高校信息公開的理論基礎研究*

馬海群

高校信息公開的理論基礎研究*

馬海群

高校信息公開理論基礎是高校信息公開理論體系的重要組成部分，論文從不同學科視角，分別探討了高校信息公開的政治學理論基礎、法學理論基礎、管理學理論基礎、經濟學理論基礎和教育學理論基礎。

高等學校信息公開理論基礎

隨著高校教育體制改革的深化以及全社會對高校辦學公平透明需求的不斷增長，作為政府信息公開重要組成部分的高校信息公開，日益成為學術界和相關行業關注的焦點問題，有關高校信息公開的研究成果和行業關鍵事件均呈現出快速增長和多發的態勢。然而，關于高校信息公開的理論研究、原理探索的文獻尚十分匱乏，理論根基尚不扎實。本文研究的目標即在于分析并歸納高校信息公開的理論基礎與科學依據，試圖推進我國高校信息公開理論體系的建設。我們認為，高校信息公開涉及到信息管理學、法學、教育學、政治學、政策學、經濟學和公共管理學等多個領域，相關學科知識可以從不同角度為高校信息公開研究提供充實的理論基礎。

1 高校信息公開的政治學理論基礎

高校信息公開是實現現代大學治理的重要途徑，需要依賴一定的政策、法律和制度的手段來實現，人民主權理論和政策工具理論為高校信息公開研究奠定了重要的政治學理論基礎。

1.1 人民主權理論

人民主權觀念最早萌芽于14世紀的意大利。根據盧梭的社會契約論，國家是根據人們訂立的契約建立的，大家必須服從公意，公意即為最高權力，即主權，主權應當屬于人民。我國也在1949年《中華人民共和憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！睉椃▽W家列文斯丹教授把對人民主權和自由的保障定義為對政治權力的一種垂直制衡機制。美國《信息自由法》序言這樣寫道：“如果要實現民有、民治、民享，那么人民就必須能夠詳細地了解相關信息。”因為沒有任何事物比秘密更能損害民主[1]。

人民是主權的享有者。依照人民主權理論，政府機構既然從事的是公務活動，就負有向國家權力的主人公開其掌握的公共信息的義務，政府及相關公共企事業單位必須及時公開政府及事務信息，自覺、自愿接受授權者的監督。信息公開是為了保障公民的權益，增進公民的利益，接受人民的監督；信息公開能夠有效地消除行政權力擴張所帶來的危險性，有助于體現對人的自由尊重，從而使得國家和人民在信息的獲取與利用上達到利益的均衡。那么，作為政府信息公開的必要組成部分，高校在各類活動中必須將所獲得的信息采取最低成本、最為便捷的方法，確認無誤地公開給大眾，維護公民權益。

1.2 政策工具理論

政策工具目前已經成為公共管理和政策科學的重要研究領域，無論是學術界還是實踐界，在公共行政學還是政策科學領域，政策工具理論都以其強大的解釋力和廣泛的應用性獲得了普遍關注[2]，政策工具研究的核心就是“如何將政策意圖轉變為管理行為，將政策理想轉變為政策現實”[3]?；谡吖ぞ邔哟蔚膶挿盒?，政策工具有時候與政策本身難以涇渭分明：特定的政策工具從某一層面上看是一項政策，但從更高層面看又只是上層政策的一個工具；從另一角度看，政策（政府）工具既指政府用于改善內部流程和管理方式的機制，又包括政府提供公共管理和公共服務的機制。對于高校信息公開而言，政策工具理論的引入一方面使高校內部體制改革的理念和戰略能夠落實到操作層面，另一方面使得高校管理與服務的多元化機制得以實現。

