后卡扎菲時代的利比亞國家安全治理

[ 感謝《國際展望》匿名評審專家及編輯老師提出的建設性修改意見，文中存在的疏漏由筆者負責。]

【內容提要】傳統上，沖突后的安全治理模式主要有三種：安全部門改革（SSR），解除武裝、復員和重返社會（DDR），臨時穩定措施（ISM）。卡扎菲政權被推翻后，利比亞安全重建進展緩慢，目前已經陷入了游擊隊和武裝組織失控、安全機制失范和地區安全結構失衡的困境。利比亞戰爭對后沖突時代的國家重建影響巨大，是造成當前利比亞“三失”狀況的重要原因。解決利比亞安全困境必須將上述三種模式結合起來，集各方之力，制定出宏觀的、長期的利比亞安全治理路線圖，根據不同的情況逐步解除游擊隊的武裝，加強安全部門的制度建設，加快建立協調機構，與利比亞重建相關的重要外部行為體應發揮建設性作用，高度重視利比亞動蕩的外溢效應，共同推進利比亞的安全治理向良性發展的趨勢演變。在利比亞沖突和重建中，中國既堅持了傳統的不干涉內政原則，又根據具體情況靈活適度地介入，其中東外交正在發生令人矚目的變化。

【關鍵詞】利比亞 重建 安全治理 困境

【作者簡介】江濤，中央財經大學政府管理學院副教授，法學博士

【中圖分類號】D741.335

【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2014）03-0088-19

2011年2月，受西亞北非政治動蕩的影響，以律師菲西·塔貝爾遭逮捕為誘因，利比亞多個城市爆發示威游行。在民眾示威游行遭到當局鎮壓后，利比亞動蕩局勢迅速演變為內戰。反政府武裝在東部班加西成立“國家過渡委員會”，政府軍和反政府武裝在多個戰略要地展開激戰。2011年8月，在北約的支援下，利比亞反對派武裝攻入首都的黎波里，卡扎菲政權的統治終結，利比亞進入了沖突后的重建時代。然而，兩年多過去了，盡管利比亞執政當局和國際社會付出了巨大的努力，但是后卡扎菲時代的利比亞安全環境卻遲遲沒有得到根本改善，同時利比亞局勢還對整個馬格里布地區甚至整個西亞和北非地區產生了巨大的消極影響，利比亞的安全治理已經全面陷入困境。那么，利比亞安全重建為什么遲遲無法取得進展？其困境在哪里？如何破解這一困境？本文先梳理沖突后國家安全治理的幾種路徑和模式，然后分析當前利比亞安全治理的特點，指出產生治理困境的原因，然后結合以上幾種治理模式給出利比亞安全治理困境的出路。

一、沖突后國家安全治理的路徑與模式

安全是國際政治的一個核心概念，也是所有政治與社會生活中的一種基本價值。安全在任何時候、對任何國際行為體而言都是參與國際交往的基本條件與首要目標。因此，長期以來，安全問題是國際政治研究的最重要內容之一。近些年來，安全問題不斷有新的思想和研究視角涌現，而安全治理（security governance）就是其中的新理念之一。

對于什么是安全治理，不同的學者給出的定義也不盡相同，最早研究該問題的歐洲學者的基本思路是將安全的內涵加以拓展，并通過治理的視角加以重新詮釋，[ 參閱Elke Krahmann， “Conceptualizing Security Governance，” Cooperation and Conflict， Vol. 38， No. 1， 2003， pp. 5-26； Mark Webber et. al.， “The Governance of European Security，” Review of International Studies， Vol. 30， No. 1， 2004， pp. 3-26； Emil J. Kirchner， “Regional and Global Security，” in Emil J. Kirchner and James Sperling eds.， Global Security Governance： Competing Perceptions of Security in the 21st Century， London： Routledge， 2007， pp. 3-29；等。] 而中國學者則更傾向于在非傳統安全領域來使用這一術語。[ 參見張東升：《新世紀歐洲安全研究的理論思考》，載《南開學報（哲學社會科學版）》2007年第5期；張東升：《新世紀歐洲安全問題研究——安全治理》，載《南開學報（哲學社會科學版）》2010年第5期；崔順姬、余瀟楓：《安全治理：非傳統安全能力建設的新范式》，載《世界經濟與政治》2010年第1期；鐘振明：《歐盟在國際安全治理中的功能與挑戰分析》，載《同濟大學學報（社會科學版）》2011年6期；郭延軍：《安全治理：非傳統安全的國家能力建設》，經濟科學出版社2011年版；張茗：《“全球公地”安全治理與中國的選擇》，載《現代國際關系》2012年第5期；等。] 不過，由于經歷沖突之后的國家通常都會面臨一系列安全挑戰，很多挑戰都根源于國家失去了對合法使用武力的控制，因此，學者們普遍認同沖突后背景下的一個國家或者地區內部的安全治理已經成為安全治理研究的重要內容和指向。[ Alan Bryden， Timothy Donais， and Heiner Hanggi， “Shaping a Security Governance Agenda in Post-Conflict Peacebuilding，” Policy Paper， No. 11，Geneva Center for the Democratic Control of Armed Forces， November， 2005.] 長期研究沖突和軍控問題的學者艾倫·布萊登（Alan Bryden）強調，必須重視沖突后的安全問題。20世紀90年代初期，沖突后干涉重點強調經濟和社會重建，而提高國家提供安全的能力建設經常被忽視了。但是如果和平要得到持續，就必須解決國家和人民的安全關切，也必須將安全擺在與政治和經濟同樣重要的位置。[ Alan Bryden and Heiner H?nggi， Security Governance in Post-conflict Peacebuilding， Geneva： Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces， 2005， p. 4.]

