稀土訴訟另一面

葛江濤

已經(jīng)進行約2年的中國稀土國際訴訟，在2014年春天有了裁定結(jié)果：世界貿(mào)易組織（WTO）公布專家組報告認為，中國對稀土、鎢、鉬相關產(chǎn)品采取的出口關稅、配額管理措施違反了WTO的相關規(guī)定。也就是說，中國不能再繼續(xù)采用配額的方式管理稀土出口了。

這種結(jié)果似乎不難預見。早在2012年初，WTO就發(fā)布報告認定，中國限制9種原材料出口、為國內(nèi)制造商提供保護。該報告要求中國降低出口關稅，解除出口限額。

雖然還有60天申訴期，但多位接受《瞭望東方周刊》采訪的業(yè)內(nèi)人士認為，在WTO既定規(guī)則之下中方翻盤難度很大。

一些聲音認為，稀土訴訟失敗與美歐掌控WTO規(guī)則制定有關，它實際上是美歐通過掌控WTO對中國資源進行掠奪的具體體現(xiàn)。

不過，“我們自己應該更多地進行反思。”中國稀土學會秘書長林東魯告訴本刊記者，要認真考慮如何利用好這個組織的規(guī)則限制。

在一定時間段內(nèi)，此次裁定顯然會對中國稀土行業(yè)產(chǎn)生影響，“但從長遠來看，這個影響很快會過去。我們應該加強基礎研究，突破重大關鍵技術，發(fā)展下游產(chǎn)業(yè)的應用，改變用資源換技術的局面。只有這樣，我們才能談到稀土強國，才能變被動為主動。”中國稀土學會副秘書長張安文告訴本刊記者。

當初的承諾

所謂稀土國際訴訟，是指美國、歐盟、日本訴中國稀土、鎢、鉬相關產(chǎn)品出口管理措施，不符合有關WTO規(guī)則和中方加入WTO時的承諾。

中方認為，中國的相關措施符合WTO的“可持續(xù)發(fā)展”宗旨，而且稀土作為一種不可再生的礦產(chǎn)資源，屬于可用竭的自然資源，可以援引1994年《關稅及貿(mào)易總協(xié)定》第20條，以“保護可用竭的自然資源”的原因限制出口。

在中國加入WTO時，有84個稅號可以增加關稅。然而在稀土、鎢、鉬三大資源中，只有鎢的一個稅號屬于可增加關稅范圍，稀土以及鉬都不在此范圍。

所謂稅號，簡單說就是目錄，海關處理進出口物品時，根據(jù)稅號征收關稅。

張安文說，相信當年確定這84個稅號已經(jīng)經(jīng)過了充分討論和艱難的討價還價，“加入WTO本身就是個非常艱難的談判。應該說入世時談的事情，有讓、有保、有緩，有些必須讓步的進行了讓步，該堅持的決不退讓，有些給予了緩沖時間。”他解釋說，“十幾年前加入WTO談判，可能當時我們對稀土的認識并沒有現(xiàn)在這么高。”

因此，對于此次稀土訴訟失敗，“畢竟WTO是有相應規(guī)則的，包括配額及關稅設置，雖然我們一直在力爭、在申訴，但是跳不出規(guī)則的框架，所以這個結(jié)果可以說在意料之中。”林東魯告訴本刊。

中國用23%的稀土儲量，提供全球90%以上市場供應的局面，從上世紀80年代至今已經(jīng)持續(xù)了近30年。“這么長時間的供應，對一些發(fā)達國家來講，已經(jīng)常態(tài)了，形成了依賴。他們覺得就應該供給他們，而不會考慮對我們環(huán)境的破壞性影響。”張安文舉例說，在南方的中重稀土礦區(qū)，開采1噸稀土礦就要產(chǎn)生1600噸到3000噸廢土廢石。而在包頭生產(chǎn)1噸稀土氧化物，則會產(chǎn)生30000立方米廢氣。

其實，美國、加拿大等發(fā)達國家都有很豐富的儲量。在上世紀80年代之前，這些國家也在供應稀土出口。但隨著中國稀土出口量的加大，它們開始藏而不采或采而不賣。此前同樣是稀土重要產(chǎn)地的美國，1997年就關閉了本土最大的稀土礦芒廷帕斯礦，改從中國進口更加廉價的稀土。

