國正處于發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的關鍵時期，人口老齡化進程速度的加快，人均壽命的延長，生活水平的提高，對養(yǎng)老保險制度提出了更高的要求。

一、我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的問題

我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度自新中國成立至今存在的主要問題：

（一）養(yǎng)老金基金積累缺乏可持續(xù)性

改革后的養(yǎng)老保險制度，實行現(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累制相結合（社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合），企業(yè)既要向個人賬戶投入一定的基金，又要承擔社會統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老金支付。為了實現(xiàn)養(yǎng)老金體制改革順利轉型，中國對新體制建立前后參加基本養(yǎng)老保險的城鎮(zhèn)職工采取了“老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法”的策略。在養(yǎng)老金制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制轉變過程中，由于已經(jīng)工作和退休人員是在現(xiàn)收現(xiàn)付制下存在的，他們沒有個人賬戶進行基金積累，而他們必須按新制度領取養(yǎng)老金，那么他們應該有的但實際又沒有的“積累”部分就形成了歷史欠賬。新體制必須為老人的退休金、“中人”的基礎金和過渡性養(yǎng)老金尋找支付辦法，這實際上是一筆龐大的隱性債務，即新舊體制轉型的隱性成本。20世紀90年代中期部分國家隱性債務占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例達到了很高的水平，其中，墨西哥1996年達到了142%，烏拉圭1995年達到了214%，中國1997年達到了145%。〔2〕1998年末（新制度執(zhí)行的第一年），我國養(yǎng)老保險個人賬戶的名義記賬額達1036.26億元，而當年賬面實際滾存結余是587.41億元，已出現(xiàn)“空賬”金額448.85億元，1999年超過1000億元。〔3〕然而，制度設計上卻始終沒有為如何化解養(yǎng)老金“隱性債務”提供一個清晰的改革思路。

（二）城鎮(zhèn)養(yǎng)老體制改革地區(qū)不平衡

《社會保險法》規(guī)定“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌”。但是，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體制目前仍處于縣市統(tǒng)籌階段，與省級統(tǒng)籌、全國統(tǒng)籌階段尚有一段距離。由于各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不一，及財政支出的限制，各地政府對于基本養(yǎng)老保險體制改革的反響也不一樣。經(jīng)濟發(fā)展水平較高的省份，對養(yǎng)老保險的投入較大，改革進度較快，財政壓力和社會負擔相對較小，社會保險的覆蓋范圍較高；相反，經(jīng)濟發(fā)展水平較低的省份，或國有企業(yè)比重高的省份，由于財政不足或存在財政赤字，對于養(yǎng)老保險的改革心有余而力不足，進度較慢，覆蓋范圍較小。例如，東部沿海經(jīng)濟發(fā)達的省份，如廣東、浙江、上海、江蘇、河北等，城鎮(zhèn)職工參保比例幾乎接近100%，而西部的區(qū)則相對較低。〔4〕

在財政收入和個人工資收入水平不同的情況下，各地社會保險的覆蓋率差異明顯，地區(qū)間養(yǎng)老保障基金的積累狀況也會存在著巨大差異。經(jīng)濟條件好、職工工資收入高和養(yǎng)老保險發(fā)展較快的省份，基本養(yǎng)老保險積累較多。對于財政赤字和養(yǎng)老金不足的省份，國家只好采取財政收入轉移支付辦法來提供資金支持。由于財力不足和發(fā)展水平相對較低，中西部的養(yǎng)老保險覆蓋率和保障水平都低于東部地區(qū)。

（三）立法嚴重滯后，缺乏系統(tǒng)性

迄今為止，我國社會保障工作所依據(jù)的大多是行政法規(guī)和規(guī)章，而且很大一部分都以試行辦法、暫行規(guī)定、意見、通知等形式的低層級規(guī)范性法律文件出現(xiàn)，這種持續(xù)了幾十年的情況，不僅對我國社會保障法律制度的權威性和穩(wěn)定性造成了極大的傷害，而且使我國社會保障結構呈現(xiàn)出及其混亂的局面〔5〕。就目前來說，2010年《社會保險法》的出臺彌補了我國社會保障史上的法律空白，為我國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展指明了方向。而《社會保險法》規(guī)定的都是大方向、原則性的，其部分規(guī)定形式大于內(nèi)容，較為原則和宏觀，缺乏操作性。對具體的養(yǎng)老保險而言，立法缺乏系統(tǒng)性和完整性，立法層次低、結構混亂。由全國人大通過法律屈指可數(shù)，而國務院以及各個部委出臺的行政法規(guī)以及部門規(guī)章占絕大部分，顯然立法層次較低。