盡管有不同的安全治理路徑，但是對于經歷了外部干涉和內部沖突的國家來說，目前得到公認的、并且已經得到廣泛實踐的應對安全困境問題的治理主要思路有兩個：一個是安全部門改革（security sector reform，SSR），另一個是解除武裝、復員和重返社會（disarmament， demobilization， and reintegration，DDR）。

SSR是20世紀90年代出現的概念，其倡導者主要是一些安全部門的專家和致力于發展和民主轉型的人士。SSR的早期目標是在民主治理的框架內對國家和個人安全的有效保障。[ Alan Bryden and Heiner H?nggi， Reform and Reconstruction of the Security Sector， Geneva： Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces， 2004， p. 3.]經濟合作與發展組織（OECD）給出的定義是“包括所有行為體以其角色、責任和行為在內的整個安全系統的轉型”，[ Organisation for Economic Co-operation and Development， “Security System Reform and Governance，” A DAC Reference Document， Paris： OECD， 2005， p. 20.] 而聯合國對SSR的定義是“在國家當局主導下進行的評估、審查和實施工作以及監測和評價工作，其目的是在不歧視和充分尊重人權和法治的情況下，有效和負責地加強國家和人民的安全。”[ Securing Peace and Development： the Role of the United Nations in Supporting Security Sector Reform， Report of the Secretary-General， January 23， 2008， S/2008/39， para. 17.] 換句話說，SSR的思路是，一個失效的、效率低下的、弱治理的安全部門構成了安全和發展的主要障礙。SSR主要是指在民主治理的框架下，旨在促進國家和個人安全得到有效保障的一系列活動。[ Alan Bryden and Vincenza Scherrer， Disarmament， Demobilization and Reintegration and Security Sector Reform， Geneva： Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces， 2012， p. 8.] SSR涉及多個行為體，其中包括國際組織、政府、網絡、公民社會和專業人士等。在沖突后背景下，對國家安全部門進行改革是關鍵。在這些情況下，讓人民感到安全和有保障，在國家及其人民之間重建信任，對持久和平與發展而言至關重要。在其他背景下，SSR甚至能夠防止發生或再度陷入沖突或危機，它也是許多國家為應對新興威脅或潛在內外壓力而定期開展的一項工作。[ 《安保部門改革》，聯合國維持和平行動部網站，http：//www.un.org/zh/peacekeeping/issues/ security.shtml。]

與SSR一樣，DDR最早出現在20世紀八九十年代。作為管控從戰爭向和平過渡的一種工具，它最初主要是由國際組織特別是聯合國（負責安全問題）和世界銀行（負責發展問題）執行的一系列活動，旨在滿足在沖突后的環境中處理社會的需要，后來逐步擴展到更為廣泛的司法和發展問題。現在已包括經濟發展、地方治理、正義與和解、SSR和制度建設等方面的內容。[ The World Bank， The Cartagena Contribution to Disarmament， Demobilization and Deintegration， Washington： The World Bank， 2009， p. 15.] 在聯合國的維和中，DDR已成為沖突后鞏固和平的一個組成部分。解除武裝是從戰斗人員和一般平民手中收集、記錄、控制和處置小型武器、彈藥、爆炸物和輕重型武器的過程。復員是活躍的戰斗人員正式地和受控制地脫離武裝部隊和團伙，其中包括一個為前戰斗人員提供短期援助的“安插”階段。重返社會是前戰斗人員獲得平民身份，并獲得可持續就業和收入的過程。這是一個沒有期限的政治、社會和經濟過程，主要是在地方一級的社區中進行。[ 《解除武裝、復員和重返社會》，聯合國維持和平行動部網站，http：//www.un.org/zh/peace keeping/issues/ddr.shtml。] 先前的戰斗人員在復員或者重返社會后，必須接受全面的工作訓練、教育、安置測試和必要的心理輔導，以便克服戰爭創傷。由于DDR的過程是一個長期的過程，因此外部捐助者必須提供持續的資金支持，從而確保整個過程的順利進行。

人們已普遍接受，SSR與DDR是解決沖突后安全治理困境的重要思路。但也有批評指出，SSR缺乏全面的指導文件和評估機制，而DDR過于程式化，很難適應不斷變化的現實環境。[ Bryden and Scherrer， Disarmament， Demobilization and Reintegration and Security Sector Reform， pp. 7-11.] 最重要的是，這兩種治理思路的實際效果并不那么令人滿意。SSR與DDR的實施需要有一定的預設條件，如一個相對能夠發揮作用的政府、一個相當穩定的勞動力市場和最低限度的相互信任。而在現實中，很少有國家和地區能夠完全符合這些條件。也就是說，這兩種安全治理路徑在理論和現實之間存在著不小的差距。

那么，如何彌補這一差距呢？有學者指出，由于SSR的成功在很大程度上依靠取決于DDR的迅速和有效落實，有必要提出將兩者結合起來的密切互動協同戰略（表1）。[ Ibid.， pp. 10-11.]

表1：理想狀態下的SSR與DDR協同策略

DDR支柱

解除武裝 復員 重返社會

SSR

視角 通過DDR加強對武器轉移、走私和使用的控制與規范，并視其為未來國家規范和管理武器計劃的一部分；通過各種努力使前戰斗人員對社區的安全充滿信心，然后再解除武裝。 通過對SSR的目標、優先順序及吸納能力進行評估，決定相關部隊的人數和建制，復員過程必須考慮其對安全部門的影響，減少因安全真空所帶來的危險。 將前戰斗人員整合到安全部隊應該是長期和可持續的，還要關注其合法權益，通過增強社區安全，在對安全部門的改革過程中完成重返工作。

資料來源：Bryden and Scherrer， Disarmament， Demobilization and Reintegration and Security Sector Reform， p11.

