北極區域治理范式的核心要素：制度設計與環境塑造

[ 本文系筆者主持的國家海洋局中國極地科學戰略研究基金項目“全球治理中的北極問題——多元行為體的視角”（項目批準號：20120402）階段性成果。]

【內容提要】北極事務治理范式的發展存在明顯的階段性特征。在以區域治理為特征的初級范式中，相關國家往往強調區域內的多元整合、良性互動和價值認同，通過制度設計推動身份認同，構建對外排他性和內部協商性共存的“自主治理”模式。“羅瓦涅米進程”和“伊盧利薩特進程”都建立在這種排他性的基礎上，但二者存在封閉性狹義區域治理和半封閉性廣義區域治理的制度設計和環境塑造差異。隨著問題影響范圍的擴大，權力的無序擴張和對于外部資源需求的增長，北極區域治理范式暴露出在跨區域性和集體原則上的缺陷，進而不得不逐步從區域治理向多邊治理這一中級范式遞進。隨著治理主體對于身份觀念、同化觀念和自律觀念的內化程度提高，客觀“物質”變量中體系取向、權力結構和技術革新的客觀發展，北極事務的治理范式將朝著更高級的階段發展。

【關鍵詞】北極 區域治理 多邊治理 共生治理 制度設計

【作者簡介】趙隆，華東師范大學國際關系與地區發展研究院2009級博士研究生，上海國際問題研究院助理研究員

【中圖分類號】D815

【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2014）03-0107-19

由于氣候變化帶來的北極融冰加速，導致北極問題近年來日益受到世界關注。目前，各國對于北極問題的認識已基本從冷戰時期的敏感區域轉變為多邊合作的新平臺，隨著治理主體的多元化、挑戰影響的去邊疆化和合作方式的多選項發展，國際社會正積極探索建構以化解矛盾、應對挑戰和發掘機遇為目的的北極治理范式。總體而言，北極治理目前仍處于相對低級的區域治理階段，制度設計和環境塑造是其核心要素。這一相對低級的治理范式在其特殊的時空背景下的確在議題設定和機制構建上取得了一定成效。但隨著客觀環境變化，特別是以多主體、多邊疆和多選項為特征的“三多趨勢”的出現，正對北極治理的現有范式構成重大挑戰，進而也成為推動北極治理范式向更高級別邁進的基本動力。

一、區域治理的理論基礎

區域治理的理論基礎來自于區域主義，在國際政治研究中并非新興產物。這一理論的核心要義是“區域決定論”，也就是強調個體需要借助某一區域框架，在謀求自身利益的導向下，行為體間進行的內部互動。這種互動通常表現為要素間的整合，并顯現出一體化的趨勢。“本地優先”（Prioritize the local）思想是區域治理中的關鍵，也就是一切都以本地區為首。國家間的區域治理強調區內的互動，并促進區域內的歷史、文化和身份等多元認同。而國家層面的區域治理，則指通過系統的方法來組建地方政府，將尊重和保留地方自治權作為其核心。[ Achibani， Localism： A Philosophy of Government， 3rd edition， New York： The Ridge Publishing Group， 2013， p. 76.]

那么，區域治理中“區域”的概念應當如何界定？學者們自20世紀六七十年代以來展開了大量討論。[ 在地區一體化問題的爭論中，學者們對“地區”、“地區一體化”（Regional integration）、“區域主義”（Regionalism）和“區域化”（Regionalization）有著諸多不同的理解，see Bruce Russett， International Regions and the International System： A Study in Political Ecology， Chicago： Rand and McNally， 1967； Louis Cantori and Steven Spiegel， “International Regions： A Comparative to Five Subordinate Systems，” International Studies Quarterly， Vol. 13， No. 4， 1969， pp. 361-380； Louis Cantori and Steven Spiegel eds.， The International Politics of Regions. A Comparative Approach， Englewood Cliffs： Prentice-Hall， 1970。] 總體上，可將區域分為三個類型：首先是“超國家區域”（Supra-national Regions），主要包含一組或多組相鄰的主權國家；其次是“次國家區域”（Sub-national Regions），指一國內部的固定政治實體；最后是“跨境區域”（Cross-border Regions），也就是涉及兩國或多國間的邊境地區。如果作進一步的概念細分，次國家區域或跨境區域更多被看作是“微觀區域”，而超國家區域則是“宏觀區域”，也就是全球范圍內的區域。宏觀區域更多地被視為國際政治研究中的主要單元，而微觀區域則是研究國內經濟和社會發展的主要指標。約瑟夫·奈關于宏觀區域的定義是：“因地理關系或相互依存程度聯系在一起的有限數量的國家”。[ Joseph Nye， Peace in Parts： Integration and Conflict in Regional Organization， Boston： Little， Brown and Company， 1971， p. 7.] 也就是說，國際政治中的區域概念并非只因地理原因而自然形成，更是由不同的政治要素組成的一個互動范圍。但在當前的國際事務中，由于國內與國際的疆界趨于模糊，更多的微觀區域發展體現出跨界效應，因而更為強調微觀與宏觀區域間的共同性。[ Nikki Slocum and Luk Van Langenhove， “The Meaning of Regional Integration： Introducing Positioning Theory in Regional Integration Studies，” Journal of European Integration， Vol. 26， No. 3， 2004， pp. 227-252.] 具體來看，關于區域治理的范式核心分為三個不同維度：

首先是以制度為導向的區域治理。這類觀點認為，制度是區域治理的核心，利用制度來推進一體化進程，才能實現區域主義的治理。把這個定義作為出發點，奈提出可在政治一體化（跨國政治制度）、經濟一體化（跨國經濟）和社會一體化（跨國社會）之間尋找突破。[ Quoted in Ibid.， pp. 230.] 也有觀點認為，“區域治理的根本建立在制度之上，是一種制度框架內的協商過程，而這一制度框架具有明顯的區域特征”，[ Edward Mansfield and Etel Solingen， “Regionalism，” Annual Review of Political Science， Vol. 13， No. 1， 2010， pp. 145-163.] “權力、制度和結構是影響區域主義形成與發展的關鍵變量。”[ 盧光盛：《地區主義與東盟經濟合作》，上海辭書出版社2008年版，第12頁。] 也就是說，區域治理的主要表象是一體化進程，而這種一體化進程的載體則是不同的制度或治理結構。在實踐中，此類區域治理模式以部分地區的一體化進程為主要范例，其治理根基以地理歸屬為主要標志，而治理效果則是以一體化程度作為指標，強調統一的互動標準和行為準側，如歐盟、亞太經合組織（APEC）和南方共同市場（Mercosur）等。