二、我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的對策

我國現(xiàn)階段城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革重點在于如何建立適合的制度解決現(xiàn)有問題并避免潛在問題。

（一）在轉制成本和個人賬戶“空賬”問題上，政府應該承擔主體責任

中國養(yǎng)老保險制度由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制過渡，所產(chǎn)生的“隱性債務”使個人賬戶“空賬”規(guī)模龐大，于此，政府應該對改革過程中與原有制度的銜接和從原有制度向現(xiàn)有制度的平穩(wěn)過渡所產(chǎn)生的“隱性債務”負責，而不是由個人和企業(yè)來分擔。政府應當建立城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的銜接機制，解決因身份轉換而帶來的續(xù)接問題和新舊制度過渡過程中產(chǎn)生的“空賬”現(xiàn)象。加大對社會保障事業(yè)的財政支出，通過財政撥付、實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值等方式在一定程度上解決轉制成本和彌補數(shù)額巨大的“空賬”，實際解決養(yǎng)老金財務上的可持續(xù)性難題。

（二）建立高效的養(yǎng)老保險基金管理機制，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金保值增值

一方面，由于制度設計的缺陷，缺乏嚴格的法律規(guī)范對養(yǎng)老金基金的運行進行有效的監(jiān)管，近年來用人單位弄虛作假，違規(guī)挪用、貪污養(yǎng)老基金的案件屢見不鮮，造成嚴重的社會保障資源浪費。另一方面，目前我國社會保險基金的保值增值采取的求穩(wěn)定、低收益的傳統(tǒng)投資方式，主要是存銀行、買國債，很難實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金大幅度的增值。我國養(yǎng)老保險體制改革正處在完善社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的階段，應逐步優(yōu)化養(yǎng)老保金籌資機制，探索相對安全、回報率較高的途徑。引入市場機制，加快培育和完善金融市場，拓寬養(yǎng)老基金投資渠道。可以考慮引入私人養(yǎng)老金保險基金，引入競爭機制，從而擴大養(yǎng)老基金的投資渠道，提高社保基金的投資效率。〔6〕可以借鑒智利的基金運營模式，在政府對養(yǎng)老金投資制定嚴格規(guī)定的情況下，由基金管理公司負責收支運營。在養(yǎng)老保險基金的實際執(zhí)行過程中，必須建立嚴格高效的監(jiān)督體系，對資金的運營、管理和監(jiān)控等方面進行全方位的監(jiān)管，確保養(yǎng)老基金的安全和用到實處。

（三）以社會公平為基本原則，擴大社養(yǎng)老保險的范圍

按照現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度，人群分等、制度分設、待遇懸殊，對于改善收入分配狀況、縮小收入差距，共享社會保障資源，實現(xiàn)社會福利公平還有一定的差距。應盡快落實《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》，加快完成城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險和農(nóng)村養(yǎng)老保制度的整合，縮小城鄉(xiāng)待遇差距，循序漸進，實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一化管理。在堅持社會公平的前提下，縮小制度上的不公平，擴大社會養(yǎng)老保險的范圍，實行全覆蓋、多層次的養(yǎng)老保險制度，讓全體社會成員都能平等的享受到老年福利，充分發(fā)揮養(yǎng)老保險制度在社會發(fā)展中的作用。