針對SSR以及DDR在理論與實踐的差距，羅伯特·馬噶（Robert Muggah）跳出傳統思維，提出了階段性的解決方法，即臨時穩定措施（interim stabilisation measures，ISM）。他認為這一措施特別適合和平協議剛簽署直到完全落實的這一階段，即從沖突剛結束到初步的安全環境確立這段時期。根據馬噶的研究，臨時穩定措施有很多種，其中最值得借鑒的包括以下幾種：一是民用服務團，這通常是由一部分個人組成的組織和機構，這些個人在自愿或者付費的基礎上服務一段時期。南非曾經采取過這一模式。在種族隔離制度廢除之后，一些前武裝人員沒有滿足加入南非國家軍隊的條件，不得不復員回歸平民生活。政府提供了兩種選擇：一種是包括現金和培訓計劃在內的社會和經濟一攬子解決方案，另一種是加入南非民用服務團，服務至少18個月。二是軍事一體化，即按照法定的程序將地方游擊隊、起義軍和革命團體等非法武裝團體融入到如國家警察、軍隊和預備役部隊等法定的安全框架。在沖突后，不少國家采用了這一模式，如在剛果民主共和國通過整編形成新的軍隊，在布隆迪整合和重新融入社會的方案，在安哥拉通過整合叛亂集團以后的復員等努力。三是過渡安全部隊。將現存的武裝部隊轉化為過渡時期的安全部隊，以便防止出現真空。例如，在科索沃自行宣布獨立后，其解放軍并沒有完全解除武裝，而是轉變成為科索沃警察部隊或科索沃保安部隊。四是過渡地方自治部隊，允許在一定時期內在國家允許的情況下先控制地方。例如，柬埔寨洪森政府在1996年宣布允許紅色高棉重返社會的雙贏政策，主要包括三個層次：軍事重返、管理重返和社會化經濟重返。通過這一雙贏政策，柬埔寨人民黨能夠為紅色高棉的回歸者提供實實在在的激勵措施，包括人員和財產安全、社會聚合力以及逐步融入現有治理機制的機會等。[ Quoted from Nat J Colletta， “Interim Stabilisation in Fragile Security Situations，” Stability， Vol. 1， No. 1， 2012， pp. 47-49， http：//www.stabilityjournal.org/article/download/sta.aa/2.]

在上述綜合聯動方法和階段性解決方法之外，也有學者對SSR的特定領域進行了討論。美國圣地亞哥大學的達斯汀·夏普（Dustin Sharp）認為，在沖突后環境中，建立一個負責任、尊重人權和透明的安全機制是SSR的核心，而國際法律規范和制度可以幫助填補安全治理理論和現實的差距。為此，安全部門的改革必須特別注意尊重人權和正義，同時促進國家和個人的安全，將審查、人權方面的培訓、性別和反腐敗等工作納入改革進程。[ Dustin Sharp， “Security Sector Reform for Human Security： The Role of International Law and Transitional Justice in Shaping More Effective Policy and Practice，” Draft chapter to appear in Matthew Saul and James A. Sweeney eds.， International Law and Post-Conflict Reconstruction Policy， Routledge， Forthcoming 2014， http：//papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm？ abstract_id=2391453.] 而羅里·基恩等人（Rory Keane）則研究了既有各種SSR的模型后，提出了他們認為最有效的提高SSR成功率的九條建議，這些建議主要包括確定合適的所有權，采用第二代SSR方式，強調社區層面而不是國家層面的接觸武裝和重返社會行動，了解實際情況，增強靈活性，減少不確定性，建立信任，確立警察調查員和檢察官之間的關系，支持可持續的改革等。[ Rory Keane， “Security-Sector Reform Applied： Nine Ways to Move from Policy to Implementation，” International Peace Institute Policy Paper， February， 2012， http：//www.operationspaix.net/DATA/DOCUMENT/6816～v～Security-Sector_Reform_Applied__Nine_Ways_to_Move_from_Policy_to_Implementation.pdf.]

可以認為，上述三種安全治理方案的側重點明顯不同：SSR試圖通過對廣義、虛弱的機制進行重組從而實現安全局勢的穩定，DDR方案的核心問題實際上是如何處理好沖突爆發前的武裝人員問題，而臨時穩定措施很明顯是一種過渡時期的特殊安排，其根本目標是完成從沖突到初步建立和平這一轉型期的平穩過渡。同時，上述三種方案也有許多相通地方。廣義上講，DDR可以看成SSR的一個組成部門。類似地，對臨時穩定措施來說，要想實現過渡時期的各種目標，SSR與DDR也不可或缺。整體來看，在應用這些方案時，必須考慮目標國的具體環境，必須制定一個綜合的治理方案，并且根據不斷變化的形勢進行必要的調整。

二、后卡扎菲時代利比亞的安全治理困境

沖突基本結束后的國家重建是一項浩大、繁復、長期的系統工程，任何國家的重建步驟都不可能完全相同。但從一般意義上講，國家重建包括安全重建、政治重建、經濟重建以及社會重建等四個方面，“要重建一個備受戰爭摧殘的破碎國家，任何努力都應該包括四個基本內容：政治上重新建立起一個合法的有能力的政府；經濟重建包括重新建設這個國家有形的基礎設施和創立無形的使市場經濟能夠運轉的規則和制度；社會重建包括恢復（在某些國家是創建）有利于公民自愿參與和限制政府權力的公民社會和政治文化；提供廣泛的安全，建立安全和有序的環境。”[ Larry Diamond， “What Went Wrong in Iraq，” Foreign Affairs， September/October 2004， p. 37.] 盡管這四個方面是相輔相成的，但安全是其他支柱順利開展的基礎，因為提供公共安全是獲得該國人民支持的基本條件；只有當地的人民感到安全，他們才會與執政當局和其他介入方進行合作。因此，從某種意義上，一個國家如果沒有一個安全的環境，國家重建的其他三個支柱就無法真正開展，也很難完全轉型成功。

2011年9月，聯合國安理會一致通過第2009號決議，決定向利比亞派遣聯合國利比亞支助特派團。2011年10月，“過渡委”主席賈利勒在班加西宣布，利比亞全國解放。這樣，以聯合國通過的決議和利比亞宣布全國解放為標志，利比亞的沖突后重建正式啟動。從2011年10月利比亞沖突基本結束到2014年2月，利比亞的重建已經進行了兩年多。在這兩年多的進程中，利比亞的政治重建相對順利，基本上按照過渡委承諾和國際社會的要求按部就班地展開，[ 韓志斌、閆偉：《后卡扎菲時代利比亞政治重建及前景》，載《國際論壇》2013年第1期，第7頁。] 但安全重建進展緩慢，利比亞的整體安全形勢沒有根本好轉，并在一定的時間內呈現出不斷惡化的趨勢，陷入了進退兩難的困境。整體看，當前的利比亞的安全問題呈現出三個相對獨立又密切結合的“三失”困境：游擊隊和民兵的失控、安全治理機制的失范和地區局勢的失衡。

