關于寧波市工業用地供應和開發利用情況的調研

寧波市國土資源局 樓立明 張安強 廖永杰

工業是寧波市實體經濟的主體，是保持經濟持續快速增長的主要動力。但是隨著經濟社會的快速發展，工業發展正面臨著越來越大的土地要素制約，依賴資源投入的粗放型經濟發展方式已經難以為繼，與此同時，還存在著一定程度的低效利用和廠房閑置等現象，造成土地資源的閑置浪費，擾亂土地管理秩序，影響經濟社會發展大局。

為切實掌握工業用地供應和開發利用有關情況，筆者對寧波市2008年至2012年工業用地供應和開發利用有關情況進行調研，分析存在的問題，并提出改進工業用地管理，轉變經濟發展方式，增強可持續發展的建議。

一、工業用地供應和開發利用調研情況

（一）工業用地批而未供情況

根據省建設用地供應動態監管系統數據，2008年至2012年，寧波市共供應國有建設用地35.65萬畝，年均7.13萬畝；其中，工業用地供應10.20萬畝，年均2.04萬畝，占土地供應總面積的29.7%。同期，寧波市共批準建設用地31.29萬畝（含項目中的存量建設用地），平均每年6.26萬畝；其中工業用地7.55萬畝，平均每年1.51萬畝，工業用地占全部批準土地的24.1%。

據調查，截至2013年9月底，寧波市2008-2012年批次批而未供工業用地面積共1.98萬畝，約為2008-2012年全市工業用地批準面積的29.6%，相當于2012全年工業用地供應量的91.7%。從調查情況看，工業用地批而未供的原因主要是項目未落實，比例為40.8%；其次是處于供地前期工作中，占33.9%，兩者合計達74.8%。因征地拆遷未完成原因造成的批而未供土地占11.5%，說明工業用地供應總體上是充足的，存在的工業用地供應緊張局面也是局部性的，可以通過加大招商引資、加快政策處理、調整工業用地項目等方式予以緩解。

（二）工業用地供應價格情況

1.全市工業用地出讓價格總體趨勢

根據省建設用地供應動態監管系統數據，寧波市2012年工業用地出讓平均價格為511元/平方米（34.1萬元/畝），比2008年的331元/平方米（22.1萬元/畝）提高了54.5%。但是工業用地價格走勢也呈現出波動狀態，2011年出讓價格回落至354元/平方米，主要原因是2011年新一輪土地利用總體規劃修編實施后，各地有大量重大產業項目供應，價格較低，拉低了全市平均價格。

2.工業用地出讓價格差異情況

從不同區域的價格差異看，2012年工業用地出讓，價格最高的是市本級，達1435元/平方米（95.7萬元/畝，最低的某縣僅為275元/平方米（18.3萬元/畝），差距達5.2倍。

從不同時點的價格差異看，2012年工業用地出讓價格與2008年格比較，提高幅度最大的某市達76.8%，最低的某開發區，反而下降了17.3%。該開發區成立以來，工業用地價格從2009年的374元/平方米下降到2012年的246元/平方米，說明在開發區招商引資過程中，工業地價仍然是重要的談判手段，而沒有真正體現要素的市場價格。

3.工業用地取得成本情況

根據2013年下半年開展的工業用地取得成本調查，按新增建設用地測算，包括征地補償費、耕地占補平衡費和新增建設用地有償使用費等，寧波市各縣市區工業用地取得成本平均為23.6萬元/畝（不含江東、海曙），最高45.5萬元/畝，最低14.0萬元/畝。

從工業用地取得成本和出讓價格（2012年）對比情況分析，寧波市工業用地出讓價格中平均取得成本達69.2%， 價格總體水平不高，某開發區出讓價格甚至低于取得成本。

（三）工業用地開發利用情況

1.開發強度情況

開發強度指標主要有容積率、綠地率、建筑密度和單位用地投資強度等。從調研情況分析，綠地率、建筑密度基本按照國家規定執行；容積率和單位用地投資強度，各地由于主導產業不同和管理要求的差異，有所差別。

（1）容積率

目前寧波市對工業用地容積率的控制標準主要依據國土資源部《工業項目建設用地控制指標》（國土資發〔2008〕24號）和省國土資源廳《浙江省工業建設項目用地控制指標》(浙土資發〔2007〕9號)中對相關行業容積率的規定，取兩者對相同行業容積率要求的較高值作為合同約定的下限。

