聯合國在全球氣候變化治理中面臨的困境及其應對

[ 本文是中國博士后基金面上資助項目“聯合國框架下的全球氣候變化治理模式轉型研究”（批準號2013M541437）的階段性研究成果。]

【內容提要】聯合國框架下的全球氣候變化治理進程經歷了40多年的發展，逐漸使氣候變化問題從一個單純的科學問題演變為全球矚目的政治問題，從治理進程的起步到基本治理框架的確立、再到治理結構的逐步完善與調整，全球氣候變化治理取得了一定成果與實效。但聯合國作為主要的協調中心與治理主體卻在治理進程中面臨著治理結構混雜而松散、綜合治理能力明顯不足、地位逐漸被邊緣化的困境。因此，聯合國需要在新的國際背景、新的形勢下努力推動治理模式的轉型，通過改革治理機制、提升治理能力、創新治理理念、重新定位自身角色等手段應對當前面臨的問題和挑戰，并逐步建構綜合性的治理框架推動全球氣候變化治理走出困境，實現全面有效治理，同時在全球治理領域確立真正的引領者地位。

【關鍵詞】氣候變化 全球治理 聯合國

【作者簡介】石晨霞，復旦大學國際關系與公共事務學院博士后

【中圖分類號】D813.2/P467

【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2014）03-0126-18

氣候變化是當前人類面臨的主要全球性問題之一。它不僅是一個氣象問題，影響著大氣環境；也是一個復雜的社會問題，制約著人類經濟社會的發展。近年來，隨著氣候問題的凸顯，包括主權國家、國際組織、跨國公司、全球公民社會等多元治理主體紛紛參與全球氣候變化治理努力，并形成了一系列治理機制，其中最主要的是聯合國框架下的全球治理機制。在過去的幾十年中，聯合國成為應對氣候問題的主要平臺，聯合國的治理框架也是最重要的合作渠道，聯合國框架下的氣候變化治理也取得了諸多成就。但是，隨著氣候變化治理中涉及的問題越來越多、治理主體之間的矛盾不斷激化，整個氣候變化治理結構面臨著前所未有的困境。因此，作為全球氣候變化治理的主要協調中心，聯合國需要適時調整其結構和功能，有效應對挑戰，引領氣候變化治理實踐實現新的突破。

一、聯合國與全球氣候變化治理進程

從上世紀80年代中期開始，氣候變化問題逐漸從一個單純的科學問題轉變為國際政治中的焦點問題。如今，氣候變化已然成為世界關注的首要發展議題[ 黃仁偉：《新興大國參與全球治理的利弊》，載《現代國際關系》2009年第11期，第21頁。]，也是諸多國際會議無法回避的重要議題，因此成為全球治理的重點關切和關鍵內容之一。按照《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC，以下簡稱“《公約》”）的界定，氣候變化是指“除在類似時期內所觀測的氣候的自然變異之外，由于直接或間接的人類活動改變了地球大氣的組成而造成的氣候變化”。[ 《聯合國氣候變化框架公約》第1條，http：//unfccc.int/resource/docs/convkp/convchin.pdf。] 由此可見，氣候變化問題從本質上是由人類活動所引起的，影響范圍遍布全球的，必然要求人類從生產方式、生活方式以及處理人與自然關系等方面做出適度的調整與改變，以共同應對的全球性公共問題。[ 于宏源：《環境變化和權勢轉移：制度、博弈和應對》，上海人民出版社2011年版，第113頁。]

如同其他新生的全球性問題[ 有關全球性問題的增生的討論，可參見楊潔勉等著：《體系改組與規范重建：中國參與解決全球性問題對策研究》，上海人民出版社2012年版，第一章。]，氣候變化問題具有鮮明的特點。第一，跨國性。氣候變化問題無論從影響范圍還是治理過程都具有跨國性特點，是單個國家所無法單獨應對的全球性問題。第二，長期性。氣候變化問題的產生不是近期人類行為的結果，而是自工業革命以來兩百多年人類活動累積的結果。因此對于該問題的治理也是一個長期的過程，不可能一蹴而就，同時治理效果的顯現也需要數十年甚至上百年時間。第三，復雜性。從目前來看，氣候變化問題早已不是一個單純的氣象學問題，而是涉及政治、經濟、能源、社會、生態等領域的多元復合問題，對于該問題的應對，不僅影響各個主權國家的經濟發展空間，也是影響國際格局演變的重要變量。第四，不確定性。直到現在，對于全球變暖這一問題的爭論仍在持續，仍然有人在質疑氣候變化問題的科學依據。上述獨特屬性是理解氣候變化問題的重要維度，同時也是導致氣候變化治理實踐步履維艱的重要原因。

