讓市場決定城鎮化人流走向

周其仁

中國內需最大的動力是提高城鎮化的比例。到2020年，我們的規劃是城市戶籍人口增加1億多，但是農村出來的人到哪個城市去呢？是不是夠級別他們就會來，比如縣級變縣級市、地級變成地級市、省會城市最好將來變成直轄市？

經驗事實是，人口的走向跟行政級別不完全有關系，同樣級別的城市有的地方非常吸引人，有的地方就是使出渾身解數，還是空空如也。從2000年第五次人口普查到2010年第六次人口普查，十年變動，全國600個城市，有的負增長，有的零增長，有的高速增長，上海人口增加了將近38%，靠近上海的城市增長40%，比如蘇州、昆山；但是，鎮江十年人口僅增長7%，開封更是零增長。

這個事情麻煩大了，我們現在是以行政為主導的每一級都在進行城鎮化，因為我們相信一條不成文的道理，那就是只要搞基礎設施、公共服務，就會將人聚集起來。

這個定理在早期是對的，但大概到上世紀90年代末，大修鐵路、港口、碼頭、電站，基礎設施帶動了振興內需之后發生變化了。很多地方現在擔心金融危機、債務違約，擔心錢投下去在可見的年份內沒有回報。

房地產投資有一個行業內的估計，全國600多個城市，但整個房地產投資的一半集中在不到50個城市。全球也有這個特征，房地產投資的一半集中在30個城市。

根本原因就在于，我們對城市文明的客觀規律所知甚少，比如城市布局。有數據統計，好的城市規劃一平方公里要有80個路口。巴塞羅那是歐洲適于生活的城市典范，一平方公里有103個路口，上海浦東有多少呢？農村不算，17個。北京城區的北部地區有14個，差了一個數量級。

所以，現在我們的城市化還只是停留在修馬路上，不是街道，不是Street，不是讓步行的人可以很方便地在城市生活的。

紐約當年是市場化程度最高的一個城市發展模型，所以它就是小的。帶來的問題就是公共空間不夠，城市不夠大氣，全是街道做生意。但是城市不僅要有市民，還要有市民精神，于是后來修了一個800多英畝的中央公園，就在城市中心。所以城市空間的布局，必須要考慮人流怎么來。

因此，健康的城市化第一重要的是什么？市場體制。但是現在城市規劃跟過去計劃經濟背景下的城市規劃有很大的不同，不再是自上而下的規劃。

其實，城市規劃就是一個信息交流的平臺，需要全體民眾的參與。好的城市規劃館都要公示，要聽社會各界意見。政府主導做規劃，但天下沒有哪個城市是完全按規劃建成的，一定會有調整。這個調的力量和權力都是來自于社會，開發商也可以提建議。但很多人說開發商不就是賺錢嗎，但是他賺錢的動機背后有信息，能反映買的人要什么，如果不把反映的信息納入到城市建設的體系中來，我們的規劃就會跑偏。這也是我們要對土地財政做大的改革的重要原因。

一塊地究竟做什么用？好的規劃是所有相關各方參與意見、交換意見、矛盾沖突平衡，找到平衡點的過程。這樣的規劃才有生命力。現在一些人試圖用計劃經濟的辦法來理解規劃，這個一定會碰壁。

為什么？處理不了那些信息。征塊地到銀行一押，套了錢就干，這倒是痛快了，但卻丟了很多信息。現在如果你要發債，中介機構要評估你，投資者也要決定這個錢是掏給你，還是掏給別人，這種多層次的信息篩選、尋求利益平衡，總體來說就是市場體制，法制下的市場體制。

所以這個題目很要緊，城市化不可能沒有政府。我從來不認為哪個市場里是沒政府的，城市需要管理者，有桿公平秤，不能打起來，即便打起來得有個人給你解決，得有政府的服務在市場里。

政府不是在市場之外的一個主體，它在市場里面。無非是跟市場其他主體不同，它有權威性，手里有合法強制力，因為任何有效的社會組織包括市場活動，這個力沒有是不行的，完全靠自覺、自愿，最后是玩不下去的。

[編輯 代永華]

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