從統計數據分析，寧波市工業用地平均容積率為1.0，比國家和省標準提高0.2左右。工業用地容積率主要集中在0.8-1.2之間，其中0.8（不含0.8）以下占3.1%；0.8-1.0（不含1.0）區間占22.1%；1.0-1.2（不含1.2）區間占70.1%，1.2-1.5（不含1.5）區間占4.0%，1.5以上占0.7%。

（2）單位用地投資強度

目前，對不同行業的投資強度，主要依據國土資源部《工業項目建設用地控制指標》（國土資發〔2008〕24號）和省國土資源廳《浙江省工業建設項目用地控制指標》(浙土資發〔2007〕9號)的規定確定，但上述標準的最低投資強度要求相對較低，各縣市區實際合同約定的投資強度一般都高于規定標準，特別是寧波市政府《關于進一步促進節約集約用地的通知》（甬政發〔2011〕129號）文件下發以后，隨著準入門檻的不斷提高，單位用地投資強度也呈現持續提高趨勢。

圖1 寧波市已供應工業用地單位用地投資強度變化情況

從寧波市總體情況看，單位工業用地投資強度從2008年的161.18萬元/畝，提高到了2012年的217.83萬元/畝，提高了35.2%，年均增長7.8%，特別是2012年，增長趨勢更加明顯，見圖1。

2.產業轉型升級情況

總體來看，寧波市產業用地結構持續優化，先進制造業用地主體地位進一步確立。2012年全市供應的制造業用地中，通用設備制造業、通信設備計算機及其他電子設備制造業等工業化后期的代表產業用地（第三類）占制造業用地總面積的比例為58.48%，比2008年提高5.58個百分點；化學原料及化學制品制造業、非金屬礦物制品業等工業化中期的代表產業用地（第二類）占29.76%，比2008年減少1.58個百分點；而農副食品加工業、食品制造業等工業化初期的代表產業用地（第一類）占11.75%，比2008年減少4.00個百分點，詳見表1。

表1 寧波市2008-2012年三類產業用地供應比例變化情況

在產業用地供應得到基本保障的同時，引導產業轉型升級工作仍然任務艱巨。代表先進生產力的第三類產業占比2010年達到高點61.38%后，近幾年反而有所下降，傳統產業占比呈現反彈。

3.產業集聚情況

根據調查數據匯總，寧波市2008-2012年供應且已經動工的79778畝工業用地中，處于鄉鎮工業園區等縣級產業集聚區以下的其他區域占比達44%；國家級和省級開發區占32%；縣級產業集聚區占23%；市級產業集聚區占1%。由于歷史形成的工業園區遍地開花，村村冒煙的現象仍未完全消除，產業集聚工作仍需加強。

二、存在的主要問題

（一）重指標輕落地現象仍然比較突出

截至2013年9月底，寧波市2008-2012年批次批而未供工業用地面積仍有1.98萬畝，僅某市一地就達5285畝。從形成原因看，工業用地批而未供主要是項目未落實和處于供地前期工作中，兩者面積達14811畝，占全部未供土地的74.8%。從數據也反映出各縣市區仍然存在重指標爭取，輕項目落地的觀念，對已經批準的工業用地，沒有很好地統籌利用。

（二）土地開發利用強度不高

從全省范圍內看，寧波市工業用地土地開發利用強度處于中等偏下水平，亟待提高。一是新增工業用地平均投資強度不高，2010年全省平均值為203萬元/畝，而寧波市僅為183萬元/畝，在全省11個地市中排名第七，差距比較明顯；二是單位固定資產投資新增建設用地消耗量仍然較大，2010年全省平均值為2.56平方米/萬元，寧波市為2.32平方米/萬元，在全省11個地市中排名第七；三是工業用地容積率不高，平均僅為1.0，開發利用強度仍然偏低。

（三）土地供后及時開工率不高

從調查情況來看，由于土地一級市場和二級市場存在巨大的價格差，企業還在一定程度上存在著圈地、囤地的現象，部分企業取得土地以后，沒有及時開工建設。另一方面，在招商引資的時候，缺乏土地節約集約評價論證，供應的土地超過實際需求的情況也有存在。另外，對延期土地的處置方面，除北侖區收取閑置費以外，其余各地基本以延期開發為主，企業違約的成本不高。

