開展農村土地綜合整治促進農民異地搬遷

麗水市國土資源局蓮都區分局 程曉東 蘭鮮偉

近年來，地處浙西南山區，在省內尚屬于欠發達地區的麗水市蓮都區，在學習借鑒外地成功經驗的基礎上，從區情出發，科學規劃，統籌協調，積極開展農村土地綜合整治工作。同時，以新型城鎮化和中心鎮、中心村扶持培育為契機，鼓勵農民實施異地搬遷，加快農村人口向中心鎮、村集聚。通過多年的努力，蓮都區逐漸探索出了一條符合地方實際、以農村土地綜合整治促進農民異地搬遷的道路，取得了豐碩的成果。

一、基本情況

2008年至2013年，蓮都區根據異地搬遷規劃，堅持集中安置與分散安置相結合，以集中安置為主、分散安置為輔的工作思路，全區共完成異地搬遷5940戶14799人（包括高山遠山村搬遷5754戶14122人，地質災害避險搬遷186戶677人），其中整村搬遷156個自然村，搬遷農戶3086戶、7505人。6年來共建成碧湖鎮碧苑小區、大港頭鎮金港小區、巖泉街道青林小區、聯城城郊農民新社區等8個安置小區，以及碧湖鎮吳源、麗新鄉山村、麗新鄉白岸口等13個安置點，完成投資額6億元，同時，結合農村土地綜合整治工作，積極開展搬遷村莊的建設用地復墾工作，共實施復墾項目118個，實際新增耕地面積845畝。

二、搬遷模式

蓮都區在充分尊重群眾意愿的同時，積極鼓勵農民在搬遷過程中選擇集中安置的模式，并對集中安置的模式進行了積極探索，主要采取了以下三種模式：

（一）在中心城區建設農民新社區實施異地公寓安置

該模式采取“農戶自愿、政府主導、市場運作”的原則，由政府在城區或城鄉結合部征收土地，以招拍掛的形式出讓給房地產開發商，商品房建成后，再由政府出面回購部分商品房，供通過資格認定的相關農戶以安置房政府基準價購置。蓮都區采用這種形式，積極推進聯城白前城郊農民新社區項目一期、二期的建設和安置工作。蓮都區聯城城郊農民新社區項目位于聯城鎮武村村，一期建設項目規劃總用地面積113.3畝，總建筑面積11.3萬平方米，工程總概算為3.3億元；其中農民安置地塊面積83.9畝，建筑面積8.4萬平方米，可安置858戶，概算為2.3億元。申購項目一期并經過資格認定的858戶農戶于2013年10月完成搖號選房，現已交付使用。二期建設項目也已開工建設，規劃總建筑面積約為4.6萬平方米，共417套，總投資2.4億；其中農民安置地塊建筑面積2.9萬平方米，共285套。從項目一期的反饋情況來看，搬遷戶對該小區環境設施滿意度很高。

（二）在中心鎮建設安置小區實行遷建安置

該模式由政府根據搬遷規劃在各中心鎮劃定安置區塊，統一征收安置用地，以國有劃撥方式收取劃撥成本價后供給搬遷農戶，同時對搬遷農戶原有宅基地進行整理復墾。搬遷小區統一規劃、統一建筑風格、統一房屋立面，農戶建房資金通過享受搬遷補助加上自籌加以解決，部分經濟確實困難的群眾還可以通過政府幫助申請一定數額的貸款。蓮都區政府在碧湖、大港頭、老竹等中心鎮試點建設了碧湖鎮碧苑移民小區、大港頭鎮金港小區、老竹鎮學圃小區等三個異地搬遷安置小區，鼓勵農民向中心鎮搬遷。截至目前，這三個小區共安置了農戶248戶673人，總用地面積31285平方米。

（三）在中心村統一規劃實行就近集中安置

在搬遷過程中，考慮到相當一部分村民尤其是年長者不太愿意遠離熟悉的生活環境，同時農戶的土地等生產資料都在原村，相當部分搬遷農戶的主要經濟收入依然來自山上種植的蔬菜及水果、茶葉等經濟作物等實際情況，所以在搬遷過程中對大多數農戶主要采取了向中心村搬遷、使用集體建設用地就近集中安置的模式，建房資金主要由農戶自籌解決。同時在此基礎上積極嘗試打破地域限制，實現跨村安置。2011年，為推進中心村建設，做大做強一批特色中心村，蓮都區在麗新鄉進行了跨村安置試點，在充分尊重雙方村民意愿的基礎上將該鄉吾赤口行政村上山頭自然村整體復墾后搬遷到鄉政府所在地畎岸行政村，上山頭自然村38戶村民98人的戶籍遷入畎岸行政村后，統一規劃建設了安置小區——月山小區，在改善搬遷農戶生活生產條件的同時有力促進了遷入村的基礎設施建設和村莊布局規劃完善。

三、效益分析

多年的實踐證明，將農民異地搬遷與農村土地綜合整治相結合，是一條切實可行的道路。同時，從前一階段的實踐來看，聯城農民新社區這種公寓安置的方式在最大程度上實現了地方政府和搬遷農民的雙贏。

