自貿區的兩級管理模式

文/鄭言

自貿區的兩級管理模式

文/鄭言

近年來，無論是在發達國家還是發展中國家，自由貿易園區的數量都在持續增長，據不完全統計，目前全球已有1 200多個自由貿易園區。各國（或地區）自由貿易園區在競爭發展中形成了各自頗具特色的管理體制。自由貿易園區的管理體制包括兩個層次：一個是中央政府自上而下設計的管理制度；一個是自由貿易園區內部的管理體制，也就是具體運作體制。

自貿區的中央管理

自由貿易園區的中央政府管理體制，具體是指設區國（或地區）中央政府為實施對園區的管理而形成的組織結構形式，主要有兩種形式：一類是專管體制，一類是代管體制。專管體制，是指所在國（或地區）的中央政府為實施對自由貿易區的管理而成立專門從事自由貿易園區事務管理的獨立機構，負責有關自由貿易區的宏觀決策、宏觀調控，同時也是對園區的發展進行監督和協調的最高行政機構。比如，美國在中央管理層面實行的是專管體制，美國對外貿易管理委員會為全國對外貿易區管理機構，該委員會領導機構由三位主要成員組成，委員會主席和執行長官由商務部部長擔任，海關和對外貿易區協會是兩個協助對外貿易區委員會工作的重要機構。代管體制，是指自由貿易園區所在國（或地區）中央政府沒有專門從事自由貿易園區事務管理的獨立行政機構，政府將管理權委托給特定政府職能部門來執行管理權的體制。比如，我國臺灣地區出口加工區的中央管理權就交由“經濟部”來管理，“經濟部”的出口加工區管理處隸屬“經濟部”，是管理出口加工區事務的機構。

無論是專管體制，還是代管體制，作為自由貿易區的宏觀管理機構，它們一般都承擔如下一些宏觀的管理、協調等職能：自由貿易園區法律、法規的草擬，自由貿易園區管理規則、優惠政策、措施等的核定；相關法律、法規、管理辦法的執行和監督；新建園區的審查、核準；園區運行狀況的審查、監督；自由貿易園區發展的協調、指導等。

自貿區的內部管理

根據區內管理機構的性質、權限劃分及管理方式，自由貿易園區內部管理體制劃分為三種模式：政府主導型模式，是指區內管理機構一般由地方政府（或其派出機構）、所在地區的地方海關部門或港務局直接承擔，它們全權負責區內的一切事務，不僅履行必要的行政管理、監督、檢查等職能，而且直接參與和承擔區內經濟建設和開發的職能，如韓國的馬山出口加工區和我國臺灣地區的高雄出口加工區就曾采用過這種管理模式。這種管理體制的優點在于具備較強的權威性，能夠調動大量資源進行自由貿易區的開發和建設，在一定程度上也可以通過其相對簡化的機構的優勢來提高辦事效率，改善區內的投資環境。企業主導型模式（類似法定機構模式），是指區內不設立專門政府管理機構，而是由政府通過法律途徑授權一家專業管理公司，專門從事區內的開發建設和經營管理工作，同時也代行部分行政管理職能，并提供投資服務。這種管理公司可能是私營，也可能是國營或者合營的，但它不屬于政府行政機構，它是具有法人地位與權利、代行部分政府職能的實體，在區內進行公司化管理、市場化運作，并對授權政府負責。在形式上一般是由一個董事會或理事會及其領導下的由一些職業經理人或專業人士組成的執行或辦事機構組成。這種管理模式的優點在于可以充分利用社會資源，節約政府管理成本，較為靈活、高效。這種管理模式較適用于市場化運作較為成熟，或者范圍較小、功能和產業相對單一的園區。混合型模式，是一種介于政府主導型和企業主導型之間的模式，它既非純粹的企業化的管理也非純粹政府行政化的管理，而是政府主導模式和企業主導模式的混合。在管理機構的設置上，強調明確的分工，按照工作性質設置職能部門。區內管理機構既有政府職能部門，也包括企業化的管理公司，但二者之間是相對獨立的。這種獨立不僅意味著二者之間管理職能上的分工，也意味著人事、權限等方面的相對分離。在職責分工方面，當涉及重要決策、規劃及審批等事項以及必要的監管等，則適用行政管理程序和海關監管程序；而當涉及的事項為純粹的經濟業務經營活動的，則適用公司化的管理方式，由開發公司等來處理。在人事、權限方面，二者依靠法律授權合同確立權責關系互不隸屬。各國（或地區）的自由貿易園區比較普遍采用的是企業主導型模式和混合型管理模式。