聯合國框架下全球氣候變化治理進程大致可以分為四個階段：

第一，科學研究與認知階段（1972—1987年）。上世紀70年代，科學家已經認識到氣候變化的威脅，并進行了系統的研究。但由于各種研究結論的不確定性，尚未形成統一的看法。隨著科學研究的深入以及氣候問題的頻繁突顯，氣候變化問題逐漸超越學術討論的范疇，成為社會焦點問題，引起國際社會的關注。1972年聯合國人類環境會議通過了《人類環境宣言》、《行動計劃》等文件，標志著包括氣候變化在內的各類環境問題首次成為國際社會的重要問題。隨后1979年召開的第一屆世界氣候大會號召各國政府“充分利用現有的關于氣候變化的知識，加強相互之間的合作協調，規劃經濟社會發展”。[ The First World Climate Conference， Declaration （‘An Appeal to Nations） and Supporting Documents， Geneva， February 1979， http：//www.wmconnolley.org.uk/sci/iceage/wcc-1979.html.] 1985年，菲拉赫氣候會議召開，科學家圍繞氣候變暖問題的成因和影響達成一定共識，這是該問題在科學研究中邁出的重要一步。與此同時，科學研究的進展也推動了人們認知的深入，為氣候變化全球治理奠定了基礎。

在氣候變化科學研究與認知階段，聯合國發揮了非常突出的作用，主要表現在：第一，通過發布氣候變化信息，提升國際社會對氣候變化問題的認識；第二，聯合國較早認識到氣候變化問題的嚴峻性，并積極推動其向政治進程的轉變；第三，呼吁國際社會重視氣候變化問題，通過召開國際會議推動國際社會達成共識。總體來看，聯合國是這一時期國際社會應對氣候變化的引領者，其積極行動使氣候變化問題被世界所認識，并逐漸將其確立為一項國際性的議題。

第二，基本治理框架確立階段（1988—1994年）。1988年多倫多氣候變化大會召開，呼吁國際社會立即采取聯合行動加以應對，要求發達國家到2005年溫室氣體排放量比1988年減少20%，同時建立綜合性的框架公約和氣候基金來保護大氣層。[ HL Fergson， “The Changing Atmosphere： Implications for Global Security （Toronto Conference Statement），” American University Journal of International Law and Policy， Vol. 5， 1989-1990， p. 517.] 同年11月，世界氣象組織和聯合國環境規劃署共同推動建立了聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC），IPCC為氣候變化治理提供科學依據和政策指導。1992年聯合國環發大會154個國家正式簽署了《公約》，《公約》確立了氣候變化治理的“共同但有區別的責任”（CBDR）原則，并“將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上”[ 《聯合國氣候變化框架公約》第2條，http：//unfccc.int/resource/docs/convkp/convchin.pdf。] 確立為最終目標。《公約》成為氣候變化治理中最關鍵的法律基礎，也標志著氣候變化基本治理框架的確立。1994年《公約》正式生效，開始正式指導此后的氣候變化談判。

聯合國在這一時期也發揮了重要的作用。首先，聯合國從呼吁國際社會關注氣候變化問題轉變為號召采取聯合行動應對該問題，并提出了具體的應對指標和措施，使氣候變化治理實現了從科學進程向政治進程的轉變；[ 藺雪春：《全球環境事務進程分析：以聯合國氣候變化議程為例》，載《國際論壇》2010年第6期，第27頁。] 其次，聯合國推動了相關治理機構，即IPCC的建立，它成為指導氣候變化治理的權威、科學評估機構；再次，《公約》正式確立了聯合國框架下的氣候變化治理的法律基礎、治理目標和原則，是全球氣候變化治理發展中具有里程碑意義的成果。在此基礎上，聯合國確立了它在氣候變化治理中的主導地位。

第三，治理結構豐富與完善階段（1995—2009年）。這一階段的氣候變化治理主要是在《公約》的框架下建構全面、具體的治理機制。1997年《公約》第三次締約方會議（COP3）通過了《京都議定書》，隨后經過8年艱難談判，最終于2005年生效，它首次對工業發達國家規定了具有法律約束力的溫室氣體減排幅度、減排時間表以及減排的溫室氣體種類，[ 《京都議定書》規定了六種主要的限排溫室氣體，分別是：二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、六氟化硫、氫氟碳化物和全氟化碳。] 并制定了更為細致的規則。《京都議定書》是對《公約》的重要補充和擴展，使國際社會對氣候變化的治理達到一個新的高峰。[ Pamela S. Chasek， David L. Downie， and Janet Welshi Brown， Global Environmental Politics， Sixth edition， Boulder： Westview Press， 2013， p. 160.] 2007年巴厘島會議通過巴厘路線圖探討了2012年后氣候談判進程，并確認了“雙軌”談判進程，啟動了一個旨在通過長期合作，全面、有效和持續地履行《公約》的綜合性進程。[ Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention （AWG-LCA）， http：//unfccc.int/meetings/ad_hoc_working_groups/lca/items/4381.php.] 2009年哥本哈根會議最終達成一個不具法律約束力的《哥本哈根協議》。雖然會議的成果令人失望并使氣候變化治理陷入低谷，但此次會議將國際社會對氣候問題的認知和關注推向了前所未有的高度。[ Chasek， Downie， and Brown， Global Environmental Politics， p. 165.] 總體來看，這一階段的氣候變化治理機制逐步完善，氣候談判進入實質性階段。