（一）政府獲得經濟社會雙重效益

一是增加地方財政收益。聯城農民新社區一、二期項目地塊土地使用權通過市場化運作，獲得土地出讓金1.6億元。同時，將遷入的858戶農戶原來所在的83個自然村實施土地整治后共新增耕地面積403畝，除去安置用地83.9畝，盈余指標潛在價值相當可觀，而且項目實施后對周邊地塊的增值效應也相當明顯。二是促進節約集約用地。經測算，僅一期項目，按照麗水市現行政策標準，若采取遷建安置，則需安排建房用地235畝（按農村建房用地率40%計算）。而通過將搬遷農戶集中起來進行公寓安置，僅需83.9畝，在加快推進城鎮化的同時真正做到了節約集約高效利用土地資源。

（二）搬遷農戶得到實實在在的好處

一是家庭財產性收入大幅增加。聯城城郊農民新社區安置房為國有出讓性質的商品房，達到規定年限后即可上市交易；同時，結合異地搬遷農戶的補助機制，遷入聯城農民新社區的農戶每人可獲得1萬元的補貼。據測算，一家3人戶遷入農民新社區后家庭直接經濟收益近30萬元。二是生產生活條件得到極大改善。聯城城郊農民新社區內幼兒園、商業會所、大型儲藏用房、社區服務用房等一應俱全，加上社區附近現有的衛生院、中小學等醫療教育服務設施，與廣大農戶原先居住的偏遠山區相比，生產生活條件無疑將得到極大改善。

2013年，蓮都區在及時總結前一階段異地搬遷工作經驗的基礎上，制定了《蓮都區2013-2017年異地搬遷規劃》，根據規劃，2017年前，蓮都區計劃再實施整體搬遷6個行政村108個自然村，共3555戶8448人。其中計劃繼續推進碧湖、大港頭、老竹等3個中心鎮大型農民新社區的建設，規劃用地319畝，安置2942戶7011人；在一般鄉鎮及中心村共建設異地搬遷安置點12個，規劃用地186畝，安置613戶1437人。該計劃如能順利實施，無疑將會產生巨大的社會、經濟及生態效益，有力促進全區經濟社會又好又快發展。

1.社會效益

通過異地搬遷，廣大搬遷群眾享受到了更加優質的教育、衛生、文化、體育等各項公共服務，生活質量大幅提升，有助于提高人口文化、身體素質，同時也有利于促進群眾觀念變革和社會進步。另一方面，人口向城鎮集聚后，帶動了城市水、電、路等配套基礎設施建設和綠化、亮化工程建設，推動了城鎮經濟社會全面發展和城鄉一體化進程。

2.經濟效益

二是科學細化評議的內容。制定了規范的旁聽庭審意見表，包括旁聽案件及審判人員的基本情況、對庭審程序庭審能力庭審形象的評議、對庭審法官和法院的意見和建議三個部分，對庭審程序庭審能力庭審形象的評議進行了細化，既有詳細的評價內容，又有不同的評價等級，使評議的內容能夠充分體現人大監督的著力點。

上述108個村實施整體搬遷后，通過土地綜合整治，預計可新增耕地指標1200畝，如果采用農民新社區公寓安置為主、遷建安置為輔的話只需安置用地505畝，節余產生的700畝增減掛鉤指標，換算到經濟指標約2.1億元，同時可用于市區及蓮都區的其他項目用地，緩解市、區建設用地計劃指標緊缺現狀。如果按安置房和商品房1:1配建計算，可出讓商住用地638畝，土地出讓金收入約7億元，另外還可產生建筑稅、交易稅等地方稅收，預計總共可產生9億元經濟效益。此外，異地搬遷的重點地區多為偏遠山區和自然災害多發地區，農民異地搬遷后，可以大幅減少交通等基礎設施的分散重復投資，同時還可以減少自然災害造成的生命財產損失，降低搶險救災費用。

3.生態效益

有搬遷意愿的農民大多居住在高山遠山、水源保護區和生態敏感區，農民從這些區域搬遷出來，不但可以減少林木消耗，而且實施退耕還林、退宅復墾后，還可增加宜林、宜草用地，對加強山區植被及野生動物保護、涵養水源、減少水土流失、維護生態平衡等都有重要意義。有關監測和研究表明，通過農民異地搬遷，轉出地區平均每公頃土地每年可增加300多立方米蓄水量，每公頃土地每年可減少土壤流失量約60噸。除此之外，還從根本上解決了遷出地區由于農業生產造成的農藥、固廢垃圾、生活污水等污染以及田間勞作、建造新房等生產生活活動對生態環境、地質結構帶來的負面影響，有利于生態工業、生態旅游的進一步發展，產生更大的經濟效益。

四、存在的問題

（一）安置壓力大

根據《蓮都區2013-2017年異地搬遷規劃》，2014-2017年，全區有搬遷意愿并選擇集中安置的農戶達2771戶（6847人），目前蓮都區安置小區（點）的總容量有限，還不能完全滿足異地轉移群眾集中安置的需求。尤其是公寓安置這一模式，調查顯示，聯城農民新社區成功實施后，愿意選擇公寓安置的農戶比例明顯增加，而公寓項目建設周期長，隨著要求集中安置的農戶及人口的不斷增加，安置難度十分巨大。