其次是以體系為導向的區域治理。這類觀點認為，需要建立一個多中心的體系來代替國際體系單極或兩極格局。他們認為，不同的集團代表不同的區域，而利用多集團格局可以取代冷戰時期的兩大陣營對峙狀態，此種模式含有穩定的因素，在一定程度上能夠保障國際體系的和平與穩定。[ Roger Masters， “A Multi-Bloc Model of the International System，” The American Political Science Review， Vol. 55， No. 4， 1961， pp. 780-798.] 這一學說與區域主義興起時的冷戰背景緊密結合；但從實踐來看，具有很強的理想主義色彩。雖然當時的確產生了以社會主義陣營主導的華沙條約體系和以西方自由主義陣營主導的北約體系，此外還有其他國家所倡導的不結盟運動強調奉行獨立自主、不與任何超級大國結盟的外交政策，但就國際體系的根本特征來看，仍處于兩極對抗的態勢且一度觸碰戰爭的邊緣。

最后是以認同為導向的區域治理。此類觀點的論據核心在于，區域治理的構建關鍵在于區域內國家的某種集體認同。[ David Camroux， “Asia…Whose Asia？ A ‘Return to the Future of a Sino-Indic Asian Community，” The Pacific Review， Vol. 30， No. 4， 2007， pp. 551-575.] 這種認同不但包括物質層面的客觀性，還包括非物質層面的主觀性，也就是共同價值觀、共享目標和共識等要素的建構。這種主觀性可以借助政治、經濟、文化目標等工具進行認知塑造，從而決定了區域的范圍。在主體界定上，通過塑造區域身份概念決定參與者的范圍和種類。也就是說，此類區域治理將不同的要素認同作為首要界定標準，將地理構成或機制建設作為次要考量。[ Frederik Soderbaum and Thimothy Shaw， Theories of New Regionalism： A Palgrave Reader， New York： Palgrave Macmillan， 2003， p. 46.] 例如，法語國家組織（Organisation Internationale de la Francophonie）就強調以法語為第一語言，并且受到法國文化顯著影響的國家為主體，而阿拉伯國家聯盟（The League of Arab States）強調國家間的歷史與文化認同。

總的來看，區域治理的核心要義包括制度、體系和認知三個方面。有學者認為，“區域治理的根本是形成一種‘目標共同體，包括具體的價值觀或理念共享，在此基礎上創造出有限空間內的行為規范，并且激勵空間內行為體為了共同目標而產生積極互動的渴望或行為。”[ Michael Schulz et. al. eds.， Regionalization in A Globalizing World： A Comparative Perspective on Forms， Actors and Processes， London： Zed Book， 2001， pp. 22-23.] 筆者認為，北極區域治理范式主要指相近地緣結構的主權國家群體，在利益拓展的過程中尋求共同認知和目標，并以此為框架借助相應的標準和行為準則進行互動的觀念。其中，共同的地理聯系和形態結構，向外擴展邏輯所產生的外溢效應與共同利益以及共同的區外挑戰和區內需求，構成了范式實踐的主要推動力。

區域治理在理論指向上存在廣義和狹義兩種類型，二者的區別主要有以下幾個方面：首先，是表現形式上的差異。狹義區域治理強調政治或經濟領域的深度整合，建立內部高度合作和外部高度排他的共同體，消除彼此間的壁壘。廣義區域治理更為強調區內的跨領域整合，建立內部良性競爭和外部限制性互動的模式。這也造成了兩者在成員范圍、議題設置和制度設計中的明顯差異。其次，在于兩者的兼容性差異。狹義區域治理認為，區域的整合需要借助內部力量來完成，更多是依靠區內國家間更為密切的經濟關系來實現，但對于區域間或區域外合作并不關注。廣義區域治理不但強調區域內部的一體化，還認為這種區域意識或認同是建立在區域間合作之上。這也就意味著，廣義區域治理不但重視區內自下而上的推動，也就是區內借助國家間合作的一體化進程，同樣看重由外向內的外部力量，通過國家與區外機制的合作以及機制間的互動促進區內的良性競爭。因此，狹義區域治理的關注點僅限于內部整合能力，無法與外部力量和結構相互兼容。廣義區域治理則自我消除了這一弊端，更為關注國際體系和地區間關系的作用，重視外部輸入性的整合動力。最后，是兩者認同標準的差異。狹義區域治理更為強調主權國家的利益認同，認為一體化的終極目標是服務于區內各自的國家、民族利益或區域共同利益。廣義區域治理除了強調單一的利益認同，還關注與跨國家、跨民族、跨區域的利益及規范認同，而全球跨區域間的共同利益，應當處于自身或民族利益之上。也就是說，狹義的區域治理更傾向于封閉式的互動方式，而廣義的區域治理中存在更多的區外因素，具有半封閉式的特征。