根據(jù)有關統(tǒng)計，1979到1986年稀土出口均價為每公斤7到9美元；1987到1991年為每公斤9.5到13.5美元；1992到2001年，價格回落到每公斤9到11美元；2002到2005年，價格甚至跌至每公斤5.5美元。

中國科學院院士徐光憲曾表示， 1995年到2005年10年間，因為低價出口稀土，造成中國外匯損失高達數(shù)百億美元。

自2003年開始，中國開始對稀土實行配額制，到2005年進一步取消稀土出口退稅，壓縮出口配額企業(yè)名單。2007年起，中國對稀土生產(chǎn)實行指令性規(guī)劃，減少稀土出口。

另一方面，在中國進行加入WTO談判時，一個焦點就是解除對進口產(chǎn)品的壁壘，以實現(xiàn)外國產(chǎn)品在中國市場上的公平競爭。之后，作為鼓勵或抑制國內(nèi)產(chǎn)能的手段，中國曾采取提高或者降低出口稅的辦法，并對一些特殊產(chǎn)品采取出口配額制。

這就意味著一些產(chǎn)品在國內(nèi)市場的價格低于該產(chǎn)品在國際市場的價格。類似的案例是，2009年6月，美國、歐盟向世界貿(mào)易組織提出控訴申請，稱中國對鋁土、黃磷和鋅等共9種原材料采取出口配額限制，違背了加入WTO時的承諾。這些措施導致其他國家在鋼材、化學制品的生產(chǎn)和出口中處于劣勢，而中國相關企業(yè)則在競爭中獲得不公平的優(yōu)勢。

2012年初，WTO發(fā)布報告認定，中國限制了9種原材料的出口，為國內(nèi)制造商提供保護，并要求中國降低出口關稅，解除出口限額，履行世貿(mào)組織所規(guī)定的責任。

WTO的規(guī)則

中國雖然出口稀土，但是這些低價出口的稀土，在國外經(jīng)過深加工之后，往往以幾十倍甚至百倍的價格再賣給中國。

“我們賣的東西，向來是低價賣，而買的東西，就變成了高價。”張安文說，一方面稀土消費國用我們的稀土獲得很高的效益，另一方面給我們遺留下了難以恢復的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

1994年《關稅及貿(mào)易總協(xié)定》第20條規(guī)定：如果其成員國認為某一種資源或者某一種資源性產(chǎn)品出口過度，帶來本國資源的枯竭或?qū)е颅h(huán)境污染嚴重，該成員國有權對這種資源的生產(chǎn)、銷售、出口采取相應的出口管制和出口限制。而此次世貿(mào)組織專家組的裁決，認為中國的證據(jù)無法構(gòu)成限制出口的理由。

在限制配額的同時，中國采取措施限制礦產(chǎn)品種類和冶煉的總量，作為稀土綜合治理的一部分。在此期間，中國國內(nèi)的稀土消費需求也在下降，并更加注重資源的有效利用。

張安文說，這些顯然都是利于環(huán)保的，所以并非拿不出證據(jù)，“我們對企業(yè)獲得配額的門檻，首先一條就是環(huán)保達標，這樣有利于出口的質(zhì)量，而配額設置前，一些不達標的產(chǎn)品也會出口。”endprint

他建議，今后應該繼續(xù)加強對上游產(chǎn)業(yè)的管理，收取資源稅、設立排污費用，從生產(chǎn)的源頭進行限制。另外，要加強對出口企業(yè)的管理，重視行業(yè)的自律，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。

此外，張安文建議嚴格出口的準入門檻，并通過嚴格的環(huán)保標準進行管理，提高資源利用率等手段，實現(xiàn)對行業(yè)的有效管理。

“現(xiàn)在很多時候，我們都是被低價出口，說明我們雖然是供應大國，但是缺乏話語權，包括在國內(nèi)，要形成合理的價格機制，保持較高而穩(wěn)定的稀土價格，穩(wěn)定最重要。”張安文表示，要確立新的出口管理模式，絕對不能再出現(xiàn)以往那種“白菜價”。