聯合國在這一階段的氣候變化治理進程中的作用主要體現為：其一，通過對氣候變化問題進行科學的評估和報告，為國際社會有效應對提供依據；其二，強化相關議程和議題的設定，推動氣候談判的發展；其三，協調各談判方的分歧與矛盾。總體來看，這一階段氣候變化治理進程進展緩慢甚至遭受一定挫折，導致聯合國的地位開始下降。

第四，治理調整階段（2010年—目前）。2010年的《坎昆協議》是國際社會集體應對氣候變化長期挑戰，采取全面具體行動的重要協議。[ The Cancun Agreements， December 2010， http：//cancun.unfccc.int/cancun-agreements/main- objectives-of-the-agreements/#c33.] 它維護了《公約》、《京都議定書》和巴厘路線圖，并將“減緩”和“適應”置于同等優先的位置，決定著力提升發展中國家的適應能力。[ 《坎昆氣候大會通過應對氣候變化決議》，新華網，2010年12月11日，http：//news.xinhuanet.com/world/2010-12/11/c_12870312.htm。] 2011年德班會議最終確定實施《京都議定書》第二承諾期、建立德班增強行動平臺特設工作組、正式啟動綠色氣候基金，及時避免了《京都議定書》過早退出歷史舞臺的結果。同時，各方在德班會議上的態度也更加理性務實[《解讀德班會議三大關鍵詞：誠意、務實和妥協》，中國網，2011年12月12日，http：//www.china.com.cn/international/zhuanti/cop17/2011-12/12/content_24126962.htm。]，為下一步行動奠定了基礎。2012年多哈會議的重要性在于承前啟后，它結束了5年前啟動的巴厘路線圖進程，開啟了旨在2015年達成所有締約方均參與的新協議談判。[ 《多哈氣候大會在掌聲與錯愕中落幕 承前啟后留懸念》，中國新聞網，2012年12月10日，http：//finance.chinanews.com/ny/2012/12-10/4394719.shtml。] 2013年華沙會議將“共同但有區別的責任”原則作為德班平臺的重要原則，同時在資金支持、損害賠償問題上作出了一些承諾，但三個議題的實質性爭議沒有解決。盡管如此，在“基礎四國”和其他發展中國家推動下，氣候談判仍然能夠克服阻力前行，取得“各方都不滿意但都能接受”的成果。[ 《氣候談判克服阻力向前行》，新華網，2013年11月24日，http：//news.xinhuanet.com/world /2013-11/24/c_118270071.htm。]

這一階段的氣候談判主要是對哥本哈根氣候談判受挫之后的調整，聯合國的作用主要體現在：一方面維持《京都議定書》的存續，另一方面著手啟動2020年后的談判，具有明顯的承前啟后作用。同時，談判各方也更加務實和理性，通過這一階段的調整，氣候變化談判進程將進入一個新的階段。但《京都議定書》的實施效果卻并不樂觀，很多國家都無法如期兌現承諾，既嚴重影響了氣候變化治理效果，同時也影響了聯合國的地位。

縱觀聯合國框架下全球氣候變化治理的進程可以認為：一方面，聯合國發揮了非常積極的作用，促使氣候談判在特定的框架下不斷進展；另一方面，聯合國的地位卻隨著氣候變化治理進程的深入而逐漸下降，甚至邊緣化。筆者認為，其原因主要包括以下方面：第一，隨著治理進程進入非常具體的層面，涉及的利益越來越復雜，同時氣候變化問題自身的復雜性也導致各方利益分歧逐漸拉大；第二，全球金融危機的爆發使許多國家著力應對經濟、金融問題，無暇顧及氣候問題，從客觀上影響了治理進程的推進；第三，其他治理機制的發展對聯合國形成一定挑戰；最后，就聯合國自身來看，在不涉及各主權國家核心利益的領域，如宣傳氣候變化問題、提高認識、設定議題議程等，聯合國具有一定的自主性和優勢，主權國家一般都會響應。但在涉及到主權國家核心利益的領域中，如具體談判和利益協調，難度就會明顯加大。由于上述因素的制約，聯合國的協調難度越來越大，治理進程受挫導致治理效果不佳，其合法性和地位也不可避免受到影響。

二、聯合國氣候變化治理的困境與挑戰

聯合國作為全球氣候變化治理的重要主體之一，在提升人類對氣候問題的認識，通過持續發布科學和權威的氣候評估報告為各國制定政策提供科學依據，為多邊氣候談判提供平臺，設定議程，協調利益矛盾及凝聚社會共識等方面發揮了不可替代的作用。但聯合國也存在很多問題，特別是松散的治理結構和有限的治理能力使其難以有效推動氣候變化治理進程的發展，也無法真正發揮主導作用，相應地也導致其在該領域地位和影響力的下降，面臨日益被邊緣化的挑戰。

（一）治理結構松散

全球氣候變化治理有賴于聯合國機構的有效運作以及各項規制的順利實踐。但是長期以來，聯合國卻一直面臨著機構臃腫和龐雜的問題，許多機構的職能出現重疊。例如，在氣候變化治理中，除了最主要的IPCC、聯合國環境規劃署、世界氣象組織等機構外，包括世界銀行集團、可持續發展委員會、聯合國開發計劃署等其他眾多機構和組織均卷入其中，同時它們相互間在很多工作內容上是重復的（見表1）。這種情況同樣存在于多邊氣候協議的締約方大會及其輔助機構中。這不僅很大程度上造成資源浪費，而且無形中降低了各機構的工作效率。[ Thomas G. Weiss， David P. Forsythe， Roger A. Coate， and Kelly-kate Pease， The United Nations and Changing World Politics， 7th edition， Boulder： Westview Press， 2013， p. 298.]