首先，利比亞各種游擊隊和民兵組織“不斷壯大”，沖突不斷，日益脫離現有法律體系的監管，呈現出失控狀態。在卡扎菲時代，盡管存在不少反政府勢力，但在相當長時間內，利比亞政府通過龐大的官僚體制和高壓政策基本上可以實現國家的穩定。然而，自從2011年2月利比亞國內沖突爆發后，一大批新的行為體出現在利比亞的軍事和政治舞臺，這其中就包括多得難以統計的武裝團體，利比亞的國內局勢變得錯綜復雜。在后卡扎菲時代，在國內沖突中不斷崛起的游擊隊和民兵組織不僅在數量上急劇增加，其行為也日益失去監管。這些組織搶劫財物，設立關卡，私自逮捕和扣留犯罪嫌疑人，制造爆炸事件，占領機場和油田，走私武器，販賣軍火，襲擊警察和軍隊，最后發展到公然圍攻政府機構，綁架包括利比亞總理在內的政府官員，迫使政府作出讓步等。總之，利比亞民兵組織似乎可以無法無天，為所欲為。

客觀地講，這些游擊隊具有兩面性，必須辯證看待。一方面，這些游擊隊的存在有很強的合理性，已經并且仍在發揮重要的維穩作用。盡管這些武裝組織魚龍混雜，但在反對卡扎菲的內戰中發揮了重要作用，尤其是來自米蘇拉塔、津坦和班加西等地的游擊隊。在沖突結束后，由于沒有警察和軍隊愿意或者被用來維護沖突后的安全環境，過渡委和利比亞臨時憲政當局又拒絕任何外國支持，于是利比亞出現了安全真空，這只能靠互助組織、游擊隊、革命旅甚至是武裝劫匪來填補。在可預見的將來，利比亞執政當局安全治理能力依然虛弱，無暇顧及利比亞的各個城市和鄉村，由游擊隊提供穩定的模式將延續下去。另一方面，在沖突后，許多游擊隊和武裝組織無法或者不能約束其成員及其行為，使其越來越成為社會穩定和國家發展的毒瘤。更值得關注的是這些先前被認為是烏合之眾的游擊隊已有不少向正規部隊轉變，開始采取類似政府運作和管理的形式。此外，隨著利比亞政治重建步伐的加快，不少武裝組織也開始介入利比亞政治的兩極化，其負面性日益顯現，徹底解決該問題的壓力日益緊迫。國際社會和利比亞國內派別已經達成共識，必須盡快處理游擊隊的問題。但這顯然不是一件容易的事情，早在2011年12月，過渡委就建議將5萬名游擊隊員轉化為安全人員，但這顯然不切實際。已在戰爭事務委員會登記的大約25萬人中，只有6000人想加入軍隊，2200人加入邊界警察部隊，1.1萬人成為油田安全保衛人員。大部分人要么想成為內政部或者國防部的公務員（4.4萬人），或者自己做生意（7.8萬人）。[ Florence Gaub， “Libya： The Struggle for Security，” ISS Briefs， No. 25， June 2013， http：//www. iss.europa.eu/uploads/media/Brief_25.pdf.] 總體上看，在解除游擊隊武裝的問題上，利比亞執政當局面臨著第22條軍規的困境：在建立強有力的國家軍隊前無法解散所有的武裝組織，而不解散所有的武裝組織就無法建立強有力的國家軍隊。[ Jason Pack， “In War s Wake： the Struggle for Post-Qadhafi Libya，” Policy Focus， No.118， The Washington Institute for Near East Policy， February 2012.]

其次，利比亞的安全機制存在著巨大的缺失，執政當局的強力部門無法為民眾提供必要的安全保障。早在卡扎菲統治時期，利比亞的安全部門就存在著碎片化、非集中化的特點。卡扎菲以軍事政變起家，在他剛剛上臺的時候，還是十分重視軍隊建設的，但當1975年革命指揮委員會兩名成員發動政變的企圖被挫敗后，卡扎菲終止了建立一支強大的職業軍隊的設想，開始了軍隊的個性化和碎片化的進程，以便保護自身的安全。[ Dirk Vandewalle， A History of Modern Libya， New York： Cambridge University Press， 2006.] 1988年9月，卡扎菲在“九月革命”19周年紀念日宣布了廢除國家正規軍與警察的計劃，取而代之以新的民兵組織。1991—1992年，卡扎菲建議將全國分為1500個自治公社，每個公社負責自身的防務。有觀察家認為，卡扎菲的想法實際很簡單，就是為了再一次將軍隊碎片化，降低未來軍事政變的可能性。[ 羅納德·布魯斯·圣約翰：《利比亞史》，韓志斌譯，中國出版集團2011年版，第171頁。] 實際上，在進入21世紀之初，卡扎菲就已經構建了一個高度分裂的軍事部門。軍隊沒有統一的領導部門，每個部隊對臨時國防委員會負責，并最終向卡扎菲直接報告。這樣，軍隊的各個單位既相對獨立，又相互牽制。為了加強對軍隊的控制，卡扎菲還逐步將自己部落成員和家族的成員安排到軍隊和安全部門擔任要職，并且通過不斷更換政府官員來確保其對自己的忠誠。由于安全部門的官員是根據種族和出身而不是根據能力獲得升遷，因此武裝部隊整體上士氣低下、缺乏凝聚力。更為嚴重的是，許多部隊的裝備嚴重過時，缺乏維護，還有一些部隊僅僅是名義存在，先前估計約有7.6萬人的武裝部隊，實際上只有2萬人。[ Gaub， “Libya”.]