二、北極治理的客觀需求

北極問題并不新鮮，人們對其的關注與重視程度經歷了較長時間的演變。這種演變與外界變化緊密相連，特別是與國際政治、經濟、社會大環境息息相關。具體來看，至少經歷了四個主要階段。第一階段以19世紀以前的北極探險活動為主，可稱之為北極探險期。這一時期，大量勇敢的探險家踏上危險的旅程，試圖揭開地球最北方的那層面紗，為后人留下了很多寶貴的探險日志。第二階段以19世紀至20世紀初期對于北極航線大規模考察開拓為主要特征，可稱之為航線開拓期。在這一階段中，北極地區的活動以航線開拓為主，最大的變化是隨著國際貿易需求的增加，人們對于北極航線的利用產生了新的認識。第三階段是從20世紀初期至21世紀初，其間橫跨了兩次世界大戰和冷戰時期。在這一階段，北極問題以軍事對抗背景下的無序競爭為主，反映的主要問題集中于戰時與戰后背景下的集團對立，有著明顯的意識形態對抗色彩，可統稱為“權力擴張期”。第四階段從21世紀初至今，北極問題的焦點體現在跨界背景下的多元合作態勢。氣候變化帶來的影響超越了國家和主權范疇，而問題邊界也從主權、資源等傳統領域延伸至生態、社會各個方面，無法通過單一的國家行為解決，由此產生了更多的合作需求，可稱之為北極治理探索期。這種劃分標準既體現了北極問題由無序到有序的轉變，也突出了其“競爭—矛盾—合作”的三階段態勢。

2004年，北極理事會（Arctic Council）和國際北極科學委員會（International Arctic Science Committee， IASC）共同進行的“北極氣候影響評價”（Arctic Climate Impact Assessment， ACIA）項目發布報告，提出“1974—2004年間，北極地區的年平均海冰量下降了約8%，面積減少了近100萬平方公里，超過美國得克薩斯州和亞利桑那州面積的總和，冰層融化導致全球海平面平均上升近8厘米。”[ Arctic Climate Impact Assessment， Impacts of a Warming Arctic， Synthesis Report， Cambridge： Cambridge University Press， 2004， pp. 2-3.] 此外，報告還總結了北極氣候變化的10個重點趨勢。[ 這十個重點趨勢包括：北極變暖的速度和范圍可能超過預期；北極變暖及其后果將造成全球性影響；氣候變化將對北極植被生長帶來廣泛影響；北極物種的多樣性和分布情況將發生變化；諸多沿海設施面臨氣候變化引發的暴風威脅；融冰增速將為海洋運輸和資源開發開創新機遇；陸地融冰將打亂現有交通、建筑等基礎設施建設；原住民群體將受到外部經濟和文化影響；紫外線輻射水平的升高將對人類和動植物產生影響；多重變化的相互作用將對生態系統產生巨大影響；等等。]

2014年，政府間氣候變化委員會（IPCC）發布的《氣候變化2013：自然科學基礎》報告指出，1979—2012年間北極海冰范圍以每十年3.5%—4.1%的速度縮小，達到45萬—51萬平方公里。北極夏季的多年海冰范圍則以每十年9.4%—13.6%的速度減少，達到73萬—107萬平方公里。另一方面，20世紀80年代初以來，北極的多年凍土區出現解凍現象，在阿拉斯加北部一些地區的升溫幅度達到3℃，俄羅斯的北部地區達到2℃，多年凍土層厚度和范圍大幅減少。根據這一趨勢，北冰洋在本世紀中葉前就可能在9月出現無冰的情況。[ Intergovernmental Panel on Climate Change， Climate Change 2013： The Physical Science Basis， 2014， https：//www.ipcc.ch/report/ar5/wg1/.] 根據統計上可見的顯著趨勢，北極3月份海冰平均水平與1981—2014年間相比每十年減少2.6%。[ National Snow and Ice Data Center， Average Monthly Arctic Sea Ice Extent， March 1979-2014， http：//nsidc.org/arcticseaicenews/.] 這種科學預測結果為各國提供了兩種完全不同的思路：部分國家把這種環境變化視為災難性的挑戰，擔心由此引發海洋生態系統的崩潰和世界最北部“凈土”的消亡；更多國家則把這種趨勢看為機遇，因為這意味著出現更多沿岸活動的可能性，更多潛在資源可被開發利用，以及人類“非傳統區域”的形成。

其次，北極成為國際航運的潛在核心走廊。北極不但經歷著“海冰消融、冰川消逝、凍土融化、岸上活動增多的侵蝕和植被區的轉移”[ Lawson Brigham， “Thinking About the Arctics Future： Scenarios for 2040，” The Futurist， September-October 2007， p. 27.]，還逐步成為海上交通的重要走廊。2008年夏季，北極實現了歷史上首次西北、東北航道的同時通航，使各航運大國重新聚焦于此。根據估算，從日本橫濱港出發經東北航道前往荷蘭鹿特丹港的航程比傳統的蘇伊士運河航線縮短了近5，000海里，航運成本節約40%；而從美國西雅圖經西北航線抵達鹿特丹則比傳統的巴拿馬運河航線節省2，000海里的航程和25%的航運成本。[ Lawson Brigham and Ben Ellis eds.， Arctic Marine Transport Workshop， September 28-30， 2004， Institute of the North， U.S. Arctic Research Commission and International Arctic Science Committee， http：//www.arctic.gov/ publications/other/arctic_marine_transport.pdf.] 這種看似簡單的成本變化與航道轉移，帶來的影響卻遠遠超越經濟層面。隨著航道和相關基礎設施的進一步開發建設，將形成新的戰略要地和關鍵地區，甚至會改變整個地區的地緣政治格局。