打擊非法開采重心應下沉

中國早在1998年即開始實施稀土產(chǎn)品出口配額許可證制度，并將稀土原料列入加工貿(mào)易禁止類的商品目錄。

與此同時，通過整頓稀土礦山秩序、制定行業(yè)準入政策、大力推進稀土行業(yè)整合等一系列措施，國內(nèi)稀土價格一路上漲。

2011年，財政部、國家稅務總局又下發(fā)通知，決定自當年4月統(tǒng)一調(diào)整稀土礦原礦資源稅稅額標準。調(diào)整后每噸稀土的資源稅上漲數(shù)倍以上，這很快引起稀土市場需求大戶美日歐等國的不滿。

“可以說，資源稅的調(diào)節(jié)作用還是比較有限的。”中國稀土協(xié)會副秘書長陳占恒告訴本刊，資源稅的上漲，一定程度上刺激了南方某些地區(qū)的亂開亂采現(xiàn)象，因此這比正規(guī)渠道的稀土有更大的利潤空間。

“我們要適應WTO的規(guī)則，趨利避害，也要利用好那些規(guī)則。”林東魯告訴本刊，以后要在WTO的框架下進行溝通，加強行業(yè)自律，形成共識，實現(xiàn)保護環(huán)境，合理開發(fā)利用資源。

對于稀土行業(yè)亂開亂采的情況，林東魯認為，雖然目前已經(jīng)有比較健全的法律法規(guī)，但在執(zhí)行和監(jiān)管層面尚有諸多不足，“打擊非法盜采現(xiàn)象，有環(huán)保的，有公安的，也有礦山管理的，多個歸口，執(zhí)行的力度、執(zhí)法以及懲罰機制還有很多問題。”

此前有的地方采取聯(lián)動執(zhí)法的手段，由地方行政領導負責，取得了一定效果。但是也有些地方官員，與非法開采者沆瀣一氣，“有些事情省里鞭長莫及，管理的重點應該在市縣級以下。”張安文表示，如果重心下移、層層負責、管理到位、嚴格懲罰，不是不可治理的。

高端應用是短板

張安文表示，在稀土開采、冶煉分離技術以及稀土功能材料研發(fā)方面，中國的技術已經(jīng)得到很大提升。然而，在稀土利用的下游領域，特別是元器件等高端產(chǎn)品核心技術及產(chǎn)品開發(fā)，仍然是短板，“國家應該搞好頂層設計，做好制度安排和加強政策、資金等方面支持，鼓勵企業(yè)作為主體，開發(fā)稀土零部件、元器件技術，實現(xiàn)批量生產(chǎn)，實現(xiàn)稀土產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，把稀土資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，完成從稀土大國到稀土強國的轉(zhuǎn)變。”

2011年，國務院下發(fā)《國務院關于促進稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，明確要求嚴厲打擊違法勘查開采和超指標開采，并提出全面清理稀土探礦權和采礦權，提高開采準入門檻。

一位匿名的受訪專家向本刊表示，實際上早就不該再有新的準入企業(yè)了，“一方面在限制，另一方面還在準入。內(nèi)蒙古的礦已經(jīng)開了，江西的也已經(jīng)開了，中重稀土和輕稀土都已經(jīng)覆蓋了，其他地方的資源應該予以保留和儲備，而現(xiàn)狀卻是全部掀開，具備條件的挖，不具備條件的也在挖。”

另外，中國稀土企業(yè)過多，也不利于有效利用WTO規(guī)則。據(jù)了解，中國現(xiàn)在約有七八十家稀土企業(yè)，而西方國家一般只有七八家。此外，西方國家的稀土企業(yè)一般分工精細，嚴格走差異化的路子，而中國的實際情況卻是大而全、產(chǎn)業(yè)趨同，這顯然不利于向高端方向發(fā)展。

該專家直言，中國有廣袤的國土，但是如何通盤考慮并最有效率地利用這些資源，有關管理部門考慮得還不夠充分，“（對WTO的裁決）我們該辯解的，當然要積極辯解，但更重要的是，我們應該關起門來分析自身的不足。”endprint