我國公務員隊伍構成的問題及對策分析

段青梅

[摘 要]2006年，《中華人民共和國公務員法》開始施行，這一法律的施行為我國公務員系統的健全提供了法律保障，因此備受贊譽，但是，通過中西方公務員構成對比分析可以獲知：《公務員法》的施行并未完全解決我國公務員系統中一直存在的公務員隊伍構成方面的某些問題。這一問題的存在引致了一系列負面影響，其成因主要源于體制、歷史及理念、法制三大方面，消除這些問題、優化我國公務員隊伍構成的途徑需要從體制、理念和法制三大方面入手探尋。

[關鍵詞]公務員；隊伍；構成

[中圖分類號]D630.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）06 — 0043 — 02

構建高質量的公務員隊伍是解決我國發展進程中面臨的諸多問題的前提之一，因此，有必要對我國的公務員隊伍構成加以分析，探尋其中存在的問題及解決之道。

一、 公務員隊伍構成的含義及影響

（一） 公務員隊伍構成的含義

公務隊伍構成主要是指國家公務員隊伍由哪些部門或類型的人員組成。公務員隊伍的構成包括兩大方面：其一、公務員隊伍整體要素方面，即定義中國家公務員隊伍由哪些部門的人員組成，其中，“部門”涵蓋組織、部門和單位；其二、公務員個體要素方面，即定義中國家公務員隊伍由哪些類型的人員組成，其類型由公務員的年齡、專業、性別、民族和受教育程度等等加以劃分。

（二） 公務員隊伍構成的影響

公務員隊伍構成的影響可以從整體要素和個體要素兩方面進行分析，其影響主要如下（第一點是從個體要素加以分析，后三點則從整體要素進行分析）：

1.公務員隊伍構成影響我國政治、經濟和社會的穩定。第一、從公務員的民族方面來看。國務院新聞辦公室發表《2009年中國人權事業的進展》白皮書顯示：截至2009年，我國共有290多萬少數民族干部，約占干部總數的7.4%。全國公務員隊伍中，少數民族公務員約占9.6%。2010年，“我國少數民族人口達1.13億人，占全國總人口的8.49%。”〔1〕從這些數據的對比可以看出：我國少數民族公務員在公務員隊伍中的比例高于少數民族人口在全國總人口中的比例。這表明：我國政府采取了有效措施保證少數民族公務員在公務員隊伍占據一定比例。此舉有效地保證了全國（尤其是民族地區）的穩定——由居住地的少數民族在當地擔任公務員，能夠提升政府對少數民族地區情況的掌握程度，有助于為符合實際情況的政策的制定奠定基礎；少數民族地區公眾更傾向于服從同一個民族的公務員的命令。第二、從公務員的性別方面來看。各級政府均在公務員招考過程中注意出臺相關政策以保證女性在公務員隊伍中占據一定比例，此舉有效地為我國政治、經濟和社會的穩定、快速發展創造了條件：任何一個國家均有男性和女性公民共同組成，女性是一國社會的重要組成部分，這一群體在一國政治、經濟和社會發展過程中的見解十分重要，必須有一定數量的公務員代表這一群體、采納這一群體的意見和建議并對這一群體進行有效領導。

2.公務員隊伍構成對財政開支有直接影響。公務員范圍包括：“（1）中國共產黨機關的工作人員；（2）人大機關的工作人員；（3）行政機關的工作人員；（4）政協機關的工作人員；（5）審判機關的工作人員；（6）檢察機關的工作人員；（7）民主黨派（八個政黨） 機關的工作人員。”〔2〕這一范圍明顯大于西方發達國家相關法律中規定的公務員范圍，其的影響主要為：致使公務員隊伍龐大，加大了財政支出。可見，當公務員范圍過大之時，財政支出隨之增加，反之則財政支出減少。

3.公務員隊伍構成影響公眾擇業取向。當公務員范圍過大之時，公眾會將進入公務員隊伍作為選擇之一，但公務員范圍較小之時，進入公務員隊伍的難度會上升，將進入公務員隊伍作為選擇之一的公眾數量會極大下降，職位的報名比例也會隨之下降。

4.公務員隊伍構成影響政府系統運作效能及公眾滿意度。如果公務員范圍過大，公務員隊伍會極為龐大，文牘主義和官僚主義等會在政府內部盛行，政府系統的運作效能會隨之下降，這將直接導致公眾對政府的滿意度下降，嚴重的情況下會引發政治、經濟和社會不穩定。可見：公務員隊伍構成會對政府系統的運作效能產生直接影響，在此基礎上影響公眾對政府的滿意度。

二、我國公務員隊伍構成面臨的問題及成因分析

（一） 我國公務員隊伍構成面臨的問題

1.公務員隊伍構成范圍過大，“官民比”很高。與西方發達國家相比，我國的公務員隊伍范圍明顯過大。如前文所述，截至2009年，我國共有290多萬少數民族干部，約占干部總數的7.4%。由這一數據可知：全國的干部總數為3918.92萬。2010年11月開始并于2011年4月結束的第六次人口普查顯示：我國的總人口為13.39億。這兩個數據的比值約為1：29，即我國的“官民比”。如加上普通公務員，這一比值將更大。這一“官民比”明顯大于西方發達國家當前的“官民比”：“美國2003年的政府公務員人數為310萬，‘官民比'為1：94。”〔3〕公務員隊伍范圍過大對財政支出擴大有直接影響，財政支出擴大則對財政赤字有直接影響。此外，公務員隊伍范圍過大會進一步強化官本位思想，不利于推進政府轉型。

