論檔案事務行政管轄權問題

摘 要：涉及檔案事務的法律競合，導致了檔案事務行政管轄權的沖突與爭議。界定檔案事務行政管轄權的關鍵是：堅持檔案事務管轄為主原則；堅持“查處優先”和“重吸收”原則；遵循特別法優于一般法原則；依照專業主管機關行業管轄優先原則。

關鍵詞：檔案事務；行政管轄權；法律競合；界定

1 問題的提出

全國人大檔案行政執法檢查組在上海檢查時指出：“在一個行政區域內，一種行政行為只能有一個行政機構和執法主體。《檔案法》并沒有委托任何其他部門和機構行使執法權，檔案工作不應多頭管理，政出多門，檔案部門和其他部門的關系，政府應出面協調，依法定位。”[1]全國最高立法機關檔案行政執法檢查組的意見，至少反映出兩個需要加以研究和解決的問題：一是涉及檔案事務行政執法主體的問題；二是涉及檔案事務行政管轄的問題。筆者在《對涉及檔案事務行政執法主體的再認識》（《檔案管理》2013年第5期）一文中，對涉及檔案事務行政執法主體談了粗淺認識，這里不再贅述。本文想在上文的基礎上，對涉及檔案事務各行政執法主體的行政管轄問題談點看法，作為對檔案行政執法的思考之三，以期求教于熱心檔案行政執法工作的同仁。

2 對行政管轄、行政管轄權的一般認識

2.1 行政管轄、行政管轄權的概念

2.1.1 行政管轄。行政管轄是行政執法機關之間就某一行政事務的首次處置所作的權限劃分。這種權限劃分主要發生在縱向的同性質行政執法機關之間、橫向的不同性質行政執法機關之間。對于行政執法機關來說，它是明確了某一行政事務應當由哪一個行政執法機關首次處置的問題。對于行政相對人來說，它可以確定受理處置行政事務的行政執法機關。[2]相對于行政權來說，行政管轄是行政權限的劃分，反過來，行政權限是行政管轄的標的。在我國行政法學界，一般情況下，將二者等同起來，它們都是就某一行政執法機關與其他行政執法機關的權力相區分而言的。但是，二者還是有區別的。其一，認識角度不同，前者強調主體，即某一行政事務歸哪一行政執法機關處理；后者則更強調客體，及權力的界限和范圍。其二，法律歸屬不同。前者由實體法和行政程序法規定；后者由行政組織法規定。

2.1.2 行政管轄權。行政管轄權是行政執法機關基于行政管轄的法律規定所享有的權利。行政管轄權與行政權既有聯系又有區別：二者都是與行政有關的權力，但是，行政管轄權是一種程序性權力，由單行法和程序法賦予；而行政權則是一種實體性權力，由憲法和組織法賦予。[3]

2.1.3 行政管轄權的特征。行政管轄具有以下特征：一是內部性。行政管轄權的內部性是指行政管轄權的法律效力范圍限于行政執法機關系統之內，不涉及行政相對人的實體權利。二是排他性。行政管轄權的排他性是指任何一項行政事務只能由一個行政執法機關行使管轄權，從而確保行政執法主體行使行政職權的有效性。三是程序性。行政管轄權的程序性是指行政管轄權只是解決某一行政事務應當由哪一級中的哪一個行政執法機關處理的問題，因此行政管轄權是行政執法機關的行政程序權力。[4]

2.2 行政管轄的內容。行政管轄可分為一般管轄和特別管轄。一般管轄包括：事務管轄、級別管轄、地域管轄等。特別管轄包括：共同管轄、指定管轄、移送管轄、移轉管轄、繼續管轄、緊急管轄等。限于篇幅并出于論述的需要，本文只對事務管轄、共同管轄作一介紹。

2.2.1 事務管轄。事務管轄也稱職能管轄，是指同級不同性質的行政執法機關之間關于行政事務的權限劃分。按照行政法學一般原則要求，紛繁復雜的行政事務，必須按不同的性質歸屬不同的行政執法機關，以提高行政質量和效率，這就形成了行政事務管轄。例如，商務局與工商局、檔案局與文化局等所管轄的事務明顯不同。事務管轄一般由單行法律、法規和規章加以規定。