（四）產業項目轉型升級引導不足

在經濟下行的壓力下，各地為促進投資，在工業用地投放方面有放開低端傳統產業的趨勢，工業用地供應低端產業化傾向和勞動力密集化傾向有所反彈，產業項目轉型升級引導不足。數據顯示，2013年前3季度工業用地供應，與去年同期相比，第一類產業用地比例增加了5.7%，第二類產業用地比例增加了2.2%，而第三類產業用地比例下降了7.9%，產業低端化趨勢明顯。

（五）工業用地集聚程度不高

由于目前GDP和固定資產投資在地方鄉鎮政府考核中仍占據重要地位，工業投資仍然處于突出的地位。根據調查，在歷史形成的工業園區遍地開花，村村冒煙的現象仍未完全消除的情況下，全市2008-2012年供應且已經動工的工業用地中，處于鄉鎮工業園區等縣級產業集聚區以下的其他區域占比達44%；國家級和省級開發區占32%；縣級產業集聚區占23%；市級產業集聚區占1%，產業集聚程度不強的現象比較突出。

（六）工業用地總體出讓價格偏低

工業是寧波市的支柱產業，工業用地能否節約集約利用，對建設資源節約型、環境友好型社會和建設生態文明具有重大意義。但從實際情況看，工業用地競爭程度低，市場配置機制還不健全，出讓價格總體偏低，有的甚至低于取得成本。出讓價格的低廉和一、二級市場的價格差異，在一定程度上也帶來了用地單位的粗放利用和圈地囤地的現象。

三、建議

（一）加大招商和前期政策處理力度

積極做好工業項目招商引資工作，優先引進科技含量高、能耗污染少的產業項目。加快項目前期準備工作，對已落實農轉用指標或正在報批的加強前期政策處理工作，加快征地拆遷力度，一旦條件成熟立即實施出讓。加強農轉用征收報批審核，對征地較難，拆遷較難的地塊暫緩安排用地指標。

（二）建立批而未供、產業集聚度和計劃指標分配掛鉤制度

研究制定批而未供土地數量、供地率及產業集聚度與新增建設用地計劃指標分配相掛鉤的具體實施辦法，增加對產業集聚區和工業開發園區的支持力度，引導各縣市區逐步實現工業進園區的目標。推進工業土地“減量加速”，即減少新增用地供給，加快批而未供土地消化利用。

（三）改革和規范工業用地供應制度

按照國土資源部的部署，逐步探索按照不同產業，實行“長期租賃、先租后讓、租讓結合”的土地供應制度。一是對大宗地產業用地和非鼓勵產業用地實行長期租賃供應制度，防止圈地、囤地；二是對部分新興產業或引導產業用地實行先租后讓供應制度，達到一定條件后轉為出讓土地；三是對部分特定產業用地實行租讓結合供應制度，部分租賃、部分出讓結合的模式。同時，發揮市場配置資源的決定性作用，提高工業用地出讓價格，提高價格對資源配置的調控能力。進一步規范工業用地出讓制度，探索按照工業企業更替演變的周期規律，實行工業用地區別年限出讓制度。

（四）進一步引導工業用地轉型升級

鼓勵中小企業充分利用存量土地發展，積極鼓勵中小企業利用原有土地進行“零增地”技改，通過壓縮超標的綠地面積和輔助設施用地擴大生產性用房，或對廠房加層改造、利用地下空間等途徑提高節約集約用地水平。結合“三改一拆”三年行動計劃和城鎮低效工業用地再開發試點，加快引導產業轉型升級。

（五）全面建立和實施土地利用動態巡查制度

按照國土資源部辦公廳《關于建立土地利用動態巡查制度加強建設用地供后開發利用全程監管的通知》（國土資廳發）30號要求，結合當地實際，進一步探索和完善土地利用動態巡查制度的內容和手段，建立工作機制，制定實施方案，明確巡查主體、各環節責任分工等內容，整合現有的執法監察動態巡查體系，將責任落實到人，形成全覆蓋的動態巡查責任體系，及時、全面、準確把握轄區內國有建設用地的開發利用情況，實現對每宗土地從開工到竣工的全程監管。