2.對年齡、專業、受教育程度等等的限定程度過高，引致一系列問題。我國公務員部分崗位對年齡、專業、受教育程度等等的限定程度過高，引致：報考人數較少甚至無人報考；某些真正有能力的報考者受限于某一方面而無法報考某些職位，因此無法進入公務員隊伍發揮其才能；某些不法官員通過設定各種限定條件而為自己的親屬“設定職位”，借助職務之便以權謀私，在社會上造成嚴重負面影響，也導致我國公務員隊伍的素質受到影響。此外，公務員在升職過程中也會遇到很多與升職相關的年齡、專業和受教育程度等限定條件，這些限定也會導致上述的各種問題。

（二）我國公務員構成面臨問題的成因分析

1.制度和理念因素。當前的改革依然面臨一些問題：尚未完全消除行政審批制度，部分地方政府對這一制度進行了大量保留或變相保留；人大和司法系統的工作人員依然歸屬于公務員隊伍；部分公益部門的半官方性質尚未改變；大量事業單位的工作人員依然參照公務員待遇。此外，我國的傳統理念對公務員隊伍的龐大有重要影響，致使公眾極為關注公務員的招考，大量公眾希望自己、親屬等進入公務員隊伍，這是部分官員在公務員招考過程中設定各種條件謀取私利的重要成因。

2.歷史因素。首先，“由于長期封建主義歷史的影響，在整個導向上，我們過于重視‘權力的歸屬'， 而輕視‘權力的運作'，從對行政過程的整體設計，到對各個具體工作環節、工作程序的安排，都缺乏足夠的科學性、規范性。”〔4〕這一情況對我國公務員隊伍范圍過大有直接影響。其次，我國歷經兩千余年的封建社會，這一過程中形成的“官本位”觀念和“衙門作風”等依然在影響部分公務員，這些公務員將自己視為統治者，一旦有機可乘就會謀取私利，根本未將自己視為向公眾供給服務的公眾雇員。

3.法制因素。“當前，我國有關政府組織機構設置及其人員編制的法律、法規仍存在著明顯的缺陷，主要體現在：過于簡約和原則化，只強調了政府組織編制的基本原則和操作導向，而對于至關重要的編制確定的程序沒有做出具體規定，以致各機構編制的確定彈性有余，剛性不足，政府規模擴張就有可能隨時發生。”〔5〕這一情況與前文所述我國公務員隊伍構成面臨的兩個問題直接相關。

三、改進我國公務員隊伍構成的對策分析

（一）制度層面的對策

1.將黨、人大、司法等部門工作人員劃出公務員隊伍。為了消除這些弊端、改進我國公務員隊伍構成，有必要將黨、人大、司法等部門工作人員劃出公務員隊伍。這一舉措對我國的政治、經濟和社會均會產生重要影響，因此不可小覷，在踐行這一舉措之前，必須展開充分論證，提出多套方案，形成決策之后再某些地方進行試點，試點成功之后再逐步推行，切不可急功近利及一刀切。

2.減少政府層級并將閑職公務員劃出公務員隊伍。近年，國內眾多學者大力倡導組織扁平化，這一理念也逐漸開始影響我國的行政體系，部分學者開始對政府層級的減少展開研究，取得了一些有價值的成果。整體而言，減少政府層級并將部分閑職的公務員劃出公務員隊伍，能夠有效地縮小我國的“官民比”，為我國公務員隊伍效能的提升創造條件。

（二） 理念層面的對策

1.官本位思想的消除。為消除公務員招考及升職過程中存在的諸多問題，有必要消除公務員隊伍中依然殘留的官本位思想，通過培訓及教育等方式促使公務員牢固地樹立為人民服務的理念，在具備服務型政府理念的基礎上真正把自己視為公眾的雇員——而非統治者。

2.社會地位觀的改變。公眾的社會地位觀不準確是公務員招考及升職過程中存在諸多問題的重要成因，因此，有必要采取有效措施改變公眾的社會地位觀，如：加強宣傳教育，使公眾明白擔任公務員并非進入社會上層的體現；從事不同職業的公民人人平等。通過正確社會地位觀的樹立，能夠為消除公務員隊伍構成面臨的問題創造條件。

（三）法制層面的對策

1.立法的保障。法律的設置能夠從法制層面為防止某些問題“死灰復燃”提供保障，為了消除我國公務員隊伍構成面臨的問題，有必要通過立法對某些方面提供保障，如：“為了保持政府組織適度規模，應設立《公務員編制法》。在我國法律體系中，《公務員編制法》應屬于政府機關組織法的范疇，是其重要組成部分。應根據我國現行公務員各機關編制存在的問題和我國政治體制改革和行政體制改革的實踐經驗，完善國務院組織法以及地方各級政府組織法，明確規定政府組織機關的設置、編制、職權、職責、職數、人員配置等。”〔6〕

2.嚴格執法。改革開放之后，鑒于文化大革命期間出現的某些問題，我國開始倡導“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”這一原則。為了消除我國公務員隊伍構成面臨的問題，在制定相關法律法規的基礎上，我國的司法部門對在執行這些法律法規的過程中認真踐行“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”原則，從法制角度消除政府隨意改變公務員隊伍構成的行為。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕教育部人文社會科學基金項目 全國少數民族人口發展狀況量化分析——第六次人口普查統計數據成果介紹〔J〕.中央民族大學學報，2013，（11）.

〔2〕寧善威.對我國公務員范圍界定的反思〔J〕.經濟與社會發展，2007，（02）：23.

〔3〕 1∶198：解讀“官民比”六個疑問〔N〕.人民日報，2005-05-30：001.

〔4〕〔5〕〔6〕 仵云銳.淺論我國公務員構成問題〔J〕.才智，2010，（03）：205.

〔責任編輯：張 港〕