2.2.2 共同管轄。共同管轄是指兩個以上的行政執法機關對同一行政事務都享有法定的行政管轄權。在行政法學上，按照行政管轄劃分的原則，某一行政事務必須由某行政執法機關專門管轄，各司其職，這是事務管轄的初衷，也是實現行政效率的基本要求。但是，在具體的行政立法實踐中，由于一些行政事務所處的社會環境和呈現的性質不同，不同的單行法律、法規和規章會將其行政管轄權賦予不同的行政執法機關，形成對某一行政事務行政管轄權的兼容性。[5]行政管轄的兼容性是為彌補行政管轄制度的缺陷，但從行政實踐看，這種法律管轄權的兼容，必然造成違法行為法律責任的競合，進而導致行政管轄權的沖突。

3 檔案事務行政管轄權的法律競合與沖突

3.1 檔案事務行政管轄的法律規定。從前面對行政管轄的一般認識來看，涉及檔案事務的行政管轄、行政管轄權須由憲法、單行法、程序法、組織法等法律法規和規章賦予。那么，涉及檔案事務行政管轄的法律規定有哪些呢？

3.1.1 檔案專業法律對檔案行政管理機關行政管轄的規定。檔案專業法律對檔案行政管理機關涉及檔案事務行政管轄的規定主要有：一是《檔案法》和組織法對檔案行政管理機關職權性的規定。縣級以上檔案行政管理機關主管本行政區域內的檔案事業，并對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督指導。[6]二是程序法對檔案行政管理機關行政管轄權的規定。縣級以上檔案行政管理機關負責組織、協調各自管轄范圍內的檔案執法監督檢查工作。檔案行政處罰由違法行為發生地的檔案行政管理機關依照職權管轄。檔案行政管理機關依照法定的權限、范圍、條件和程序實施行政許可。[7]依據上述法律規定，按照行政法學有關行政主體分類和檔案行政執法主體資格要求的一般原理，縣級以上檔案行政管理機關是檔案行政執法的唯一職權性（行政性檔案行政管理機關）或授權性（事業性檔案行政管理機關）檔案行政執法主體，具有專屬性。[8]法律規定其對檔案事務行使行政管轄，既符合行政管轄職權性規定，也符合行政管轄授權性規定，且其對檔案事務的行政管轄權具有排他性。

3.1.2 其他專業法律對其他專業主管機關涉及檔案事務行政管轄的規定。其他專業法律對其他專業主管機關涉及檔案事務行政管轄的規定主要有兩個方面：一是規定共同管轄。此類法律規定將涉及檔案事務的行政管轄作為共同管轄的形式，規定由檔案行政管理機關和其他專業主管機關共同管轄。如，《機關檔案工作條例》第7條規定，各級機關檔案部門的業務工作受同級和上級檔案業務管理機關的指導、監督與檢查，對駐在地方的上級直屬單位的檔案工作，實行以專業主管機關為主、地方檔案行政管理機關為輔的管理體制。再如，《婚姻登記條例》第15條規定，“婚姻登記機關應當建立婚姻登記檔案……具體管理辦法由國務院民政部門會同國家檔案管理部門規定”。二是規定由專業主管機關行使行政管轄。此類法律規定是將檔案事務作為某一專業的一個工作環節來處理，不僅符合行政管轄設立的行政效率原則，而且符合《機關檔案工作條例》第7條的規定。如《建設工程質量管理條例》第59條規定：“違反本條例規定，建設單位未……移交建設項目檔案的，責令改正，處1萬元以上10萬元以下的罰款。”違反本條例的違法行為，由縣級以上建設行政主管部門依法查處。再如，《公證法》第42條規定，毀損、篡改公證文書或者公證檔案的，由省、自治區、直轄市或者設區的市人民政府司法行政部門進行行政處罰。此類法律規定多見于各專業單行法律的相關法律條文，其共同點是將涉及的檔案事務作為其本專業的專業事務來處理的。這里需要指出的是，其涉及檔案事務的行政管轄權與檔案行政管理機關對檔案事務的行政管轄權，是兩個不同性質的概念。