2 高校信息公開的法學理論基礎

高校信息公開的法學理論基礎涉及到公民受教育權、知情權、信息獲取權等等。

2.1 公民受教育權

高校不同于政府，高等教育具有社會公益性和個人權利性的雙重屬性。為保障高等教育公益目的和個人權利的全面實現，世界各國無論教育體制如何，均確認高等教育系具有公共性質的事業。高校資金來源渠道之一是公共財政投入，從國家資源和社會資源投入者的角度看，國民作為納稅人，享有公共信息的知情權。隨著教育的普及，每個公民接受高等教育的機會增加了，但是公民高等教育權受保護的程度卻存在降低的危險。從受教育者角度說，充分的信息可以幫助他們更好地實現受教育權。高等教育服務具有無形性、非標準性、消費服務與參與生產的同時性等特點，消費者不僅對信息的真實性和服務質量難以進行判斷，還要由自己承擔服務質量的風險責任[4]。要保證大學生現實及潛在的受教育權益順利、充分地得以實現，教育信息的自由流通是先決條件。

現代大學制度的核心是在政府的宏觀領導下，面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。高校信息公開有利于厘清政校關系，強化政府法律監督，保障師生和社會公眾的知情權和監督權，激發其參與權和表達權，優化大學內部治理結構，降低行政成本，提高學校運行效能，是推動高等教育改革的重要制度[5]。高校依據法律、法規授權行使相應辦學自主權和行政管理權，其性質為公權力，它直接關系到教育法律關系另一方主體——學生受教育權的實現。建立高校信息公開機制，是鏟除高校公權力異化現象的當務之急，更是保障學生受教育權的充分實現及依法治校的根本需要。在現代法治社會，高校信息公開制度被很多發達國家視為保障學生受教育權實現的有效方式[6]。

2.2 公民知情權

知情權，又稱為知悉權、了解權，由美國新聞編輯肯特·庫泊（KentCopper）在1945年1月的演講中首次提出來的，其基本含義是社會公眾有權知道他所應該知道的事情，保障公民獲取信息的權利[7]。1946年，聯合國大會通過第五十九號決議，知情權被列為最基本人權之一。隨后，1948年的《世界人權宣言》明確闡述了知情權，其中第十九條規定：人人都有權享有發表意見的自由，包括持有主張并且不受干涉的自由，不論國界尋求、接受和傳遞信息的自由[8]?！爸樽杂伞迸c“知情權利”是知情權的兩個組成部分。知情自由是指根據法律規定公民、法人及其他團體不受妨害地獲得信息的自由；知情權利是指根據法律規定公民、法人及其他組織向國家機關、公共機構，以及其他公民、組織請求公開信息的權利。

從性質上分析，知情權一般被認為是一種民事權利和政治權利、社會權利的綜合體，但更多地體現為政治權利和社會權利方面。作為民事權利，它主要體現在公民對個人信息的知情權方面，這是民事主體人格權的一部分。作為政治權利和社會權利，主要體現在公民和政府關于信息公開的權利分配方面，這里不僅僅是公民單方的個體，而且重要的是作為公共權力主體的政府，他們之間的權利和權力的分配，已經帶有了政治屬性[9]。知情權還是公民的生存權、發展權的題中應有之意。公民個人需要足夠多的信息增長知識、形成和發展人格。尤其在現代社會中，信息如同空氣和水一樣對人們時刻不可或缺，已成為人們活動的基礎和動力，每個人都需要大量信息來判斷自身的處境并做出選擇。同時，現實生活中存在著大量與個人生活息息相關的信息，諸如自然環境、社會治安、政府決策等，直接影響甚至威脅著個人的生存與發展。只有充分了解這些信息，公民才能采取各種手段予以應對[10]。

我們可以看出，知情權的實現不但要靠自己主動獲取信息，還要依靠相關部門公開信息，這關系著知情權的順利實現。高校信息關乎學生、家長、教師、公眾等諸多相關主體的利益取得及生存發展空間拓展，高等學校主動公開信息以及提供依申請公開信息，目標就是為了保證利益相關者的知情權得以充分實現。