自貿區典型案例

迪拜杰貝·阿里自由貿易港區，被公認為運營最為規范、經濟自由度最高、開發開放價值最為突出的自由貿易港區。該區堅持“Freedom to do Business”的理念，建立以服務質量驅動、消費者為中心的組織機構，制定投資友好型的政策和規則，簡化各種程序，并通過在線行政支持平臺等為投資者服務。自由貿易港區的管理機構自由區管理局（PCFC）是由港口、海關和自由區組成的聯合體。自由區管理局可以直接向投資者頒發營業執照，同時提供行政管理、工程、能源供應和投資咨詢等多種高效和簡便的一站式服務。自由區管理局還定期為園區企業組織商務配對活動，為入駐企業創造更多的商業機會。自由貿易港區的服務平臺是杰貝·阿里自由區國際（JAFZI），著眼于自由貿易港區整個物流體系的運作及其相關基礎設施，提供了一系列與自由貿易港區相關的服務；為自由貿易港區的所有者和經營者提供有關自由貿易港區管理的任何特定方面的幫助和建議；與國際頂級咨詢團隊TSG結成戰略聯盟，以提供完整全面的服務，為區內經營者和管理者在自由貿易港區管理、經營、發展和戰略制定等各個方面提供高素質的服務。

圖1 杰貝·阿里自由區管理結構

巴拿馬科隆自由貿易園區(Colon Free Zone)成立于1948年，位于巴拿馬運河北端靠近加勒比海的港區，是世界上最早的自由貿易區之一。該區的管理機構分為兩個層面：第一層面為巴拿馬國會直接任命的董事局和董事局下屬的執委會。董事局由11人組成，其中6人為政府官員，其余5人為實業家。國家工商部長任董事局主席，由總統任命。財政部副部長、內政部副部長等擔任董事。董事局一般1～2年開一次會，決定自貿區的發展方向和大政方針。董事局下設執行委員會，執委會由5人組成，一般為1名政府官員和4名實業家，負責該區管理的日常決策。第二層面為美洲綜合物流中心(Multimodal Logistics Center of The America)，該中心負責自貿區日常運營管理，主要負責人為秘書長。中心性質為政府機構，現有600多名政府公務員。中心管理按公司模式運作，已經通過ISO 9000認證。

我國臺灣地區于2003年提出了建設臺灣自由貿易島的構想，并且已有5個自由貿易港區先后運營，形成所謂“四海一空”的格局，即基隆港、臺北港、臺中港、高雄港、桃園航空五個自由貿易港區。臺灣按“最小變動原則”來設置自由貿易港區的運營管理框架，并于2003年通過了《自由貿易港區設置管理條例》，明確自由貿易港區由“行政院”授權單一窗口運營管理。《條例》中明確，在臺灣地區“行政院”下成立一個由相關部會組成跨部會的“自由貿易港區協調委員會”，負責審議自由貿易港區發展政策、自由貿易港區劃設案件、跨自由貿易港區業務協調等等，管理自由貿易港區內一般事務，并提供港區內所需的各項服務。“協調委員會”再指定或設置自由貿易港區管理機關，由其負責港區內的管理運作、安全維護、事業核準、人員及貨物進出、公共設施、環境保護等工作，并提供港區內所需的各項服務。以高雄自由貿易港區為例，高雄自由港區管理機構被賦予了充分的事權，諸如貨物人出區核準作為自由貿易港區管理機構的法定管理事項，工商登記證照核發、稅捐減免核準以及貨物輸出入簽證、原產地證書核發等由自由貿易港區管理機構受委托管理，這些事項在大陸則分別屬海關、出入境檢驗檢疫、工商、稅務等部門條線管理。這種單一窗口運營管理模式，簡化了行政程序，提高了服務效率，促進了港區運行的高效化和制度化。

圖2 臺灣自由貿易港區組織架構圖