最后，北極成為油氣資源的潛在核心儲地。1962年，蘇聯在其北部的塔佐夫斯基地區（Тазовский Район）發現的大型油氣田，成為北極地區油氣開發的起源。1967年，美國在阿拉斯加的普拉德霍灣（Prudhoe Bay）地區也發現了大型油田。據統計，北極圈內有61個已探明大型油氣資源區，其中43個位于俄羅斯境內，11個位于加拿大境內，6個位于美國阿拉斯加地區，1個位于挪威境內。[ U.S. Department of Energy， Energy Information Administration， Arctic Oil and Natural Gas Potential， Report， October 2009.] 2008年，美國地質調查局（United States Geological Survey）公布《環北極資源評估：北極圈內未開發油氣資源計算》報告，將北極地區劃分為33個油氣資源單元，認為其中25個具有超過10%的概率蘊藏50億桶的原油儲量。該報告認為，北極地區擁有超過900億桶原油，1，669萬億立方英尺（約等于47.2萬億立方米）天然氣，440億桶天然氣凝液（NGLs）儲量，共相當于4，120億桶油當量（Barrel Oil Equivalent）。其中，近67%為天然氣資源，84%為近海離岸資源。[ U.S. Department of the Interior， U.S. Geological Survey， Circum-Arctic Resource Appraisal： Estimates of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circle， Report， May 2008. 該報告所涉及的資源評估包括永久海冰區和水深超過500米的海域，利用現有技術可被開采的油氣資源。值得注意的是，并未涉及如煤層氣、氣體水合物、頁巖氣和頁巖油等非傳統資源。] 據此，北極地區可能蘊藏著約占世界總儲量13%的石油儲量和30%的天然氣儲量。從資源的國別分布來看，俄羅斯約占有資源總儲量的一半，其天然氣儲量高居榜首，美國阿拉斯加地區擁有最多的石油儲量（圖1）。對擁有離岸油氣開采能力的北極五國來說，能源爭奪戰似乎遲早會發生。出于這一考慮，五國在大陸架外部界限劃界問題上一致表現出對外擴張意愿。正如羅杰·霍華德（Roger Howard）在《北極淘金：為明日自然資源的新爭奪》一書所稱，新一輪的北極“淘金熱”似乎已悄然開始。[ Roger Howard， The Arctic Gold Rush： the New Race for Tomorrows Natural Resources， London and New York： Continuum， 2009， pp. 58-59.]

圖1：各國北極油氣資源儲量圖

資料來源：筆者根據美國地質調查局《環北極資源評估：北極圈內未開發油氣資源計算》數據整理。U.S. Department of the Interior， U.S. Geological Survey， Circum-Arctic Resource Appraisal： Estimates of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circle， Report， May 2008.

三、北極區域治理的制度設計

北極的區域治理范式強調客觀約束，以“半封閉”或“封閉式”的制度框架限制治理主體范圍，特別是以北極理事會為代表的“羅瓦涅米進程”和以北極五國外長會議機制為代表的“伊盧利薩特進程”，[ 筆者分別以北極理事會奠基文件《北極環境保護宣言》的簽署地芬蘭羅瓦涅米和北冰洋外長機制奠基文件《伊盧利薩特宣言》（Ilulissat Declaration）的簽署地格陵蘭伊盧利薩特命名這兩個不同的機制進程。] 強調北極區內部的身份認同和利益排他，形成對外排他性和內部協商性共存的互動格局。其治理核心在于主體資格的區域排他性、客體范圍的區域集中性、利益爭端的區域協商性以及終極目標的區域概念性。

制度設計（institutional design）在北極區域治理范式中扮演著重要角色。這一概念由部分西方學者提出并應用于國際關系領域，他們關注的重點并非制度對個體的約束和協調效應，而是著重討論制度形成的起源，強調理性主義的選擇過程[ Barbara Koremenos， Charles Lipson， and Duncan Snidal， “The Rational Design of International Institutions，” International Organization， Vol. 55， No. 4， 2001， pp. 761-799.]，以反向路徑研究個體對制度本身的影響，從而提出主觀設計的可能性。從功能的角度觀察，制度的存在旨在減少行為體間交易成本的有效路徑，在謀求個體利益最大化的基礎上以固定規則為指導進行交往行為。[ 趙隆：《海洋治理中的制度設計：反向建構的過程》，載《國際關系學院學報》2012年第3期，第36-42頁。] 這種基本的理性個體假設希望證實各行為體將以絕對收益來計算行為，也就是以預期結果決定先期過程。該概念提出制度作為約束個體行為的“游戲規則”，其中的個體意志與價值導向無法避免。對于個體行為的共同預期和約束下的利益最大化是制度設計需要關注的重點，西方在研究制度設計時的理

性主義范式[ Cary Coglianese， “Globalization and the Design of International Institutions，” in Joseph Nye and John Donahue eds. Governance in a Globalizing World， Washington， D.C.： Brookings Institution Press， 2000， pp. 297-318； Alexander Wendt， “Driving with the Rearview Mirror： On the Rational Science of Institutional Design，” International Organization， Vol. 55， No. 4， 2001， pp. 1019-1049； John Duffield， “The Limits of Rational Design，” International Organization， Vol. 57， No. 2， 2003， pp. 411-428.]、強調跨國行為者和民主合法性的作用[ Jonas Tallberg， The Design of International Institutions： Legitimacy， Effectiveness， and Distribution in Global Governance， Collaborative Project at Stockholm University， Funded by the European Research Council for the Period， 2009-2013， https：//su.avedas.com/converis/ contract/281.] 及部分中國學者強調的規范性[ 朱杰進：《國際制度設計中的規范與理性》，載《國際觀察》2008年第4期，第53-39頁。]，實際上是從不同的側重點觀察影響制度設計的因素。具體來看，北極現有的區域治理制度主要包括：北極區域環境保護策略及其機制化成果北極理事會、巴倫支歐洲—北極理事會、北極地區議員大會和北歐部長理事會等。在這一系列制度的起源、形成和完善過程中，區域主義理念均占據了主導性地位，特別是以北極理事會的建立為主的“羅瓦涅米進程”和以北極五國外長會議機制為主的“伊盧利薩特進程”。