2.3 公眾信息獲取權

信息獲取權是知情權的重要組成部分，信息公開是知情權的基本保障，沒有信息公開，知情權就流于形式和空談，參與權和監督權更無從談起。信息公開的根本目的是保障公民的信息獲取權利。只有承認公民的信息獲取權利，并以此為立法基礎，信息公開才有其實質性的意義[11]。英國《信息公開法》（2002年第36章）第一部分的開篇語是“信息的權利”，第一條款名稱為“獲取公共當局擁有信息的一般權利”。加拿大的信息公開法名為《信息獲取法》，該法直接提及“獲取信息的權利”：“本法的目的是要擴大目前加拿大法律，以提供獲取在政府機構控制下的已記錄的信息的權利?！笨肆_地亞的信息公開法的法律名稱中包含了“獲取權利”一詞，名為《信息獲取權利法》。該法指出“獲取信息的權利，對于執行和保護公眾知情的利益與權利、確保一個自由和民主的社會、確保政府制度的透明和公開的目的是必要的”。公眾對高校信息公開知情權的落實，更實質地體現在信息獲取權的實施，因而高校信息公開政策與制度設計的核心，應當是保障利益相關者的信息獲取權。

3 高校信息公開的管理學理論基礎

高校信息公開的管理學理論基礎包括企業管理理論中的利益相關者參與治理理論、信息管理理論中的信息資源共享理論等等。

3.1 利益相關者參與治理理論

利益相關者本是經濟學和企業管理中的概念，隨著現代大學治理理念的發展而延伸至高等教育領域。利益相關者理論推翻了傳統公司法理論中以股東利益為中心的觀點，認為公司是一種集多種利益相關者的利益于一身的組織，如股東、員工、客戶、消費者、分銷商等，因而公司應當考慮這些主體參與公司治理及利益實現的途徑。大學也是如此，大學治理涉及到眾多利益主體，構建現代大學制度的重心是完善大學與社會的聯系環節，建立有效的社會參與大學管理機制[12]；因而應通過信息公開等機制，實現這些利益主體的利益。美國學者羅索夫斯基在其出版的《美國校園文化——學生、教授、管理》一書中列舉出大學的四類群體，即大學利益相關者，并按照重要程度劃分為四個層次：第一層次是教師、行政主管和學生，為大學最重要的群體；第二層次是董事、校友和捐贈者，為大學重要的利益相關者；第三層次是政府等“部分擁有者”的利益相關者；第四層次是大學利益相關者中的邊緣部分，即市民、社區、媒體，是可以納入次要層次的利益相關者[13]。不論這種劃分的科學性如何，反映的本質是現代大學治理已經不僅是大學自己的事情，諸多利益相關者都參與著大學的治理并影響著大學的政策、規劃、愿景及實施手段。高等教育作為一個領域，涉及學生和教職工等直接利益群體；高等教育作為一項公共事業，又具有很強的效用外溢性，涉及整個社會[14]。利益相關者只有掌握必要的信息才能介入大學治理，為此高校需要建立一個完善的信息溝通機制，讓利益相關者及時地獲取學校的教育管理與社會服務信息，彰顯現代大學制度的核心特征[15]。制定并實施信息公開政策、構建信息公開制度、導入社會參與機制并建立利益相關者參與邏輯下的共同治理模式，是現代大學制度建設的精髓。

3.2 信息資源共享理論

在當今的信息時代，信息公開不僅具有民主價值，同時還具有信息資源共享從而降低獲得信息成本的經濟價值，為信息資源共享提供了管理方面的保障。信息公開工作的開展涉及各個職能部門，有利于打破部門之間的信息壟斷，其運作實踐需要建立部門之間協調工作，實現信息資源的共享。在傳統模式下，信息壟斷是普遍現象，各部門極力維護自己對信息的獨占權，一是信息意味著權力和利益，二是信息也意味著業績，因此各個部門都不愿意將作為業績的信息進行共享。只有實現信息資源共享，才能推進信息的有效利用，產生更大的信息價值；利用信息利用服從于收益遞增規律（increasingreturn），即信息被利用得越充分，其產生的收益就越大[16]。信息公開是信息共享的基礎，而信息共享是信息公開的結果與目的，高校信息公開本身就是要實現最大范圍的信息共享，因而高校信息公開運作機制設計中，應當重點關切信息共享的實現方式和途徑。