3.2 檔案事務行政管轄權的法律競合。在行政執法領域，同一案件事實同時符合多個法律規范的構成要件，即多個法律規范適用同一案件的情況比較常見，這種現象就是行政法學上的法律競合。在行政法律競合中，根據發生競合的法律規范是否將行政管轄權授予同一行政執法機關來分，可分為跨機關的行政法律競合和單機關的行政法律競合。跨機關的行政法律競合，是指一個違法行為同時觸犯兩個以上行政法律規范，但行政法律規范將行政管轄權分別授予不同的行政執法機關行使。[9]如，對不依據有關規定建立檔案行為的調整，《檔案法》和《統計法》、《審計法》、《職業病防治法》等相關專業法律規范將行政處罰權分別賦予了檔案行政管理機關和統計、審計、職業病防治等相關專業主管機關。由此，從前面介紹的涉及檔案事務行政管轄的法律規定來看，檔案行政管理機關與其他專業主管機關在對涉及檔案事務行政管轄權的法律規定上存在普遍的競合現象。既有實體法上的法律責任競合，又有程序法上的行政管轄權競合。這種法律競合，必然導致“多頭管理，政出多門”現象的發生和行政管轄權的沖突。

3.3 檔案事務行政管轄權的沖突。檔案事務行政管轄權的沖突，是指檔案行政管理機關與其他專業主管機關在對涉及檔案事務違法行為行使行政管轄權時發生的行政管轄權競合或空隙。它包括兩種情況：一是檔案行政管理機關與其他專業主管機關對同一檔案違法行為競相行使行政管轄權；二是檔案行政管理機關與其他專業主管機關對同一檔案違法行為都不行使行政管轄權。前一種沖突稱為“積極的管轄權沖突”，后一種沖突稱為“消極的管轄權沖突”。[10]

檔案事務行政管轄權的沖突包括兩個層次：一是屬于法律上的沖突。所謂法律上的沖突，是指根據檔案法律和其他專業法律的規定，當一個檔案違法行為發生時，檔案行政管理機關與其他專業主管機關都有權對該檔案違法行為進行管轄，但由于法律程序上的原因，其他專業主管機關并不聲稱有管轄權，而是默認檔案行政管理機關的管轄權。或者是檔案行政管理機關并不行使行政管轄權，而是默認其他專業主管機關的行政管轄權。二是實際上的沖突。即當一個檔案違法行為發生后，根據檔案法律和其他專業法律的規定，檔案行政管理機關與其他專業主管機關都對該檔案違法行為行使行政管轄權。

從檔案事務行政管轄權的沖突來看，如果說法律上的沖突只是“紙上談兵”，不會給檔案事務的有效管理帶來實際影響的話，那么，無論是積極的檔案事務行政管轄權實際上的沖突，還是消極的檔案事務行政管轄權沖突，如果處理不好，都會對檔案事務的有效管理和檔案違法行為的查處帶來十分不利的影響。

4 檔案事務行政管轄權沖突的界定

檔案法規體系是以《檔案法》、《檔案法實施辦法》等法律、法規和規章為基石搭建起來的。按照前面介紹的關于行政管轄、行政管轄權設置的一般原理，檔案行政管理機關依法享有的對檔案事務的行政管轄權限和范圍，都具有排他性，即檔案事務只能由檔案行政管理機關行使行政管轄，從而確保檔案行政管理機關行使行政職權的有效性。但是，在現實的檔案行政執法實踐中，由于檔案事務的特殊性和行政立法的多元性，造成了檔案行政管理機關與其他專業主管機關涉及檔案事務行政管轄、行政管轄權限的劃分并不是那么涇渭分明，形成了涉及檔案事務的法律競合。這種法律競合，不僅會導致涉及檔案事務行政執法權被擱置，而且會影響檔案行政管理機關通過行政權實現依法管理檔案事務的目的。在當前行政立法難以及時解決涉及檔案事務行政管轄權競合的情況下，檔案行政管理機關應從以下幾個方面把握與其他專業主管機關之間涉及檔案事務的行政管轄權沖突。