“羅瓦涅米進程”起源于1989年的北極環境保護協商會議和1991年的《北極環境保護戰略》，也就是北極環境保護合作的開始。根據這一文件的要求，簽約國內部將實現污染數據和信息共享，控制污染物排放和應對外部輸入性污染，深化北極環境合作。[ Declaration On The Protection of Arctic Environment， http：//iea.uoregon.edu/pages/view_ treaty.php？t=1991-DeclarationProtectionArcticEnvironment.EN.txt&par=view_treaty_html.] 在機制化建設層面，不但設立了定期會議制度，還組建了一系列相關工作組。[ 具體包括：海洋環境保護工作組（The Protection of the Arctic Marine Environment Working Group， PAME）、監測與評估工作組（Arctic Monitoring and Assessment Programme Working Group， AMAP）、突發事件預防、準備和反應工作組（Emergency Prevention， Preparedness and Response Working Group， EPPR）和動植物保護工作組（Conservation of Arctic Flora and Fauna Working Group， CAFF）。] “羅瓦涅米進程”的核心成果是1996年成立的北極理事會。北極圈內8國為北極理事會的成員國，理事會主席一職由各成員國每兩年輪流擔任。法國、德國、荷蘭、波蘭、西班牙、英國、中國、意大利、日本、韓國、新加坡和印度為觀察員國。除了成員國外，6個北極本地社群代表成為北極理事會中的永久參與方[ 具體包括：北極阿撒巴斯卡議會（Arctic Athabaskan Council）、阿留國際協會（Aleut International Association）、哥威迅國際議會（Gwichin Council International）、因紐特北極圈會議（Inuit Circumpolar Council）、俄羅斯北部地區原住民協會（Russian Association of Indigenous Peoples of the North ）、薩米理事會（Saami Council）。]，另有部分政府間或議會間組織[ 具體包括：紅十字會與紅新月會國際聯合會（IFRC）、世界自然保護聯盟（International Union for the Conservation of Nature， IUCN）、北歐部長理事會（Nordic Council of Ministers， NCM）、北歐環境金融公司（Nordic Environment Finance Corporation， NEFCO）、北大西洋海洋哺乳動物委員會（North Atlantic Marine Mammal Commission，NAMMCO）、北極地區議員常設委員會（Standing Committee of the Parliamentarians of the Arctic Region， SCPAR）、聯合國歐洲經濟委員會（United Nations Economic Commission for Europe， UN-ECE）、聯合國開發計劃署（UNDP）、聯合國環境規劃署（UNEP）。] 和非政府組織[ 具體包括：海洋保護咨詢委員會（Advisory Committee on Protection of the Seas， ACOPS）、北極文化網關（Arctic Cultural Gateway）、國際馴鹿養殖者協會（Association of World Reindeer Herders， AWRH）、極地自然保護聯盟（Circumpolar Conservation Union， CCU）、國際北極科學委員會（IASC）、國際北極社會科學協會（International Arctic Social Sciences Association， IASSA）、國際環極健康聯盟（International Union for Circumpolar Health， IUCH）、國際原住民事務工作組（International Work Group for Indigenous Affairs， IWGIA）、北方論壇（Northern Forum， NF）、北極大學（University of the Arctic）、世界自然基金會北極規劃小組。] 享有觀察員地位。

北極理事會中享有完全參與能力的主體構成符合關于宏觀區域的定義，也就是因地理關系或相互依存程度聯系在一起的有限數量的國家，以地理意義上的北極地區為治理范圍，其工作組的設置標準也符合以推動區內的合作協調應對未來環境挑戰的治理議題。不可否認，部分觀點認為北極理事會是北極問題的主要治理機制，在談論北極多邊合作時，也以北極理事會作為案例加以論證。但如果從北極理事會建立的起源、進化演變過程和規章制度來看，實際上具有非常明顯的區域主義治理特征，在成員構成和成員國、永久參與方以及觀察員國間的權責劃分上表現得尤為明顯。

2011年，北極理事會發表的《努克宣言》[ Nuuk Declaration 2011 of Arctic Council， http：//www.arctic-council.org/index.php/en/ document-archive/category/5-declarations？download=37：nuuk-declaration-2011.]（Nuuk Declaration）中提出采用北極高官會議（Senior Arctic Officials）報告附件（Annexes to the SAO Report）方式，對觀察員地位所享有的權利和義務提出了一系列明確的約束限制。[ Arctic Council， Senior Arctic Officials Report to Ministers， Nuuk， Greenland， May 2011， http：//Arctic-council.npolar.no/accms/export/sites/default/en/meetings/2011-nuuk-ministerial/docs/SAO_Report_to_Ministers_-_Nuuk_Ministerial_Meeting_May_2011.pdf.] 具體來看，這些約束要求觀察員承認北極圈國家在該地區的主權和派生權利以及相應的管轄權，接受《聯合國海洋法公約》等現有多邊法律框架在該地區的適用性。文件特別提出，需要尊重原住民的價值觀、文化、傳統和相應的利益。同時，觀察員應展示自身的合作意愿，特別是一定的資金能力，促進永久參與方或原住民群體的發展；同時，觀察員需要調整自身利益訴求，實現與北極理事會的逐漸趨同，對北極理事會工作表現出相應的能力和意愿需求，將成員國或永久參與方作為代理方，向北極理事會轉達關切議題。也就是說，北極國家通過制度設計界定了北極主權爭議的歸屬范圍，表現出治理的半封閉性。該制度將治理主體范圍進行了嚴格限制，分為“完全行為能力”和“限制行為能力”兩個類型。

其中，成員國和永久參與方作為完全行為能力主體，扮演了觀察員的代理者角色。觀察員作為限制行為能力主體，只能通過這一代理者表達自身意愿和訴求，并且沒有對任何決議的實質性否決權。不但如此，限制行為能力主體的旁聽權利也受到嚴格限制，必須得到完全行為能力主體的許可和邀請。但為了提高北極理事會相應的項目運行能力，限制行為能力主體獲得了部分項目的資金參與權，也就是通過北極理事會各類工作組的項目計劃，開展項目資助活動。值得注意的是，這種資助的額度被嚴格限制在完全行為能力主體的資助額度以下。同樣，限制行為能力只有經輪值主席國批準，才可以針對相關議題發表看法或提交書面意見，而這種意見表述行為也必須位列于完全行為能力主體之后。[ Arctic Council， Senior Arctic Officials Report to Ministers， Nuuk， Greenland， May 2011， http：//Arctic-council.npolar.no/accms/export/sites/default/en/meetings/2011-nuuk-ministerial/docs/SAO_Report_to_Ministers_-_Nuuk_Ministerial_Meeting_May_2011.pdf.] 通過制度設計限制參與主體的行為能力，目的在于維護治理權力的區域集中性，也從客觀上反映出對于北極治理的超區域化和權力外溢效應存在排斥。