4 高校信息公開的經濟學理論基礎

高校信息公開的經濟學理論基礎是信息不對稱理論和博弈論。

4.1 信息不對稱理論

信息不對稱概念來源于微觀信息經濟學，同時廣泛地存在于社會政治、法律、管理等領域之中，是指決策所依賴的信息在其相對應的組織、個體之間呈現不對稱、不均勻的分布狀態，即一方占有的信息的數量和質量優于另一方[17]。傳統的經濟學理論是假設市場交易雙方具有對稱的信息，即在市場交易過程中消費者和生產者都擁有做出正確決策所需要的信息。但是，在實際交易過程中，雙方所掌握的信息往往是不對稱的，這必然影響市場交換、經營及決策，當這種負面作用達到一定程度時就會導致市場混亂。交易雙方在交易前后分別發生的道德風險和逆向選擇，將進一步降低市場運行效率。據此，Michael Spence設計出“信號傳遞模型”，提出在市場中具有信息優勢的個體可以將“信號”準確無誤地公開給處于信息劣勢的個體，以有效克服市場信息不對稱的問題[18]。

在信息不對稱的背景下，如何在制度上進行適當的設計，減少擁有信息優勢的人利用信息優勢損害公共利益，就非常必要，信息不對稱問題的解決關鍵在于信息的公開機制[19]。高校信息具有較強的公共性，需要建立公開機制，打破高校與利益相關者之間的信息不對稱，同時降低信息交易的成本。如果高校信息公開不完善，社會公眾就難以獲得高?；顒拥耐耆畔ⅲ瑹o法有效地觀測和監督高校的信息行為，從而導致信息不對稱的現象。解決高校信息不對稱問題的根本方法就是高校信息公開，高校是信息公開過程中的核心環節，是擁有信息優勢的行為主體，其實行面向利用相關者的有效信息公開，有利于信息流以高校為核心順暢地輻射到政府、社會、個人信息受體，促進信息資源的擴散與有效利用。

4.2 信息交易及其成本理論

在經濟學中，信息不只是對交易的一種支持（對經濟交換的外部支持），而且信息本身也可作為交易（經濟交換）的對象，信息在交易中實現其價值，而交易又構成了信息創造和信息應用的推動力。由高等學校記錄保存的高校信息，也需要傳播、需要交易，它只有在與利益相關者的分享之中才能體現其價值、發揮其功效；在這種交易關系中，高校居于信息優勢地位，是信息提供者和信息傳送者，而利益相關者從高校獲得信息，基于信息做出工作、學習、生活的安排，高校和公民都可從這種信息交易中獲得合法的交易好處。另一方面，由信息革命帶來的新技術增加了政府處理和傳送數據的認知能力，極大地降低了處理信息資源、進行信息交易的成本，但由于信息的提供總會存在著成本問題，因而信息的收集、處理和傳遞是需要成本的；當然，在高校信息公開的實踐中，如果利益相關者獲取信息的過程過于繁瑣，也會無形中增加獲取高校信息的成本，這種情況實則是一種變相的信息不公開[20]。高校信息公開中的收費機制設計，需要考慮這種信息交易過程及其成本核算。

5 高校信息公開的教育學理論基礎

在當代，大學已走進經濟與社會發展的中心位置，更多的生產主體和消費主體參與了爭奪高等教育價值取向主導權的博弈[21]，大學的各種利益相關者之間形成了更加復雜的價值關系?，F代大學治理理論即是伴隨著現代大學制度的建立而興起發展，并在這種不斷演化的利益博弈中日趨成熟的現代教育學思想，它為高校信息公開理論構建與實踐運行奠定了重要的教育學理論基礎。