表1：參與聯合國全球氣候變化治理的主要機構

《公約》附屬科學和技術咨詢機構（SBSTA） IPCC

聯合國環境規劃署（UNEP） 世界氣象組織（WMO）

聯合國開發計劃署（UNDP） 世界銀行（WB）

聯合國工業發展組織（UNIDO） 聯合國貿發會議（UNCTAD）

全球環境基金（GEF） 聯合國大學（UNU）

聯合國訓練研究所（UNITAR） 聯合國教科文組織（UNESCO）

資料來源：筆者自制。

此外，盡管在氣候變化治理問題上涉及眾多的組織和機構，但它們之間卻缺乏明確分工和充分協調，往往是眾多機構混雜而分散，不能形成合力，所有機構都希望確保其獨自界定的行動權力。[ 亞當·羅伯特、本尼迪克特·金斯伯里主編：《全球治理——分裂世界中的聯合國》，吳志成等譯，中央編譯出版社2010年版，第358頁。] 氣候變化治理機制與經濟治理機制之間的協調和互動不充分，特別是世界銀行和國際貨幣基金組織等經濟治理機制引導下的經濟行為很可能導致溫室氣體排放的增加，結果往往是氣候變化治理的效果不佳。資料顯示，自1992年以來，世界銀行審批的新能源項目與傳統的不可再生能源項目的比例是1：25，而且在世界銀行的所有項目中，只有不足1/10接受對環境影響的審查。[ 盧靜：《透析全球治理的困境》，載《教學與研究》2010年第8期，第75頁。] 這些問題導致聯合國在氣候變化治理中面臨重要挑戰，治理結構上的分散導致其治理效率低下，治理效果不佳，從根本上影響聯合國的權威和合法性。

（二）治理能力不足

聯合國的治理能力強調其促使成員國采取集體行動實施有效治理的能力，其中包括協調整合能力、責任控制能力、強制能力、監督能力等幾個方面。[ Jon Barnett， “Security and Climate Change，” Tyndall Centre Working Paper， No.7， 2001， pp. 5-7.] 從現實角度來看，聯合國目前在氣候變化方面的治理能力明顯不足。

首先，聯合國的協調整合能力有限。氣候變化問題的跨國性要求治理的全球性，因而協調整合多元主體的不同利益訴求應是聯合國的主要功能之一，也是全球治理的題中應有之義。隨著氣候變化談判中利益集團的分化組合加快，迫切需要加強利益協調來維系脆弱的集體行動，但聯合國有限的協調能力并不足以將分散的利益整合起來，也未能在主要國家之間建立起應有的共識和信任，這在歷次氣候會議的談判中都有所體現。每當談判陷入僵局，聯合國似乎完全成為一個談判的平臺，基本不能真正發揮協調者的作用，化解僵局往往是少數大國以雙邊接觸代替多邊談判，最終達成的協議多以少數大國的雙邊或多邊妥協為基礎。

其次，監督能力有待提高。氣候變化治理的效果最終取決于各成員國對減排、資金和技術援助承諾的落實和執行，這有賴于成員國對國內政策的調整。但在政策執行過程中，聯合國缺乏有效的監督和評估能力，因此無法監測執行情況，也很難評估治理效果。此外，聯合國也沒有配套的遵約獎懲制度，成員國出現違約情況時，往往采取非約束性和自愿性糾紛解決程序。[ 莊貴陽、朱仙麗、趙行姝：《全球環境與氣候治理》，浙江人民出版社2009年版，第65頁。] 這些問題也是導致治理效果不佳的重要原因。

第三，執行能力低下也是聯合國面臨的重要問題。在氣候變化治理中，主權國家之間圍繞治理目標、減排承諾等問題進行著艱難的談判，共識的達成實屬不易，但執行不力往往使得談判成果的意義降低。減排承諾最終要靠執行才能體現其價值，否則便是一紙空文。而這正是當前氣候變化治理所存在的問題。

最后，強制能力不足。聯合國在氣候變化治理中的條約、原則、規范的“柔”性特征非常明顯，大多數治理規制不具有法律約束力，主要依靠成員國的自愿遵守，一旦成員國基于利益考量不愿遵守，就會導致治理進程停滯不前。總體來看，聯合國在應對氣候變化中的治理能力還很有限，通過逐步改革努力提升治理能力是其必然選擇。