（二）資金約束大

據初步測算，2017年前全區農民異地搬遷所需資金在10億元左右。一方面，異地搬遷的主要對象是欠發達山區農民，大部分農民的經濟條件都較差。異地搬遷絕大多數采取的安置方式是建新房（購買公寓），資金需求量大，許多收入不高、積蓄不多的山區農民因經濟實力薄弱而不能實現搬遷。另一方面，蓮都區經濟欠發達，政府財政扶持力度有限。而異地搬遷安置小區（點）的基礎設施建設、公共服務設施配套、農民搬遷直接補助等都需要大量資金，政府財政資金壓力巨大。

（三）農民就業難

異地搬遷后，受環境因素制約、勞動技能缺乏和傳統生產生活方式習慣影響，部分年齡偏大、知識缺乏和身體條件差的農民就業比較困難，難以找到合適的工作，無法獲得穩定的收入來源，收入水平和生活質量都有所下降，個別地區的個別搬遷農民甚至出現返貧返遷現象。

（四）社會管理難

相關農戶搬遷至中心城區和中心鎮安置小區后，搬遷農民戶口大多還在原所在鄉鎮，人戶分離情況相當普遍，由于戶籍制度改革等未能及時跟上，計劃生育、社會治安等基層社會管理工作漏洞多、難度大，還缺乏一套行之有效的辦法。

五、破解難題，統籌推進農民異地搬遷和農整工作

（一）堅持四大原則

1.統籌協調、突出重點

科學制定搬遷規劃，在規劃指導下，根據本地區資源條件和環境承載能力，貫徹實施可持續發展戰略，嚴格保護耕地，節約集約用地，科學布局安置區域，合理確定搬遷重點，優先安排自然環境特別惡劣地區深度貧困群眾的搬遷。加強政策引導和資金項目整合，協調各方力量做好易地扶貧搬遷工作。

2.政府引導、農民自愿

積極發揮政府的管理與服務作用，通過制定規劃、政策和優化服務等措施，引導山區困難群眾自愿實施整體異地搬遷。因地制宜，制定配套政策，大力引導具備整村搬遷條件的自然村整體搬遷轉移，并自由選擇集中安置或分散安置方式。

3.量力而行、梯度推進

充分認識易地扶貧搬遷工作的復雜性、艱巨性，妥善處理搬遷需求與投資可能的關系，根據資金籌措能力和安置資源條件，區分輕重緩急，科學編制項目建設規劃，合理確定搬遷目標任務和建設時序，按規劃、分年度、有計劃地組織實施。

4.自力更生、政府支持

充分尊重搬遷群眾的主體地位，調動其脫貧致富的積極性和主動性，發揚自力更生、艱苦奮斗精神，努力建設新家園。不斷加大資金和政策支持力度，扶持培育特色優勢產業，積極協調解決相關問題，幫助搬遷群眾創造更好的生產生活條件和發展環境。

（二）強化四個保障

1.強化組織保障

認真制定落實強農惠農政策，在工作安排、財力分配、人員配備等方面予以重點傾斜。同時要求各有關鄉鎮（街道）要從實踐“落實科學發展觀、構建和諧社會”的高度，把加快農民異地搬遷工作擺在重要位置，切實加強領導，落實專人負責做好此項工作。進一步明確各部門工作職責，切實加大督查力度，建立健全考核制度，確保各項政策措施和目標任務落到實處。

2.強化建設用地保障

按照“控制增量、盤活存量、減少總量”的土地利用思路，優先保障安置小區的建設用地指標，土地綜合整治后產生的新增建設用地指標要優先安排用于轉移農民安置小區（安置點）建設。土地利用總體規劃的修改、修編要充分考慮農民異地搬遷的建設用地需求，為農民異地搬遷留好安置空間、留足用地指標。

3.強化資金保障

建立多元化的投入體系，多渠道籌集資金——統籌使用省、市財政下山轉移專項補助資金，區財政預算安排異地轉移專項資金，積極向上級有關部門爭取配套扶持資金；鼓勵金融機構開展創業小額貸款、林權抵押貸款、信用擔保貸款、農民住房建設和公寓按揭貸款等多種信貸業務，為異地轉移農民提供信貸支持。要充分發揮市場機制的作用，積極引導社會資金支持安置區建設和資源開發、產業發展。同時，通過組織技能培訓、勞務輸出、開展來料加工、發展效益農業等多種途徑，幫助下山農民尋找致富門路，讓山區農民“搬得下、穩得住、富得起”。

4.強化公共服務保障

進一步加大投入，逐步完善安置點的公共設施建設，以醫療衛生、文化體育、交通、電力、通訊、飲用水、污水和垃圾集中處理工程等建設為重點，不斷改善群眾的生產生活條件，提高生活水平和質量。同時，積極完善基層管理服務體系，農民搬遷后，對在中心城區和中心鎮安置區內形成的農民居住社區，由區農辦牽頭，社區所在地鄉鎮（街道）及遷出地鄉鎮（街道）共同實施管理。