另一方面，區域治理范式的重點在于強調區內的身份認同和利益排他，這也就勢必導致相關制度以身份和地域特征為主，強調共同利益和對外立場的一致性。“伊盧利薩特進程”起源于2008年召開的北冰洋沿岸國家部長級會議。會議討論了氣候變化、海洋環境、航行安全等一系列問題，并簽署了《伊盧利薩特宣言》。這一進程特別強調阻止建立任何“新的綜合性國際法律制度來治理北冰洋”[ Arctic Ocean Conference， The Ilulissat Declaration， Ilulissat， Greenland， May 27-29， 2008， http：//www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf.]，在《聯合國海洋法公約》的框架下通過合作與協商自主解決北極事務，繼續發揮北極理事會的重要作用。北冰洋五國提出，由于本次會議的主題是討論北冰洋的司法制度和法律管轄權問題，北極理事會其他三個非北冰洋沿岸成員國并未受邀參加會議。此外，作為北極問題主要參與方的北極原住民組織，也沒有被邀請參加該會議。導致“伊盧利薩特進程”啟動的原因在于北極國家內部出現的較為明顯的分化趨勢：以北冰洋沿岸國家為主體的“核心成員”和其他北極圈內國家為主體的“外圍成員”二者間雖然有廣泛的共同利益，但源于實力差異的力量失衡引發了對議題主導權的爭奪。對外圍成員來說，實力差異促使其更希望引入區外平衡力量，通過區域間或多邊合作來改變當前的“議題依附”狀態。而對于核心成員來說，區外力量的加入將明顯稀釋其在北極區域治理中的現有主導權，特別是議題設定和制度設計權。因此，北極五國謀求建立具有外部排他性的小范圍協調機制[ Michael Byers， Who Owns the Arctic？ Understanding Sovereignty Disputes in the North， Vancouver： Douglas and McIntyre Publishers， 2009， pp. 18-20.]，借助實力優勢實現各自的利益訴求，并對外圍成員進行某種“責任捆綁”，通過增強權力集中性促進區域治理。

筆者認為，“伊盧利薩特進程”的基本邏輯在于強調其成員所具備的北冰洋沿岸國共同身份，并且表明對于《聯合國海洋法公約》的共同制度認同，其主要目的在于避免法律或制度“真空論”，從根本上消除產生北極新法律制度或條約體系的可能性。也就是說，無論是“羅瓦涅米進程”還是“伊盧利薩特進程”，其共同核心在于主體資格的區域排他性、客體范圍的區域集中性、利益爭端的區域協商性以及終極目標的區域概念性，具有明顯的區域治理范式特征。兩者的區別在于，前者在表現形式上強調區內的跨領域整合，建立北極國家間良性競爭和與非北極國家的限制性互動模式。在兼容性上更為關注國際體系和地區間關系的兼容作用，重視外部輸入性的整合動力。在認同標準上除了強調單一的利益認同，還關注與跨國家、跨民族、跨區域的利益及規范認同。也就是說，狹義的區域治理更傾向于封閉式的互動方式，而廣義的區域治理中可以看到更多的區外因素，具有半封閉式的特征。

四、北極區域治理的環境塑造

無論是封閉性或半封閉性的制度設計中，環境塑造都是區域治理范式不可或缺的一部分。這里的環境既包含區內各國合作中所面臨的挑戰這一內部環境，也包括區內國家對于外部挑戰的關切度這一外部環境，既包括治理過程中各行為體的互動意愿這一主觀環境，也包括治理機制中的互動結構這一客觀環境。北極區域治理通過環境塑造提升區域一體化動力，強調區域內外的身份塑造和區內“自主治理”的意識塑造。具體來看，可以分為以下兩個層面：

一是區域內外的身份塑造。身份塑造是指對于某種特定身份認同的建構方式。身份認同代表了成員在特定社會系統中所扮演的角色，代表了不同身份所享有的權利和責任義務，通過特定身份在系統內參與整合。按照傳統理論的理解，區域主義治理所必需的核心要素首先是“區域”聯系。[ Laursen Finn， Comparative Regional Integration： Theoretical Perspectives， Surrey： Ashgate， 2004， pp.78-79.] 這種區域不但是地理意義上的地區，也包括統一的身份認同、理念認同和環境認同。也就是說，區域治理范式中的行為體，對區內與區外的合作態勢、挑戰威脅和治理角色應當具有一致性，努力實現共同目標，并在環境塑造上取得共識。例如，北極國家將北極環境問題塑造為“內部事務”而拒絕外部參與。加拿大《北極外交政策聲明》中提出，北極國家有能力通過內部協調妥善解決現有北極問題，而區外國家只是補充性力量。加拿大認為，北極五國協調機制與北極理事會機制是北極治理的關鍵平臺，增強區內的合作將有效促進北極治理關鍵伙伴間的互動。[ Government of Canada， Statement on Canadas Arctic Foreign Policy： Exercising Sovereignty and Promoting Canadas Northern Strategy， 2010， http：//www.international.gc.ca/arctic- arctique/assets/pdfs/canada_arctic_foreign_policy-eng.pdf.] 從實踐來看，“羅瓦涅米進程”中的完全行為主體及“伊盧利薩特進程”中的核心成員，均強調擁有共同的地域身份認同，塑造出參與治理的固定范圍。除了地理身份，由地理聯系而產生的利益交匯和重疊被視為其共同利益，或者說是利益身份。[ Gail Osherenko and Oran Young， The Age of the Arctic： Hot Conflicts and Cold Realities， Cambridge： Cambridge University Press， 2005， pp. 45-46.] 這種利益身份又可以被看作為一種間接身份，相較于地理身份而言，其認同更容易被建構和塑造。例如，在北極漁業問題上就因對于漁業資源需求的差異而出現生產國和消費國的不同身份[ 趙隆：《從漁業問題看北極治理的困境與路徑》，載《國際問題研究》2013年第4期，第69-82頁。]，在北極航道開發問題中出現的直接受益方和間接保障方，在北極環境保護問題上出現的積極方和消極方等。值得注意的是，這些利益差異雖然將不同國家捆綁于不同的身份認同，但始終是處于北極區域這一地理身份之下的間接身份，也可以被看作為次級身份。按照區域主義治理的指標構成來看，這種塑造恰恰是結合了客觀共性與主觀建構。身份認同的建構首先以固定的北極區域為平臺，也就是地理上的共享關系，是一種自然形成的共性特征。而對于不同利益身份的建構則產生于行為體的主觀意愿，這也包括在面對共同威脅、挑戰或針對共同目標所進行的主觀建構。