（三）地位逐漸邊緣化

近年來，聯合國在全球氣候變化治理中的地位呈現邊緣化趨勢，成為聯合國在該問題上面臨的主要挑戰。從縱向看，如前所述，聯合國在全球氣候變化治理進程中的地位并非一成不變，而是隨著治理的細化和深入而扮演不同角色。20世紀八九十年代，氣候變化問題進入國際政治議程初期，聯合國作為最具權威和普遍性的政府間國際組織，在凝聚國際共識、提升國際認知、推動國際環境法制建設等方面都發揮了非常關鍵的作用。[ Chasek， Downie， and Brown， Global Environmental Politics， pp. 312-314.] 一方面，《公約》和《京都議定書》均在這一時期通過，聯合國推動了氣候變化治理框架的形成；另一方面，在聯合國的引導下，主權國家尤其是發展中國家在這一時期逐漸了解并重視氣候變化問題，將其作為制定國內政策的重要考量，并適時調整國內環保政策。由此可見，聯合國在這一階段中真正處于全球氣候變化治理的主導者地位。但進入21世紀以來，氣候變化談判中的各種矛盾日益突出，主權國家之間的分歧也越來越大，致使氣候變化治理步履維艱、遲滯不前。與此同時，聯合國尚未具備超越矛盾與分歧、有效協調各方利益的能力，只能在主權國家的推諉與爭論中眼看著自身主導地位的逐步削弱，[ Shannon K. Orr， “Reimagining Global Climate Change： Alternatives to the UN Treaty Process，” Global Environmental Politics， Vol. 11， No. 4， 2011， p. 135.] 甚至出現被邊緣化的趨勢。

從橫向看，聯合國正日益面臨來自其他治理機制的競爭與挑戰壓力，這也一定程度上導致其地位的邊緣化。隨著氣候變化治理的深入發展，越來越多性質不同、功能各異的組織和機構開始創設新的治理機制。這些新機制以地區治理為導向，以協調地區內主要國家間的氣候政策為重點，致力于氣候變化問題的控制和改善。如八國集團（G8）、二十國集團（G20）、亞太經濟與合作組織（APEC）等也將氣候變化作為重要議題，開展地區內合作治理。此外，還有一些專業性的多邊治理機制或論壇也開展了非常有效的治理活動（表2）。上述地區性或專業性治理機制一般具備較好的合作基礎，成員國之間分歧相對較小，易于推動治理目標的實現，對聯合國框架下的氣候變化治理機制形成了一定挑戰，加速了聯合國在全球氣候變化治理中的邊緣化。

表2：《公約》之外應對氣候變化的主要多邊協商機制

名稱 主要成員國 概況 工作重點

亞太清潔發展與氣候伙伴關系（APP） 美國、澳大利亞、加拿大、中國、印度、韓國和日本 成立于2006年1月，旨在建立國際自愿合作框架，探討解決相互關聯的發展、能源、環境和氣候變化問題的政策手段，就制訂和執行發展和能源戰略問題交換經驗。 通過合作項目，在成員國之間開展技術交流、鼓勵共同參與、提高能效、有效提高應對氣候變化的能力。

主要經濟體能源與氣候變化論壇（MEF） 美國、澳大利亞、巴西、英國、中國、法國和德國等17個主要經濟體 成立于2009年3月，是全球能源與氣候變化領域的“安理會會議”，不僅影響了聯合國氣候變化談判的格局，也一定程度上左右《公約》和《京都議定書》框架下的談判進程。 推動全球量化減排；加強低碳技術的市場推廣；推動低碳經濟的發展。

國際氫能經濟伙伴計劃（IPHE） 美國、歐盟、俄羅斯、日本、巴西、中國等18個國家 成立于2003年，旨在提供一種組織、評估和協調國際間氫能研究、開發、示范和推廣的合作機制，以引導全球向氫能經濟過渡。 推動氫能和相關技術的市場擴展；提高人們對氫能經濟的認識；監控氫能、燃料電池及其輔助技術的發展。

亞太全球變化研究網絡（APN） 美國、日本、中國等共21個亞太地區成員 成立于1996年，旨在建立一個政府間協作網絡，以促進亞太地區各國的全球變化研究以及加強各國處理全球環境變化問題的能力。 預測在自然或人為強迫背景下的變化；評估區域自然和人類系統的脆弱性；幫助制定可持續發展政策。

碳封存領導人論壇（CSLF） 中國、美國、歐盟委員會等共25個成員 成立于2003年，旨在促進碳收集和儲存技術方面的合作，發展成本效益更高的技術以分離和捕捉二氧化碳并實現運輸和安全儲存。 開展國際間氣候變化科技合作；與利益相關者保持互動；提高應對氣候變化的技術水平。

資料來源：筆者根據各機制官方網站資料整理。

總體而言，隨著氣候變化治理的逐步深入，涉及的利益日益復雜，治理格局的分化組合加速，集團化趨勢逐漸顯現，聯合國在結構、功能等方面均面臨著巨大挑戰，只有通過適時的結構調整和功能革新才能做到快速反應，及時應對。

三、聯合國有效應對挑戰的路徑

聯合國框架下的氣候變化治理目前面臨諸多困境，整體治理效果不佳，其中主要原因是發達國家與發展中國家在治理目標、責任分擔、資金、技術轉讓等問題上存在分歧，很難達成一致。同時，作為氣候變化治理的組織者和推動者，聯合國自身也存在很多問題，需要從總體上實現轉型以適應新的形勢。在這一背景下，完善治理機制、提升治理能力、創新治理理念、明確角色定位都有利于聯合國應對挑戰，引領氣候變化治理走出困境，開辟新的發展空間，同時也是聯合國重塑國際形象的必由之路。