三、我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度對策的實現(xiàn)可能性

那么，什么樣的條件和環(huán)境的配套，才能成功地實現(xiàn)上述對策，解決問題呢？現(xiàn)從法制環(huán)境角度進行簡要的分析。

（一）需要健全的社會保障法律體系

一個社會保障制度發(fā)展比較成熟的國家，配套的法律設置一定也是較為完善的。有法律依據(jù)，才能明確適合主體的社會保障權益和責任，規(guī)范社會保障制度，進一步完善社會保障制度。完善社會保障法制體系建設，使我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的各項工作步入法制化的軌道，是現(xiàn)階段工作的重中之重。只有在完善法制體系的背景下，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度方可更為順利地進行。我國現(xiàn)行憲法第44、45條規(guī)定了公民退休制度和年老時獲得物質(zhì)幫助的權利，需在憲法中進一步明確公民享有社會保障的權利，并作為公民享有的基本權利予以規(guī)定，為社會保障立法提供必要的憲法依據(jù)。同時，為了建立適應社會主義市場經(jīng)濟要求的社會保障制度，應當對現(xiàn)行法律做出相應的修訂和完善，確保公民社會保障權利的實現(xiàn)。〔7〕

（二）需要其他高位階法和相關配套法律的支撐

就我國現(xiàn)行的社會保障法律而言，我國并沒有單獨出臺《社會保障法》。《社會保險法》、《勞動法》、《稅法》等國家基本法對于養(yǎng)老保險制度問題的解決提供了大框架的法律引導。其中，《社會保險法》的規(guī)定最為詳細，對養(yǎng)老保險的范圍、運行方式、籌資模式等都進行了確定，養(yǎng)老保制度的實施在大方向上有法可依法，有利于相關政策的順利實施。但是，從法律角度而言，養(yǎng)老保險沒有單獨立法，所出臺的相關法律、法規(guī)、條例零碎不成體系，無法解決養(yǎng)老保險現(xiàn)階段的問題，難以確保其對策的順利實施。必須在其他法律中明確規(guī)定養(yǎng)老保險制度的內(nèi)容，并與其他專門立法的內(nèi)容相互銜接、相互補充和制約，以保證養(yǎng)老保險措施落到實處。應在《社會保險法》的指導下，加快養(yǎng)老保險的配套法制建設和規(guī)范工作，加強對養(yǎng)老保險基金的資金管理混亂和安全監(jiān)控等問題的監(jiān)管。《刑法》并未將社會保障基金列入特定款物的刑法保護范圍之內(nèi)，中國最高立法機關必須加緊制定有關制裁擠占、挪用社會保險基金的違法犯罪行為的法律，以確保社會保障法規(guī)的有效實施。〔8〕

四、小結

城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的產(chǎn)生、變化、發(fā)展都是與同一時期的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的，經(jīng)濟基礎決定著養(yǎng)老保險政策的方向，任何超前或滯后的養(yǎng)老保險措施都會使其結果與初衷相背離，破壞養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。我國在制定相應養(yǎng)老保險制度的同時，必須根據(jù)我國現(xiàn)階段國情，因經(jīng)濟發(fā)展情況而定。此外，必須加快立法建設，構建完整的養(yǎng)老保險法律體系，確立司法救濟制度，完善相關配套法律規(guī)定，預防潛在的養(yǎng)老保險犯罪，確保養(yǎng)老保險基金管理安全；加快城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接，有條件有限度地逐步擴大我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險覆蓋面，盡快實現(xiàn)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險地區(qū)發(fā)展相對平衡。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 鄭成功.社會保障概論〔M〕.上海：復旦大學出版社，2005.

〔2〕 姜向群.社會保障制度〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2005.

〔3〕 紀寧.中國養(yǎng)老保險制度的沿革與隱性債務的產(chǎn)生〔R〕.中國養(yǎng)老保險隱性債務國際研討會議文件，北京，2000，04，（07）.

〔4〕 陳佳貴.中國勞動與社會保障體制改革30年研究〔M〕.北京：經(jīng)濟管理出版社，2008.

〔5〕 樊啟榮，王全興，等.中國社會保障立法的發(fā)展趨向與宏觀構思〔J〕.法商研究 1993，（03）：55-60.

〔6〕 秦永紅，張偉.印度社會保障制度改革及其對我國的啟示〔J〕.南亞研究季刊，2011，（02）：48-55.

〔7〕〔8〕萬敏，楊留強.中國社會保障法制建設現(xiàn)狀及思考〔J〕.河北青年管理干部學院學報，2010， （02）：69-71.

〔責任編輯：張 港〕