在卡扎菲政權被推翻后，利比亞執政當局沒有抓住有利時機，大力加強安全部門的建設。經過兩年多的努力，利比亞雖然頒布了相關的法律，初步建立了內政部和國防部等強力部門，名義上擁有了包括利比亞之盾和最高安全委員會等在內的準軍事部隊，但利比亞的安全部門依然嚴重失范。比如，沒有一支真正屬于政府控制的全國統一的國防軍和警察部隊，無法為包括首都在內的主要城市提供最基本的安全保證，“一個清晰界定的重建和改革國家安全機構的政府計劃尚未商定，也未獲得政府正式核準或國民議會認可。仍然亟須與革命隊伍和其他武裝隊伍開展互動協作，以消除處理國家安全問題方面的諸多障礙。”[ 《秘書長關于聯合國利比亞支助團的報告（S/2013/516）》，聯合國網站，2013年9月5日，http：//www.un.org/zh/documents/view_doc.asp？symbol=S/2013/516。] 利比亞陸軍參謀長曾經指責扎卡丹政府不希望組建一支國家軍隊，相反正試圖建立一個與軍隊平行的國民警衛隊。[ 《陸軍參謀長批評阿里扎伊丹不注重利比亞軍隊建設》，中國駐利比亞經商參處網站，2013年7月15日，http：//ly.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201307/20130700200278.shtml。] 2013年5月，利比亞當局通過了“政治隔離法”，對卡扎菲政權官員進行“清算”，不僅引發利比亞新一輪的政壇動蕩、加劇國內動蕩，而且會導致相當數量軍隊指揮官被迫辭職，進一步削弱利比亞軍隊實力。[ 王秋韻、尹炣：《利比亞“政治隔離法”恐加劇動蕩》，新華網，2013年5月10日，http：//news.xinhuanet.com/world/2013-05/10/c_115721660.htm。]

此外，針對外國人特別是領館和使館工作人員的恐怖襲擊時有發生，而利比亞政府對此束手無策。從2012年6月到8月，米蘇拉塔和班加西先后5次發生針對紅十字國際委員會的暴力行為。從2012年6到2013年8月，突尼斯和美國駐班加西領事館、法國、意大利及阿聯酋駐利比亞大使館等外國使領館工作人員先后遭到不同程度的武裝襲擊。這些襲擊雖然規模不大，但的確反映出利比亞安全治理的缺失，損害了利比亞在國際上的形象，也給在利比亞的外國人心理上造成了極大恐慌。

最后，利比亞的安全局勢已經產生了重大的外溢效應，導致整個馬格里布地區原有安全格局的失衡，并對整個西亞北非地區的穩定構成新的威脅。就人口和國土面積來說，利比亞是馬格里布和北非地區的重要國家。在卡扎菲時代，利比亞始終保持著地區強勢地位，尤其是在“九月革命”勝利后的第一個十年間，卡扎菲曾深度參與非洲事務。在“整個20世紀70年代，非洲成為利比亞外交與宣傳革命理念的舞臺，最終成為卡扎菲革命政權收獲外交勝利的地方，其成果令人震驚。”[ 圣約翰：《利比亞史》，第157頁。] 正是基于地緣和政策的原因，利比亞對周邊的國家的影響很大。在卡扎菲政權被推翻后，整個馬格里布和北非的安全結構發生了重大變化，失去了原有的平衡狀態。第一，由于無法保證邊界安全，利比亞與周邊國家的非法越界、各類武器和毒品走私更加猖獗。利比亞南部與尼日爾接壤，該地區被稱作多孔的邊界，據說該地區的走私歷史已經超過2000年，而現在似乎更加嚴重。一位尼日爾移民指出，“在利比亞內戰前，每次約有一二輛卡車進入利比亞，現在每次約有十到二十輛。”[ John Thorne， “Libyas Greatest Security Threat： Its Porous Southern Border，” The Christian Science Monitor， August 7， 2013， http：//www.csmonitor.com/World/Middle-East/2013/0807/ Libya-s-greatest-security-threat-its-porous-southern-border.] 2013年8月，突尼斯政府宣布，為保護國家安全，防止恐怖分子潛入境內，決定在利比亞和阿爾及利亞邊界地區設立軍事隔離區。第二，利比亞戰爭爆發后，大量卡扎菲招募的圖阿雷格軍人重返馬里，使得馬里北部的政治生態發生了巨大變化，直接導致了北部分裂主義運動的內部政治生態激變，刺激了馬里和整個西部非洲的恐怖主義活動，使得馬里安全局勢日趨復雜，最后導致法國和其他國家出兵干預。第三，利比亞的安全真空進一步刺激包括“基地”組織在內的極端勢力的興起。自中東政治動蕩以來，“基地”組織在利比亞東部地區、馬里北部地區、西奈半島、敘利亞等多地建設了安全庇護所。該組織的北非分支——伊斯蘭馬格里布基地組織（AQIM），是勢力增長最快的一支分支組織。2013年1月，該組織在阿爾及利亞綁架了多名西方人質。諸多跡象顯示，該地區已經成為全球恐怖主義威脅新的策源地之一。2013年1月，聯合國秘書長利比亞事務特別代表米特里曾經表示，目前利比亞的安全局勢仍存在許多問題，而薄弱的邊防線和鄰國馬里的沖突使利比亞局勢更加復雜。[ 《特別代表：利比亞安全局勢持續動蕩且受到馬里問題影響》，聯合國網站，2013年1月，http：//www.un.org/zh/focus/northafrica/newsdetails.asp？newsID=19190&criteria=libya。]