（一）機制改革

盡管聯合國在應對氣候變化問題中的表現差強人意，但維持聯合國框架下的治理機制仍是最明智的選擇，也是實現公平、合理、有效治理目標的現實選擇。[ Chukwumerije Okereke， “Equity Norms in Global Environmental Governance，” Global Environmental Politics， Vol. 8， No. 3， 2008， p. 31.] 正如聯合國秘書長潘基文所言：“聯合國的地位和能力是獨一無二的。我尤其相信，氣候變化和我們對此采取的行動，將決定我們自己和我們時代的特性，并最終決定我們留給世界的遺產。”[ 潘基文：《秘書長關于聯合國工作的報告》，第62屆聯合國大會，2007年，第2頁。] 但是，對現有治理機制進行適度改革和完善也是必須的，這是防止氣候變化治理陷入僵局、停滯不前的首要舉措。

首先，聯合國環境規劃署的地位和能力提升。在應對氣候變化問題中，聯合國內部并不存在一個獨立和有力的治理機構來推動治理進程的發展，而作為該領域最重要的機構，聯合國環境規劃署并非專門機構，而且常常受制于《公約》秘書處，作用非常有限，地位也很尷尬。[ Jeffrey L. Dunoff， “From Green to Global： Toward Transformation of International Environmental Law，” Harvard Environmental Law Review， Vol. 19， No. 2， 1995， p. 249.] 因此，對聯合國環境規劃署的改革應該提上日程。聯合國應提供必要資金，使環境規劃署成為一個專門的聯合國機構，提高其地位并強化其責任，賦予其處理環境包括氣候變化問題的能力。[ Frank Biermann， Reforming Global Environmental Governance： The Case for a United Nations Environment Organisation， SDG2012 – Stakeholder Forums Programme on Sustainable Development Governance towards the UN Conference on Sustainable Development in 2012， 2011， pp. 6-7.] 這樣的機制創新不僅能將松散的治理機構更好地整合起來，也有利于創造更有利的合作環境。

其次，談判機制的改革。目前在氣候變化談判機制中，過度強調減排目標這一支柱，而忽視了適應、資金、技術等其他三大支柱。[ Mukul Sanwal， “Trends in Global Environmental Governance： The Emergence of a Mutual Supportiveness Approach to Achieve Sustainable Development，” Global Environmental Politics， Vol. 4， No. 4， 2004， pp. 19-20.] 事實上，減排目標和減排份額確定之后，最主要是通過發達國家對發展中國家的資金和技術援助來落實上述目標，因此平衡減緩、適應、資金、技術四個方面的關系是氣候談判急需改善的地方。

第三，強化法律約束機制。《公約》并不具備法律約束力，只是提出了氣候變化治理的框架性原則，而《京都議定書》雖然對附件一國家設定了具有約束力的減排份額，但是第一承諾期已過，多數發達國家尚未完成規定減排目標，聯合國并無相應的懲罰機制。因此，聯合國應該逐步強化各類氣候變化治理條約、機制的法律約束力。

（二）能力提升

在氣候變化治理中，能力不足是制約聯合國發揮作用的關鍵因素，也是導致其地位邊緣化的重要誘因。能力建設是一項系統工程，涉及聯合國內部眾多機構、部門，也與主權國家、非政府組織、社會團體的支持密切相關，是一個復雜的進程，同時也是一個長期的漸進過程。[ Thomas G. Weiss， David P. Forsythe， Roger A. Coate， and Kelly-kate Pease， The United Nations and Changing World Politics， Seventh edition， （Boulder）Westview Press， 2013， p.352.]

其一，整合能力是聯合國能力建設中的重中之重。由于面臨的根本性挑戰是主要國家對于合作應對氣候變暖問題的政治意愿不足，也未賦予全球治理機制足夠的權力和資源，[ Halliday， Fred， “Global Governance： Prospects and Problems，” Citizenship Studies， Vol. 4， Issue. 1， 2000， pp. 21-24.] 因此聯合國應該著力提升整合能力，強化主要國家的政治意愿，促進合作治理。另外，主權國家應該在氣候問題上賦予聯合國適度資源，使其能真正發揮作用。

其二，監督能力也是聯合國能力建設的關鍵問題。長期以來，聯合國缺乏監督機制來監測成員國對協議的執行情況，導致治理效果無法評估。因此，在未來的發展中聯合國應設法彌補監督機制的缺失，建立相應的監督、獎懲制度，以提升治理效果。

其三，提高融資能力也是聯合國必須考慮的問題。資金問題是聯合國長期面臨的問題。氣候變化治理項目資金的匱乏嚴重制約著聯合國的治理能力，有限的環境基金無法保證聯合國主導的氣候項目的順利進行。聯合國融資能力的提升應從兩方面著手：一方面動員成員國切實履行承諾并向全球環境基金捐款（表3），努力拓寬資金來源；另一方面，加強內部相關資金機制的整合。[ 莊貴陽、朱仙麗、趙行姝：《全球環境與氣候治理》，第62-63頁。]