4.1 堅持檔案事務管轄為主原則。事務管轄是劃分行政管轄的最基本原則，也是區別不同性質行政管轄權的關鍵因素。作為一種程序性權利，它受法律的嚴格控制，具有排他性，不得推諉和擱置。如前面所述，檔案法律和各級檔案行政管理機關“三定方案”規定：檔案行政管理機關主管本行政區域內的檔案事業，并對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督指導；組織、協調各自管轄范圍內的檔案行政執法監督檢查工作；依照法定的權限、范圍、條件和程序實施行政許可。也就是說，按照事務管轄原則，各級檔案行政管理機關主管轄區內的檔案事務，這一職責是推脫不了的，其他專業主管機關無此職責。按照法律規定，其他專業主管機關只負責本機關和所屬單位的檔案事務。與同級檔案行政管理機關的事務管轄權相比，檔案行政管理機關對檔案事務的行政管轄權覆蓋所轄行政區域，是宏觀和總體性的。其他專業主管機關對涉及檔案事務的行政管轄權僅限于本機關、本系統，是個別和具體的。二者的關系是主管與分管的關系。分管在主管的監督指導下對涉及檔案事務行使行政管轄權，主管在行使行政管轄權時也需要分管的支持與配合，不能代替分管。[11]

4.2 共同管轄堅持“查處優先”和“重吸收”的原則。對法律規定屬于共同管轄的檔案事務問題，可以按照“查處優先”原則來解決管轄權問題。如按照《檔案法》和《婚姻登記條例》規定，對于造成婚姻登記檔案損失的檔案違法行為，同級民政和檔案行政管理機關都擁有行政管轄權。在這種情況下，由首先介入案件的那個行政機關負責管轄。這種“優先管轄”理論，有利于對行政違法行為的快速有效處理，有利于在發生共同管轄問題時矛盾的盡快解決。當然，如果同一行政違法案件牽連了幾個行政違法行為，應使用“重吸收”的原則，由行政處罰較重的行政機關實施處罰，以解決重復處罰問題。如未按照規定保管會計檔案，致使會計檔案毀損、滅失的違法行為，既違反了《檔案法》中“損毀、丟失屬于國家所有的檔案的”法律規定，也違反了《會計法》中“未按照規定保管會計資料，致使會計資料毀損、滅失的”規定。檔案行政管理機關和會計行政執法機關可以分別以“損毀、丟失屬于國家所有的檔案”和“未按照規定保管會計資料，致使會計資料毀損、滅失”給予懲處。這種“一事多罰”的形式，雖然合乎法律原則，但背離法理原則內在價值要求。因此，在懲處該行政違法案件時，應采取“重吸收”原則，由對該行政違法案件懲處較重的會計行政執法機關實施行政管轄權。

4.3 遵循特別法優于一般法原則。由于《檔案法》對檔案的描述為“直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄”，從邏輯上來講是屬概念，以此為基礎的《檔案法》就是檔案管理的基本法。而以檔案這一屬概念包含下的種概念為立法對象的法律、行政法規和規章以及法律規范則成為特別法和特別法律規范。按照行政法學“特別法優于一般法”的原則，應由其他專業主管機關行使行政管轄權。因為這些特別法和特別法律規范條款對各專業領域檔案違法行為的行為描述和條款適用更具體，更易于操作。如《公證法》、《軍人保險法》、《職業病防治法》、《建設質量管理條例》、《城市建設檔案管理規定》等法律、法規和規章中涉及檔案事務的法律規范，都屬于特別法和特別法律規范條款，其涉及的行政管轄權應由相關專業主管機關履行。如果這些特別法和特別法律規范僅表述為由“有關部門”或“相關部門”依照權限進行管轄等含混表述的，檔案行政管理機關也可以依照特別法和特別法律規范實施行政管轄權。如《企業檔案管理規定》第19條規定：對不按規定歸檔而造成文件材料損失的直接責任者，依法進行處理，但并沒有具體規定由哪一行政執法機關具體實施。對此種類型的特別規定，檔案行政管理機關可以依據事務管轄和地域管轄的原則，行使行政管轄權。