2014年2月17日是利比亞革命三周年的日子。然而，三年過去了，利比亞戰爭造成的影響特別是消極影響卻遠未消除。從某種意義上說，利比亞戰爭是當前利比亞安全“三失”狀況的元兇。首先，由于利比亞的政權更迭是以內戰的形式實現的，而其反卡武裝的“星星之火”存在形式和革命的“武裝割據”成功奪權方式，使得沖突后的利比亞出現的大量 “革命組織”變得非常難以控制和消化。其次，利比亞戰爭徹底打破了卡扎菲時期的安全結構，造成了利比亞地區之間、部族之間、本國居民和外國人的新沖突甚至仇恨，使得利比亞的安全機制幾乎是從零起步，短期內無法正常運行，更無法應付層出不窮的安全危機。最后，利比亞戰爭造成的武器大量擴散，客觀上助長了恐怖主義在非洲的趁勢蔓延，這不僅使非洲的和平與安全成為利比亞戰爭的犧牲品，而且還使美國借機進一步加強其在非洲的軍事存在。[ 賀文萍：《利比亞戰爭的相關影響及啟示》，載《亞非縱橫》2011年第6期，第24頁。] 可以毫不夸張地說，利比亞戰爭的爆發與部分國家和區域組織的介入是地區安全失衡的始作俑者。

三、利比亞安全困境的出路

在2010年到2011年爆發的“阿拉伯之春”運動中，北非的幾個國家先后發生動蕩，但程度明顯不同。埃及和突尼斯等國盡管也經歷了動蕩，但其革命總體上是和平的民眾運動，而利比亞卻是從一開始的非暴力革命逐漸演變成一場曠日持久且血腥的武裝對抗，加上外部力量的介入，利比亞革命的暴力性顯然要劇烈得多，這就決定了利比亞的安全環境和民主過渡比其他國家要更復雜，也更艱巨。

那么如何打破目前利比亞的安全困境呢？根據以上三種安全治理范式，結合利比亞當前的安全現實，筆者認為，要想打破困境，必須首先制定一個全面的利比亞安全治理的戰略和路線圖，其次是綜合運用三種模式中最有效的措施有針對性地解決安全治理的“三失”問題，最后是做好各方的協調工作，共同推進利比亞的安全治理朝著不可逆轉的趨勢演變。

首先，集各方之力，制定出宏觀且長期的利比亞安全治理路線圖。必須承認，任何一個經歷沖突的國家的重建都不是一件容易的事情。美國蘭德公司的一份研究表明，在一個人口約500萬、人均GDP約500美元的國家進行重建，簡單的維持和平行動約需要15億美元，而復雜的締造和平行動約需要150億美元；國家重建要取得成功，至少需要5-7年。[ Dobbins James et. al.， The Beginners Guide to Nation-Building， Santa Monica， California： RAND， 2007， p. 256.] 面對如此大的開支和如此長的時間跨度，戰略規劃的重要性不言而喻。盡管利比亞執政當局圍繞重建的政治路線圖較為清晰，但其安全重建的思路仍模糊不清，因此利比亞安全治理的當務之急是強化頂層設計，勾勒未來幾年的治理路線圖。這份路線圖至少應該包括宏觀架構（安全部門評估、國家安全戰略及主要政策）、安全與司法保證（國防改革、情報部門改革、邊境安全改革、警察改革、司法改革等）、民事管理和民主監督、沖突后時代的相關活動以及期待解決的突出問題等。在沖突后重建中，聯合國有著豐富的經驗，由聯合國牽頭，召開有關利益方參加的高層會議制定這樣的路線圖是可行的。

其次，必須著力解決當前利比亞安全治理中的“三失”問題。第一，針對不斷壯大的游擊隊，應對其區別對待，創造條件，逐步解除武裝。利比亞“革命隊伍”至少可以分為四類：一是在東部和西部都存在的革命部隊，如米蘇拉塔、津坦和班加西等地。這些部隊一開始是非正式的巷戰團體，但逐漸發展為有能力攻擊坦克的組織。它們已經建立了當地協調結構如軍事委員會和革命者聯盟，占所有游擊隊的75%到85%。二是不受監管的旅，是從當地的軍事委員會和革命旅中分裂出來的，主要發揮社區治理功能。三是革命后武裝，來源于被擊敗的卡扎菲部隊，主要存在于支持卡扎菲的地區，如巴尼瓦利德和蘇爾特等，其作用基本上是填補安全真空。四是包括有組織犯罪團體和極端分子在內的游擊隊。[ Brian McQuinn， “After the Fall： Libyas Evolving Armed Groups，” Working paper of the Small Arms Survey， 2012， http：//www.smallarmssurvey.org/fileadmin/docs/F-Working-papers/ SAS-WP12-After-the-Fall-Libya.pdf.] 必須承認，不同的游擊隊有不同的利益訴求，必須采取不同的策略加以應對。對于第三、第四類“革命隊伍”原則上應該以打擊為主，通過國家強力部門盡可能給予徹底鏟除。而對于第一、第二類游擊隊，可首先采取臨時穩定措施，然后借鑒南非和科索沃的經驗，給予一定時期的特殊安排，然后再按照DDR和SSR方法逐步消化。聯合國的報告指出，這些武裝組織的成員大都表示希望重返平民生活。[ 《秘書長關于聯合國利比亞支助團的報告（S/2013/516）》，聯合國網站，2013年9月5日，http：//www.un.org/zh/documents/view_doc.asp？symbol=S/2013/516。] 因此，利比亞政府下一階段應作出更大努力以創造就業、培訓和學習機會。

第二，必須加強安全部門的制度建設，加快建立協調型的機構。在大規模的沖突或戰爭結束之后，該國穩定和安全的最大威脅是各類潛在沖突，既包括前政府殘余力量發動的直接襲擊，也包括新生利益集團的內部沖突，還有各種無法確定的流血事件，等等。換句話說，在重建過程中始終存在著一些力量，其行動與國家重建的目標并不一致。使沖突向協調轉化的措施很多，在其他條件給定的情況下，其中最重要的因素是協調型制度或機制的存在。制度的關鍵功能是增進秩序，它是一套關于行為和事件的模式，具有系統性和隨機性，因此是可以理解的。在社會動蕩的地方，社會相互交往必然代價高昂，信任和合作也趨于瓦解，而作為經濟福祉主要源泉的勞動分工則變得不可能。秩序鼓勵信賴與信任，并降低合作的成本。當秩序占據主導地位時，人們就可以預見未來，從而能更好地與他人合作。奧蘭·楊（Oran Young）就認為，一項制度的存在，確定了行為關系的網絡或模式，從而在人類生活中注入秩序和可預測的因素。[ 轉引自蘇長河：《全球公共問題與國際合作：一種制度的分析》，上海人民出版社2000版，第83頁。] 當前，利比亞雖然已經初步確立了新的政治體制，但仍缺乏這一協調性的機構，利比亞執政當局應該考慮利用制定憲法這一契機，建立更為廣泛的全國和解機構。此外，利比亞必須加快國家武裝部隊建設，組建特殊力量保護機構和個人（政府領導人和宗教領袖、關鍵文化部門和遺址）、保護個人的財產、工廠和關鍵的建筑（機場、道路、橋梁、醫院、交通要道、銀行、發電廠），建立信息與情報的共享機制等。

