經濟改革與地方分權

亞當·赫什

（美國進步中心資深經濟學家，主要研究美國、中國及全球經濟中的增長與不平等問題）

去年召開的中共第十八屆三中全會提出新的經濟治理議程，并宣布成立上海自由貿易區，這為中國新的經濟改革帶來了希望。對于國家長期參與及控制經濟活動所帶來的一系列問題，三中全會決議承諾將予以清理。這些問題包括，國家向國有企業提供效率低下的資助；金融體系的操縱與所有權問題；扭曲中國乃至全球市場的價格干預機制；環境惡化和嚴重腐敗以及由此帶來的種種問題。

對此，外界普遍予以積極評價。此次改革標志著中國基本經濟制度的里程碑式的轉變，也意味著中國將調整目前的經濟發展方向。

不過，在觀察人士關注這一改革議程積極面的同時，也在考察其中存在的實質性問題：中國的改革將主要針對其非市場經濟部門，那么，它會給全球經濟領域的商業藍圖帶來何種影響？

中國加入WTO后發展迅速，隨著自主能力的提高以及眾多跨國投資商把生產遷移至中國沿海地區，中國很快就成為全球第二大經濟體和最大貿易國。然而，盡管投資、出口及增長飆升，中國經濟卻日漸轉向以國家為中心的方向。中國經濟非市場化因素的加深如此明顯，以至于出現“國進民退”的說法。

如今，習近平主席和李克強總理的改革計劃是雄心勃勃的，但對這個世界上人口最多、經濟發展最迅速的第二大經濟體而言，變革絕非易事——即便這一改革把達到議程目標的時間設定為2020年。

經濟改革將觸動各種利益并遭遇結構性障礙。在地方政府層面，既得利益者希望維持現狀。而此次經濟改革的目標之一，是將工業和商業經營活動中大量的監管和審批權下放到這一層面。

地方政府在中國經濟騰飛過程中的重要性往往沒有得到足夠重視。按資產、產出或出口量計算，地方政府控制的企業數量遠遠多于國資委為中央政府管理的117個企業及其附屬公司。往往在中外合資公司中，地方企業占據中國出口額和制造業產值中非常可觀的份額。研究表明，地方政府對不斷提升的工業發展的支持，成為20世紀90年代末和21世紀中國區域經濟出口發展的最強勁的決定因素。在接二連三的企業結構重組之前，這些公司的效率同私企和在華外企不相上下。

地方政府變戲法似地為經濟發展籌集資源的能力，在通過地方財政平臺借貸的龐大資產負債上可見一斑，基礎設施建設、房地產、工業發展以及明星企業的打造都有賴于地方財政平臺提供的資金。這些投資的驅動力反映出地方官員之間為使本地區成為發展龍頭而展開的相互競爭。這種財務杠桿的自發擴張與中國為應對2007年～2009年全球金融危機而出臺的國內刺激計劃相呼應。最新統計顯示，地方政府債務總量維持在17.9萬億元人民幣，按照當前的匯率計算接近3萬億美元。

目前著手的改革旨在從中央政府向地方政府下放關鍵的監管和行政審批權，這對于政府在不同所有制企業的競爭中能否做到中立至關重要。今年3月，國務院總理李克強發表的《政府工作報告》中宣布，中國去年取消或向下一級政府下放了416項以往需經國務院審批的監管項目。另外，還有200項將在2014年余下的時間內完成取消或下放。

這些舉措意味著，地方政府官員在保留了扶持當地企業的財政手段的同時，還將獲得監管和自由裁量的權力，這樣做的結果可能與三中全會決定中所提出的一些目標發生矛盾，其中包括“清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法”，并嚴禁和懲處各類違法實行優惠政策的行為，反對地方保護，反對壟斷和不正當競爭。

最近對眾多公共事務專家、公職人員和中國商界領袖的調查顯示，減少實施中的各種法規的數目雖然有一定的作用，但規章制度的數目本身其實無關緊要，因為取消的監管要求往往會重新整合在其他的法規中，其作用并未消失。

分權改革是“讓狐貍看管雞舍”的過程，讓中國敢想敢干的地方政府官員擁有投資審批、監管和行政事務的決策權事關重大。