最后，合作能力的提升也是一項重要內容。隨著氣候變化合作治理的趨勢越來越明顯，聯合國需要和其他國際機制（如世界貿易組織、世界銀行等）和非政府組織（如綠色和平組織、地球之友）加強合作，實現優勢互補，全面提升治理能力。

表3：主要國家對環境基金的資金捐助（單位：美元）

國家 2010年 2011年 2012年

荷蘭 12，901，000 10，368，800 10，017，600

德國 9，819，747 10，496，639 9，696，293

英國 8，572，758 8，211，870 5，707，4 40

美國 6，000，000 6，000，000 6，587，000

法國 5，440，000 5，440，000 5，850，000

日本 2，963，807 2，818，436 2，779，194

俄羅斯 900，000 900，000 900，000

中國 500，000 500，000 500，000

印度 100，000（承諾） 100，000（承諾） 100，000

南非 63，000 63，000（承諾）

巴西 280，000（承諾）

總額 79，177，781 80，623，280 71，075，586

資料來源：UNEP Annual Report， 2010， 2011， 2012， New York： UNEP， 2010， 2011， 2012， http：//www.unep.org/publications/.

（三）理念創新

理念指導行動，理念改變世界，新的理念是改變人們生活方式和思維方式的動力，也是人類行為模式創新的先導。同樣，治理理念指導治理行為，引領治理進程，指導治理實踐。因此，促進理念創新是當前全球治理的重點領域。在氣候變化治理中，聯合國也需要實現理念創新，將更多的共生價值、可持續發展理念、危機意識、全球意識融入到新的治理模式中，從觀念、理念和意識層面推動治理進程的發展。此外，聯合國歷來是新理念的倡導者、踐行者，理念創新不僅具有提升聯合國價值的作用，也是發揮其優勢的重要契機。

理念創新在實踐意義上，主要體現于聯合國著力推動一些傳統觀念的變革與揚棄：在國際層面上，聯合國應該積極倡導國際社會和諧共生理念。共生理念是指在全球化背景下，以多元互補、利益相關、彼此平等為基礎，以全球共生系統中人與自然、人與社會、人與自身的相互依賴，互惠共存，全面和諧的關系為主要內容，以最終實現人的全面自由發展為根本價值取向的新理念。[ 胡守鈞：《走向共生》，上海文化出版社2002年版，第52頁。] 面對日益嚴峻的全球性問題，和諧共生是人類發展的必然選擇，盡管目前在處理氣候變化等全球性問題上，主權國家之間仍然圍繞利益爭吵不休，很難達成一致，但和諧共生的價值理念是超越競爭與沖突，實現人類和諧發展的指引，因此聯合國應該在該領域作出應有的貢獻。

在國家層面上，聯合國應該積極倡導實現從傳統政治理念向生態政治理念的轉變。生態政治理念是對傳統主權觀念的深刻變革，強調在全球化背景下國家權利弱化的同時，國際社會的權威相對增強、全球市民社會的價值得以體現，同時要重視處理經濟發展與生態環境之間的復雜關系，生態政治理念的發展會使主權國家在全球環境和氣候合作中更容易找到共識，也會潛在地影響國家內部氣候政策的調整。

在企業層面上，聯合國應該在全球范圍內倡導社會責任理念，引導企業在自身發展戰略和日常經營中融入社會責任，建立起負責任的管理體系和制度。[ 《WTO經濟導刊》，北京大學社會責任與可持續發展國際研究中心：《2012金蜜蜂中國企業社會責任實踐基準報告》，2013年6月5日，第3頁，http：//www.csr-china.net/FILES/ CSRREPORT2012/中國企業社會責任實踐基準報告2012.pdf。] 同時，聯合國應該以全球契約組織（UN Global Compact）[ 聯合國全球契約于2000年啟動，匯集了企業與聯合國機構、勞工界、民間社會、政府共同推進人權、勞工標準、環境和反腐敗領域的十項公認原則。全球契約旨在通過集體行動的威力，使十項原則納入世界各地企業活動的主流；促成支持更廣泛的聯合國發展目標的行動。全球契約擁有來自120多個國家逾4000家企業的參與，現已成為全球最大的自愿企業公民倡議。] 為平臺，積極傳播社會責任理念，努力推動環境可持續發展與企業社會責任的聯結，真正促進全球企業社會效益、經濟效益的不斷提高。[ Jennifer Clapp， “Global Environmental Governance for Corporate Responsibility and Accountability，” Global Environmental Politics， Vol. 5， No. 3， 2005， pp. 31-32.]