第三，與利比亞重建相關的各重要外部行為體應發揮建設性作用，高度重視利比亞動蕩的外溢效應，與利比亞當局密切合作，謀求地區局勢的穩定。利比亞長期以來是大國博弈的重要場所，在2011年的利比亞內戰中，外部力量扮演了重要的角色。在沖突后時代，也有多個行為體參與利比亞的重建工作。從安全治理方面來看，北約在2013年應利比亞政府請求考慮提供制度建設方面的幫助；聯合國在利比亞支助團框架內建立了安全部門建議與協調部，為利比亞的國家安全建設、武器和彈藥管理、警察、國防、邊界安全以及DDR等方面提供幫助；部分歐盟國家建立了包括安全部門發展在內的約9500萬歐元對利比亞援助資金，而美國也通過國際開發署提供超過500萬美元的援助，用于利比亞政府的轉型與全國和解，這筆援助將有相當部分用于名為“支持利比亞司法和安全部門”的項目。[ Anni-Claudine Buelles， “Libya： Dealing with the Militias and Advancing Security Sector Reform，” Primer Paper， No. 1， Centre for Security Governance eSeminar Primer Papers， November 2013， http：//www.ssrresourcecentre.org/wp-content/uploads/2013/11/CSG-eSeminar- Primer-No.1-Libya.pdf.] 不過，當前利比亞政府和民眾對外部行為體的介入正處于一種矛盾的態度。一方面，利比亞安全局勢的惡化使得利比亞政府和民眾希望得到國際社會的更大幫助；另一方面，利比亞人對外國使館和外國人的不斷襲擊，尤其是對美國大使的暗殺行為，又反映了當地人對外部干預的強烈反感。在這種情況下，外部行為體必須適應這一新的情況，適度調整介入策略，繼續發揮建設性作用。鑒于在干預中充當急先鋒的法國、英國、美國以及北約等西方國家和組織無意廣泛介入利比亞的重建行動，阿拉伯國家聯盟和非洲聯盟沒有足夠力量和能力單獨部署維和部隊，由聯合國主導，將聯合國利比亞支助團升級為維持和平行動，建立類似應對馬里危機那樣的多層面綜合穩定團將是一個優先選項。此外，對利比亞執政當局來說，應該進一步充實邊界力量，考慮組建邊界部隊。作為過渡安排，可以開展與周邊國家的邊境聯合執法，也可以聘請專業的保安公司承擔邊境保衛責任。對于周邊的國家來說，召開有利比亞參加的地區協調會議十分必要，重啟阿拉伯馬格里布聯盟，建立薩赫勒-撒哈拉國家協調機制也是優先選項。鑒于北非地區已經成為恐怖組織的重要策源地之一，利比亞當局還應該考慮如何與有關國家聯合起來共同反恐。

最后，組建一個由總理直接領導的綜合協調機構，形成利比亞重建的合力。當前，參與利比亞重建的有國際組織和地區組織，有政府組織和非政府組織，有國家主體，也有個人行為體。盡管不同機構、部門和個人在國家重建過程中發揮著不同的功能，但歷史經驗表明，這些行為體的行動往往是單獨進行的，缺乏協調。這樣，加強介入國家重建各行為體之間的聯系，建立一支經驗豐富、有實際操作能力的民事和軍事隊伍十分必要。因此，有必要根據具體情況，提供必要的資源，建立一個各方能夠接受的協調機構，由其來執行評估、制訂計劃、提供監督和指導等任務，以便各利益方能夠形成合力。

四、中國與利比亞的沖突后安全治理

在利比亞危機爆發前，中國有75家企業在利比亞投資，共涉及50多個項目的工程承包，合同總金額約188億美元。[ 鐘嘯：《188億美元合同前途未卜 中資企業難估利比亞項目損失》，載《南方日報》2011年8月24日，第A15版。] 沖突結束后，中國在利比亞的原有利益需要保護，利比亞巨大的重建市場也離不開中國的參與。更為重要的是作為聯合國安理會的常任理事國，利比亞問題還事關中國的國際地位和作為負責任的大國的國際形象，中國在利比亞危機前后的表現就曾被看做是中國外交戰略調整的重要一環。因此，中國應該而且可以在利比亞的沖突后重建中發揮重要作用。目前，中國參與利比亞重建的形式主要有三種：一是支持和參與聯合國在利比亞的重建；二是通過多邊和雙邊的渠道為利比亞重建提供人道主義和其他方面的力所能及的援助；三是鼓勵中國企業參與利戰后重建。

就利比亞沖突的安全治理而言，中國主要做了以下幾個方面的工作：首先，中國積極推動聯合國在利戰后過渡和重建進程中發揮主導作用。中國始終強調聯合國在利比亞問題上的主導作用，首先是對多災多難的利比亞人民負責，是對國際關系體系穩定的關照，是對利比亞重建過程中的公正性的維護。[ 鐘聲：《不能削弱聯合國主導作用》，人民網，2011年9月1日，http：//opinion.people.com. cn/GB/15560936.html。] 中國認為，由聯合國主導利比亞重建，是國際社會的共識。利比亞戰后重建工作任重道遠，聯合國就此發揮主導和協調作用至關重要。只有聯合國才有權威和能力幫助利比亞走出戰爭，開啟對話，恢復重建。[ 《外交部就中國向巴基斯坦洪災提供援助情況等答問》，中央政府門戶網站，2011年9月13日，http：//www.gov.cn/xwfb/2011-09/13/content_1946375.htm。] 中國先后在多個場合表達了這一觀點。