二是區內“自主治理”的意識塑造。對于區域治理來說，行為體在推進一體化或激勵互動行為的同時，還會面臨諸如“公共地的悲劇”、“囚徒困境”等集體行為中的主要矛盾，從而造成單個國家作為治理行為體的理性行動帶來集體的非理性化結果。在應對這一悖論上，有著以制度約束為主的控制說和以放任自由為主的自由說兩類觀點，而自主治理就是二者延伸演變出來的另一種集體行動理論。這一理論強調在較低的外部壓力環境下，小規模群體形成較為固定的治理框架，通過對于公共物品的自主管理與使用，達到有效治理。[ 這一理論認為，由于組織成員之間以及組織成員與公共資源之間利益的高度相關性，他們比任何外部的權力中心更關心資源的良性發展和存續問題，以及如何對公共資源進行治理才能保證這種良性發展和存續的實現，這種多中心的自主制度是解決“公地困境”的最好選擇。] 該理論的代表學者為埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）提出，“自主治理必須遵從清晰界定邊界原則、收益和成本對稱原則、集體選擇的安排原則、監督原則、沖突解決機制原則、對組織權最低限度的認可原則等方面。”[ 埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道——集體行動制度的演進》，徐遜達譯，上海三聯書店2000年版，第51頁。] 從建構主義角度看，這些原則的表現形式以正式和非正式機制并舉展開。按照自主治理理論所提出的觀點，治理目標的特征為復雜性和不確定性，無法僅以單一方式進行治理。[ John Anderies， Marco Janssen and Elinor Ostrom， “A Framework to Analyze the Robustness of Social-ecological Systems from an Institutional Perspective，” Ecology And Society， Vol. 9， No. 1， 2004， p. 18.] 北極問題恰好具備了這樣的特性。自主治理強調普遍性權威下的行為一致，也就是行為體出于對自主治理框架的認同，促進集體行為的產生。[ Buck Susan， “Book Reviews on Elinor Ostroms Governing the Commons： The Evolution of Institutions for Collective Action，” Natural Resources Journal， Vol. 32， No. 2， 1992， pp. 415-417.] 這一標準符合北極區域治理范式中所強調的模式，即由區內行為體提供相應的公共物品，以制度或非制度安排的協商性治理為工具的互動模式。從區域主義治理的構成指標來看，這實際上就是加強現實聯系和潛在紐帶的關系。自主治理不但強調內部的政治、經濟、社會相互依賴程度，還強調對區域機制的認可程度，其靈活的制度安排則避免了制度約束過強可能引發內部合作意愿與外部利益誘惑的矛盾失衡現象，而制度約束赤字則又會導致組織結構松散。[ Elinor Ostrom， Understanding Institutional Diversity， Princeton NJ： Princeton University Press， 2005， pp. 35-37.] 從根本上說，北極自主治理所體現出的是對外的排他性和對內的協商性，也是狹義區域治理的重要實踐。

五、北極治理的挑戰和未來方向

總體而言，北極治理目前仍處于以封閉和半封閉為特征的相對較低的階段，但從“羅瓦涅米進程”向“伊盧利薩特進程”的演進也說明，北極治理的范式正逐漸從低級向中級邁進，未來有可能邁向更高層次。就此而言，既有的北極治理模式面臨著以多主體、多邊疆和多選項為特征的“三多趨勢”的重大挑戰，當然這也是北極治理向著更高級階段發展的根本動力。

所謂多主體，是指參與北極治理的治理主體是多元和多結構的，既包含國家與非國家行為體的二元橫向結構，也包括中央政府、地方自治體與原住民之間的多元縱向結構，還包含區外國家和區內國家、組織機制成員與非成員的復合立體結構。在不同結構內部，又需要按照不同的標準再次歸類劃分。值得注意的是，在國家行為體和非國家行為體的二元結構中，從屬于國家行為體分類的為相關主權國家，而如何界定“相關”的含義顯得尤為重要。[ Oran Young， Creating Regimes： Arctic Accords and International Governance， Ithaca and London： Cornell University Press， 1998， pp. 72-76.] 按照一般理解，北極問題的治理主體自然是北極國家，也就是以地理概念作為標準，界定具體的參與方。但值得注意的是，1920年簽訂的《斯瓦爾巴德條約》作為北極地區的首份多邊文件，一直被視為北極治理的重要參考。[ Richard Sale and Eugene Potapov， The Scramble for the Arctic： Ownership， Exploitation and Conflict in the Far North， London： Frances Lincoln Limited Publishers， 2010， pp. 52-54.] 該條約通過明確挪威對斯瓦爾巴德群島的主權，換取各簽約國在該地區進行開發的非歧視性原則，并禁止建立任何軍事設施，從而有效保障了各國和平、平等、共同利用該地區。按照這一標準，所有簽約國都應被視為治理參與方，也自然享有治理主體的資格。同時，北極地區的構成要素是北冰洋，相關海域的資源、環境等問題也適用于《聯合國海洋法公約》的管轄范圍，因此從理論上看，所有簽約國也都應被視為治理主體。可以看到，北極治理的主體既有地理范疇的北極國家，也應該包含法理范疇中的相關締約國。