5.1 完善的大學治理結構是建立現代大學制度的核心

大學治理可以理解為大學中包括兩個體系，即基于法律權威的行政體系與基于專業權威的教師體系，大學治理就是為實現兩個體系的微妙平衡而設計的結構和過程。完善的大學治理結構是建立現代大學制度的核心，信息公開則體現了現代大學制度的內在規定性。大學治理實際是為實現大學目標而設計的一套制度安排，它給出大學各利益相關者的關系框架，為大學的目標、原則、決策方式、權力的分配確定規則，主要內容是設計效率實現的機制，通過大學各利益相關方追求自身目標的活動而實現整體的效率[22]。因此，大學作為重要的社會公共部門，應以其獨特的學術性本質發揮重要的社會功能，通過適應、服務、引領社會獲得自身存在和發展的基礎；其中，通過強化社會監督完善大學治理的重要途徑之一是實質性地擴大高校信息公開度，高校只有充分保障公眾對于高校發展狀況的知情權，才能更好地接受社會各界和廣大人民群眾的社會監督，這也是現代大學制度構建中高校應以承擔的重要社會義務。

5.2 社會責任與公信力是現代大學治理理念的外在體現

建立現代大學制度的根本目的是為了實現大學的學術責任與社會責任的和諧，高校信息公開則是現代大學治理理念中大學社會責任的一種承擔和體現方式。所謂大學社會責任，是指大學作為探索與傳播高深知識的學術組織，基于對大學使命的深切體認與大學職能的充分發揮，旨在引領人類社會進步的責任；主要包括保證高等教育公平、質量與社會適切性，探索知識并將知識應用于社會，促進人類社會進步與可持續發展等一系列理念與實踐組成的內容體系[23]。大學承擔社會責任的內因是大學自身發展訴求，外因是社會利益相關者的利益訴求。大學社會責任的存在源于大學的本質屬性，是大學人才培養和學術發展的屬性和使命使然，這是多樣性發展的世界各國大學具有共性，使大學蘊含著重要而獨特的社會責任，并因此區別于其他社會組織[24]。另外，作為一種制度創新設計，大學治理可以從信任的源頭上把握和提升大學公信力。高等教育作為一種特殊的公共產品，不僅能使受教育者直接受益，也能產生長遠的社會效益和經濟效益，這就為公眾認同高等教育建立公信力奠定了基礎。良好的公信力不僅有利于促進高等教育的可持續性發展，而且能夠給各個高校帶來顯著的競爭優勢實現價值增值；不僅能夠有效保障社會公眾的教育權益，而且可以積極推動和諧社會、誠信社會的有序建構。網絡時代高等教育公信力提升的途徑之一是增加辦學的透明度，這就要求高校建立并拓展信息公開機制，主動搭建多元化的網絡互動交流平臺，以最大限度地消解各利益主體由于矛盾、認知偏見、價值偏差等所帶來的不信任感[25]。

此外，高校信息公開還涉及到高等學校在新型社會結構中的形象塑造，涉及到新聞輿論的評價與監督，涉及到高校信息公開與保密的利益博弈等，因而，社會學、新聞傳播學、博弈論等學科理論，也都分別從不同角度為高校信息公開提供著理論基礎上的支撐。

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馬海群黑龍江大學信息管理學院院長、教授。黑龍江哈爾濱，150080。

Research on the Theoretical Basis of University Information Disclosure

Ma Haiqun

The theoretical basis of university information disclosure is the important part of the university information disclosure theoretical system.This paper discusses respectively the theoretical basis of political science,the science of law,management science,economics and education science on the university information disclosure from the perspective of the different disciplines.

Universities and colleges.Information disclosure.Theoretical basis.

G258.6

2014-01-10 編校：劉勇定）

*本文系國家社科基金項目“高校信息公開制度的構建與績效評價”（項目編號：11BTQ028）、黑龍江省自然科學基金項目“大學信息公開政策的構建與評價研究”（項目編號：G201010）、黑龍江省高等教育學會“十二五”教育科學研究規劃課題“現代大學治理與高校信息公開制度建設”（項目編號：HGJXH B1110485）、黑龍江大學創新團隊支持計劃（項目編號：Hdtd2010-24）系列研究成果之一。