其次，中國對于聯合國在利比亞的重建尤其是安全重建的努力表示支持，并已適度參與在利比亞的維和行動。對于聯合國安理會關于設立聯合國利比亞支助團及其他涉及利比亞戰后重建的決議，中國都表示支持并投了贊成票。2011年9月，中國常駐聯合國代表李保東大使在安理會強調，處理利比亞問題應堅持以下四項原則：第一，盡快恢復利比亞穩定與秩序。這符合利比亞人民和國際社會的共同利益。第二，尊重利比亞人民的意愿和選擇。利比亞的主權、獨立、統一和領土完整必須得到切實尊重。利比亞前途和國家事務只能由利比亞人民自主決定。第三，盡早啟動具有包容性的政治進程，推進民族和解，讓利比亞早日走上國家重建和發展的道路。第四，在向利比亞重建提供幫助方面，要根據《聯合國憲章》的宗旨和原則，充分發揮聯合國和安理會的主導作用。[《常駐聯合國代表李保東大使在安理會通過利比亞問題決議后的解釋性發言》，外交部網站，2011年9月17日，http：//www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/dszlsjt_602260/t859881.shtml。] 2013年9月，應聯合國要求，中國決定向聯合國利比亞任務區派遣一支140人的維和警察防暴隊。首批14名先遣隊員已經于同年9月30日啟程，前往利比亞維和任務區。先遣隊主要承擔接收維和裝備物資、修繕營地、對外聯絡等工作，為大部隊進駐任務區打好基礎。這是中國第一次向非洲派遣成建制維和警察防暴隊。

最后，中國還派高級別官員參加有關利比亞問題的會議，并提出解決利比亞安全形勢的建設性主張。2011年9月，聯合國舉行利比亞問題高級別會議，時任中國外交部長楊潔篪出席，并提出了平等尊重、包容團結、和衷共濟以及統籌協調的四點主張。2012年9月，第67屆聯合國大會一般性辯論在紐約聯合國總部舉行，中國外交部長楊潔篪再次率團出席并發言。在涉及利比亞問題時，中國再次強調，“中方始終尊重利人民的意愿和選擇，相信利人民有智慧、有能力探索出適合本國國情的政治制度和發展道路”，“國際社會應充分尊重利主權、獨立、統一和領土完整，在聯合國框架內為利戰后重建工作提供切實幫助。中方支持有關各方為恢復利局勢穩定、推動利政權平穩過渡所做的努力，將繼續與國際社會一道，推動利早日實現和解與重建。”[ 《2012年第67屆聯合國大會中方立場文件》，中華人民共和國常駐聯合國代表團網站，2012年9月21日，http：//www.china-un.org/chn/zt/67ga/t971885.htm。] 2014年2月，利比亞國際援助部長級會議高官專家籌備會在意大利外交部舉行，來自美國、俄羅斯等25個國家和聯合國、歐盟、非盟、阿盟、阿拉伯馬格里布聯盟等國際和地區組織代表出席，中國駐意大利使館參贊亓菡和外交部亞非司副處長楊翊參加了會議。這表明中國正在積極穩步地拓展重建參與領域。

長期以來，中國與包括利比亞在內的廣大西亞北非國家保持著友好關系。在利比亞沖突和重建中，中國既堅持傳統的不干涉內政原則，又根據具體情況靈活適度地介入，顯示“中國的中東外交正在發生令人矚目的變化，也表明中國作為負責任的大國，在參與全球治理中正日益發揮建設性作用。”[ 王泰：《國際格局調整與中國的中東戰略》，載《西亞非洲》2014年第1期，第24頁。]

結 束 語

利比亞的安全重建正處在一個關鍵的十字路口。盡管利比亞當局相當重視當前的安全治理困境，但一系列挑戰使得這一努力難以奏效：部際糾紛嚴重阻滯了復員進程；制度缺失導致民兵在軍隊和警察交叉注冊；政治進程緩慢延遲了安全決策；高層官員變動頻繁；等等。當前利比亞的困境是內部和外部安全問題共同作用的結果，并可能與新生的政治文化相互交織，加劇其國內安全治理困境。

當然，對利比亞國內安全治理的重建也不宜過于悲觀。例如，初級官員招募工作已經開始，軍事教育系統也已經開始啟動，已有2.6萬人注冊成為警察并接受正規的基本教育，全國代表大會已于2013年6月18日通過法律決定盡快解決所有游擊隊，等等。但無論如何，建立一個有能力保護自己的安全部門需要數年甚至十多年時間。[ Gaub， “Libya”.] 十年之后，利比亞也許“風波不斷——但會更接近于民主，而不會更接近于混亂、獨裁或分裂。如果國際社會和利比亞人自己清楚所要追尋的目標——從全體國民的利益出發，利用該國的石油和天然氣資源，并在法治的基礎上，建立一個統一、包容、能夠捍衛并維系自己存在的利比亞——那么，我們將更可能看到最好狀況的出現。”[ Daniel Serwer， “Imagining Libya， a Decade from Now，” Foreign Policy， August 22， 2011，http：//www.foreignpolicy.com/articles/2011/08/22/imagining_libya_a_decade_from_now？page=full.] 正如聯合國秘書長利比亞事務特別代表米特里所指出的那樣，“不應低估利比亞的風險，并且根據同樣道理，不應忽視機會……在可預見的將來，利比亞人民將繼續承受數十年殘暴統治留給他們的沉重的后遺癥。因此，過渡期的管理必然是困難的，也許比我們一年前想象的更加困難。”[《聯合國安理會第6981次會議臨時逐字記錄（S/PV.6981）》，聯合國網站，2013年6月18日，http：//www.un.org/zh/documents/view_doc.asp？symbol=S/PV.6981。]

[收稿日期：2013-01-13]

[修回日期：2014-02-24]

[責任編輯：樊文光]