4.4 依照專業主管機關行業管轄優先的原則。《檔案法》第5條規定：檔案工作實行“統一領導，分級管理”的原則。《機關檔案工作條例》第9條進一步規定：各級機關檔案部門的業務工作受同級和上級檔案業務管理機關的指導、監督和檢查。對駐在地方的上級直屬單位的檔案工作，實行以專業主管機關為主、地方檔案行政管理機關為輔的管理體制。根據上述規定，檔案行政管理機關在行使檔案事務行政管轄和地域管轄時，要充分了解各專業主管機關有關檔案事務的法律、法規和規章規定。對同級專業主管機關所屬單位和駐在地方的上級直屬單位，要堅持“專業主管機關行業管轄優先”的原則，積極協助各專業主管機關行使行業管轄權，充分發揮各專業主管機關行業管轄的優勢，完善涉及檔案事務的監督檢查網絡，共同推進檔案工作的健康發展。這里需要指出的是，各專業主管機關的行業管轄，是不同性質的行業管轄，不是檔案行政管轄，也不能取代檔案行政管理機關的事務管轄和地域管轄。檔案行政管理機關要在尊重“專業主管機關行業管轄優先”的原則下，防止涉及檔案事務行政管轄的消極和行政管轄權的空隙。要在對各專業主管機關直接行使檔案事務管轄和地域管轄的基礎上，監督各專業主管機關行使行業管轄的情況，也可以與各專業主管機關聯合執法，共同行使對其所屬單位涉及檔案事務的行政管轄權。當然，如果是因為對一些專業法律、法規規定有不同的理解，或者的確是體制上的問題無法確定應由誰來具體實施行政管轄權時，應當及時報請共同的上一級機關指定管轄。

5 結束語

按照《檔案法》和國家機關“三定方案”相關規定，檔案行政管理機關是檔案事務管轄和地域管轄的主體機關，既擔負著對本行政區內檔案事務直接行使行政管轄的職權，又肩負著對各專業主管機關對其直屬單位行使行政管轄的監督指導。如何合理、合法地界定檔案行政管理機關和各專業主管機關涉及檔案事務的行政管轄權限，直接關系著能否對檔案事務實施有效的行政管轄。既要防止檔案行政管理機關與各專業主管機關競相行使行政管轄權，更要杜絕相互都不行使行政管轄權現象的發生。檔案行政管理機關在協商檔案事務行政管轄權爭議時，不管適用什么原則，一定要符合法律、行政法規和行政規章的規定，以便于實施行政處罰、便于及時糾正檔案違法行為、便于教育檔案違法行為人為指導思想。

﹡本文為2013年度國家社會科學基金項目《依法治檔研究》（項目編號：13BTQ068）的階段性成果之一。

參考文獻：

[1]趙國洪.檔案行政執法中的行政執法主體及依據〔J〕.檔案與建設，2004（4）.

[2][4]行政管轄權—MBA智庫百科.http：//wiki.mbalib.com/wiki/%E8%A1%8C%E6%94%BF%E7%AE%A1%E8%BE%96%E6%9D%83.

[3][5]肖登輝.行政管轄略論〔J〕.長沙理工大學學報（社會科學版），2009（3）：46～49.

[6]參見《檔案法》、《檔案法實施辦法》，各省、直轄市《檔案管理條例》相關條款，各級政府組織法、條例及檔案行政管理機關“機構三定方案”等.

[7]參見《行政處罰法》、《行政強制法》、《行政許可法》、《行政復議法》、《檔案執法監督檢查工作暫行規定》、《檔案行政處罰程序暫行規定》、《檔案行政許可程序規定》等相關條款規定。

[8]劉子芳，劉沛江.對涉及檔案行政執法主題的再認識〔J〕.檔案管理，2013（5）.

[9]質量技術監督執法中法律競合分析. http：//www.cqn.com.cn/news/zgzljsjd/172380.html.

[10]陳世菊.大陸與港澳特別行政區刑事管轄權沖突及解決. http：//www.lawtime.cn/article/lll103896867103901961oo133889.

[11]郭樹銀.《中華人民共和國檔案法實施辦法解釋》〔M〕.北京：中國檔案出版社，2000：18.