所謂多邊疆，是指北極問題本身具有一定的公共性特征，任何單一的問題都可能對其他領域形成延伸影響，而領域間的界限又模糊不清，很難按照一般標準來界定議題屬性。具體來看，這種多邊疆反映在以下兩組關系中：一是權力（Power）和權利（Right）的互動關系。在北極治理中，權利并非是簡單的“權力利益復合體”，而是包含了政治、經濟、安全和科技等多個層面的合情、合理、合法的正當訴求，而權力則限于“國家對北極的控制”。[ Olav Schram Stokke and Geir H?nneland， International Cooperation and Arctic Governance： Regime Effectiveness and Northern Region Building， London and New York： Routledge， 2006， pp. 74-79.] 權力的核心概念是保證安全，指一國發展北極軍事、經濟、政治、文化力量的出發點，是其國家安全整體概念的延伸部分。北極權力是維護權利的切實保障，而實現北極權利又是發展權力的有力基礎，這兩者間既有緊密的邏輯聯系，又有切實的互動關系。各國以維護自身北極權利為目標，通過多途徑強化其北極權力，把傳統的安全因素和資源開發、環境保護、科技發展等能力按照合理比例納入權力的構成要素，在一定程度上確保了自身安全，也促進了北極以和平的方式實現可持續發展。但是，部分國家因歷史或現實原因，以安全為由一味追求北極權利的非理性夸大和權力的無邊界擴張，打破了兩者間的邏輯關系，由此導致北極權利和權力互動的失衡，引發各國在此類概念間的爭奪與妥協。由此可見，平衡和協調權利和權力之間的互動關系是當前北極治理的迫切需求。

二是北極開發與保護的矛盾關系。北極地區一直被視為一塊尚未開發的“凈土”，這主要是從資源角度得出的結論。由于特殊的地理和氣候環境，人們對北極的資源開發始終無法擺脫相關不確定性的影響。氣候變化的影響使北極資源的大規模開發重新列入議事日程，為相關國家開發利用北極航道提供了新機遇。但融冰加劇帶來的影響具有明顯的兩面性。氣候變化還帶來了北極地區冰川和冰架的融化以及永久凍土層出現解凍等現象，對現有生態系統造成沖擊。相關研究還表明，北極海域的融冰會反作用于氣候系統，加速全球氣候變暖。[ Arctic Climate Impact Assessment， Policy Document， November 24， 2004， Issued by the Fourth Arctic Council Ministerial Meeting， http：//www.acia.uaf.edu/PDFs/ACIA_Policy_ Document.pdf.] 從漁業資源發展角度看，隨著需求的快速增長，北極漁業市場的規模和捕撈總量也將持續攀升。有觀點認為，全球超過75%的深海漁業市場處于飽和與過度開發狀態。[ OECD， Strengthening Regional Fisheries Management Organizations， Paris： OECD， 2009， p. 17， http：//browse.oecdbookshop.org/oecd/pdfs/product/5309031e.pdf.] 這一趨勢將對全球海洋生物多樣性造成潛在威脅，也會影響北極漁業市場和貿易的合理水平。北極問題的邊界在某種程度上超越了地理范圍，造成全球性的廣泛影響。但是，開發主權管轄范圍內的資源，卻是相關國家的合理訴求。如何校正北極開發的“正負極”，最大限度地減少開發與保護之間的矛盾，充分平衡當前與未來的可持續發展，處理好人與自然的協調關系，是北極問題的核心。

所謂多選項，是指目前對于北極問題的解決，尚未出現較為統一的認同。無論是在全球范圍內，還是在北極國家內部，對于參與北極治理的準則、形式、渠道、份額均未達成共識。因為，北極治理的路徑還處于探索之中，具有各種不同的選項。與此同時，發達國家與發展中國家，區內與區外國家在對話合作的同時，在規制的建構上存在分歧，在責任的認定上存有偏差，在利益的出讓上無法達成一致。[ 趙隆：《議題設定和全球治理——危機中的價值觀碰撞》，載《國際論壇》2011年第4期，第21-29頁。] 可見，北極區域治理范式中強調有限主體構成、單一議題范圍、差異化能力限制的制度設計與環境塑造，已經無法滿足今后一段時期北極問題快速變化，治理需求快速發展的需要，特別是無法平衡區內大國間、區內大國與中小國家間以及區內與區外國家間的權益界定和責任劃分。隨著北極多邊合作的逐步深入，各主體在觀念、價值以及客觀需求上逐步形成較多的共識性基礎，越來越多元化的治理主體和更多的制度選擇正在促進治理范式朝著更為開放的多邊治理遞進。

結 束 語

綜上所述，北極區域治理范式強調區域內部的多元整合、良性互動和價值認同，通過制度設計推動身份認同和利益排他，構建出完全和限制行為能力的主體區分標準，以主體資格的區域排他性、客體范圍的區域集中性、利益爭端的區域協商性和終極目標的區域概念性為核心標準，將北極問題納入有限主體范圍、權利與義務的非對等化和議題設定權高度集中的狹義區域治理當中。此外，主觀塑造共同的地域身份和共享的利益身份環境以及強調普遍性權威下的行為一致，也就是行為體出于對自主治理框架的認同，促進集體行為產生的區內“自主治理”模式。

在特定的時間和背景下，北極問題以區域治理范式為指導，的確在議題設定和機制構建上取得了一定成效。但隨著客觀環境的變化，區域治理范式無法適應北極從低等級戰略區域轉為具有全球屬性的非傳統區域的治理需求，無法體現各主體參與治理路徑的約束性原則、效率原則和代表性原則，也無法進一步平衡治理主體間的利益、權利和責任，平衡治理路徑的靈活性和適應性。[ AGP International Steering Committee， The Arctic Governance Project， Arctic Governance in an Era of Transformative Change： Critical Questions， Governance Principles， Ways Forward， The Arctic Governance Project， April 10， 2010， p. 12， http：//arcticgovernance.custompublish. com/arctic-governance-in-an-era-of-transformative-change-critical-questions-governance-principles-ways-forward.4774756-156783.html.] 雖然區域治理將各主體間的互動限定在一定范圍內，但未解決主體間利益矛盾導致的集體利益分化問題。在缺乏集體利益為導向的區域結構中，各行為體的互動就會缺乏動力和一致性，主體間的利益訴求差異還導致區域內部的治理執行力弱化。筆者認為，區域治理范式是北極治理范式中的初級階段，無法作為北極治理的統一適用標準。目前的北極治理正處于由區域向多邊治理的范式遞進過程中，隨著治理主體對于核心觀念的內化程度提高以及北極“物質”變量的客觀變化，將朝著更高級別的治理范式遞進。

[收稿日期：2014-02-28]

[修回日期：2014-04-16]

[責任編輯：楊 立]