（四）角色定位

全球治理需要具有權威性和廣泛影響力的主導者，沒有合適的主導者，全球治理難以真正實現。[ Christer Karlsson， Charles Parker， Mattias Hjerpe， Bj?rn-Ola Linnér， “Looking for Leaders： Perceptions of Climate Change Leadership among Climate Change Negotiation Participants，” Global Environmental Politics， Vol. 11， No. 1， 2011， p. 92.] 而在眾多治理主體中，只有聯合國具備主導全球治理的基本條件，尤其是在氣候變化這樣的“柔”性議題中。但這并不意味著聯合國會成為當然的主導者，而在于其能否通過準確的角色定位和功能轉變將自己置于核心地位。

一方面，聯合國迫切需要進行角色調整，積極承擔治理進程的主導者角色。面對日益邊緣化的困境，聯合國需要充分發揮它所擁有的廣泛代表性和影響力、道德價值觀以及在氣候變化領域的科學評估能力等優勢，以更加開放的態度加強與相關行為體的合作，重新確立其主導地位，維持并完善現有的治理制度，推動聯合國主導下的全球氣候變化治理的發展。與此同時，氣候變化治理進程的停滯不前迫切需要聯合國充分利用其多邊舞臺和協調機制，促進存在分歧的各國的及時和有效溝通與協調，促進共識達成，發揮主導者作用，引領全球氣候變化治理走出困境。聯合國還應確保氣候變化治理在公平正義的原則指導下推進，使責任與權利得到公平、合理的分配。

另一方面，聯合國應該處理好其行政角色與政治角色的轉換。聯合國的行政角色強調它在組織各類全球事務中的功能性價值，包括提供會議場所、議題議程安排、會議成果發布等事務性功能。但在強調這一行政功能時，聯合國卻經常忽視其作為一個全球治理主體的價值，即它與主權國家、國際組織等一樣具備參與問題解決的獨立地位和能力。現實中，聯合國更多地扮演行政角色，為主權國家的談判和協商提供服務，其后果是削弱了它作為獨立治理主體的作用。因此，為了更好地發揮聯合國的作用，應使其更多地扮演政治角色，作為獨立主體參與治理。[ Mukul Sanwal， “Current Debates： Evolution of Global Environmental Governance and the United Nations，” Global Environmental Politics， Vol. 7， No. 3， 2007， pp. 10-11.]

面對日益復雜的國際形勢和不斷涌現的全球性問題，聯合國必須在新的時代背景與環境中向更加自主、高效、權威的方向實現轉型，從而在機制、能力、理念、角色定位等方面實現相應的提升和轉變，才能真正適應新形勢下的新要求，為推動國際合作、促進發展、謀求人類共同福祉發揮應有的作用。

結 束 語

從1972年斯德哥爾摩人類環境會議開始，全球性的氣候變化治理已走過40多年的歷程，其間實現很多突破，為人類的生存和發展作出了貢獻。但與氣候問題本身的長期性相比，數十年的氣候變化治理仍是短暫的。而且，目前的氣候變化治理面臨困境，氣候談判困難重重，治理效果不佳。這表明，全球氣候變化的整體治理進程遠遠落后于現實需求，因此未來人類共同應對氣候問題的使命仍任重而道遠。客觀地講，氣候變化治理的未來發展將會更加艱難，因為短期內人類還無法破解“吉登斯難題”，即氣候變化所引發的抽象后果與日常生活相去甚遠，人們雖然已認識到它的重要性，卻缺乏作出實質性努力的動力。[ Anthony Giddens， The Politics of Climate Change， Cambrige： Polity Press， 2009， “Introduction，” p. 2.] 此外，在整體經濟形勢比較嚴峻的國際背景下，很難期待主權國家會將更多精力投注到氣候變化的治理中，這是氣候變化問題本身的附屬性所決定的。最后，氣候變化治理中的公平正義問題尚未得到真正厘清，在這種原則性問題上的模糊很難開啟充滿活力的氣候變化治理。因此，短期內實現氣候變化的有效治理可能并不現實。

盡管如此，聯合國作為全球舞臺上最具權威和影響力的國際組織，有責任推動治理進程走出困境，除了自身在能力、機制、理念、角色等方面的完善之外，更應以一種全球共同價值為指引，超越主權國家之間的利益分歧，凝聚多元主體的力量，真正為人類共同生存與發展作出實質性的努力。從另一個角度來講，聯合國應該在氣候變化治理這樣一個新領域中重塑自身的價值與地位。聯合國在安全、發展、人權等領域的功能和價值有所不同：在安全領域，由于涉及主權國家的傳統核心利益，聯合國的弱勢地位一時很難改變。但包括氣候變化在內的發展領域理應成為聯合國有所作為的領域，因為發展問題的不可分割性更加明顯，更需要全球合作。聯合國憑借自身在道義和合法性方面的優勢真正推動人類的可持續發展，這將是提升其地位的重要契機。

在全球氣候變化治理問題上，中國始終堅持聯合國是應對該問題的主渠道，也積極參與聯合國框架下的氣候變化治理。作為最大的發展中國家，雖然并不承擔具有法律約束力的減排義務，但中國主動提出從2005年到2020年單位GDP減排40%—45%，為國際社會共同應對氣候變化做出了力所能及的努力。此外，在氣候談判中，中國也始終堅持聯合國框架下的治理原則，積極推動國內低碳經濟、綠色能源開發等方面的工作。當然，在治理進程不斷受挫、遲滯不前的情況下，中國對于推動聯合國整體轉型也持歡迎態度，但強調聯合國要始終堅持民主、公正、有效原則，保障其廣泛代表性，尤其是保障廣大發展中國家的利益。

[收稿日期：2014-02-21]

[修回日期：2014-04-09]

[責任編輯：楊 立]