福建財政資金扶持農民合作社的政策效應思考

鄭小玲，鄭少紅，林 繁

(福建農林大學經濟學院，福建 福州 350002)

1 財政扶持農民合作社的政策目標和現實意義

概述國外對合作社實施政策援助的具體目標，主要包括：一是鼓勵發展合作社，以推動合作社事業快速發展；二是幫助解決合作社創建的啟動資金問題；三是幫助合作社解決經營中的困難；四是推廣普及合作社知識，并為合作社培養管理和技術人才。

中國政府歷來高度重視農業、農村與農民問題，而作為農民互助合作的組織農民專業合作社，適應了農業生產力對農業經營制度的創新需求，成為有效解決“三農”問題的重要途徑，由此受到黨和中央的高度支持，特別是近年來中央1號文件都明確出臺包括財政、金融、稅收等以支持促進農民專業合作社發展的政策措施。表1是自2004年來中央文件、法規中有關扶持農民合作社的政策規定。

由表1可知，現階段我國政府財政扶持農民專業化合作社的政策目標，主要是解決合作社生產經營、市場營銷、技術、信息服務等發展過程缺乏的資金問題，并以“示范社”和“示范項目”為載體，提升農民合作社的服務功能和市場經營能力，以此帶動和增加農戶收益。據不完全統計，2003—2009年中央財政累計安排財政扶持專項資金13.75億元，各地省級財政累計安排18.2億元用于扶持農民專業合作社；2011年中央財政又安排專項資金7.5億元，比上年增長36%用于扶持農民專業合作社發展，各地省級財政據不完全統計安排專項資金也將超過10億元[1]。

在政府利好政策和財政資金大力扶持下，中國農民專業合作社蓬勃發展。據國家工商總局公布數據顯示，截至2012年底，我國農民專業合作社實有68.9萬戶，比2011年底增長32.07%，出資總額1.1萬億元，增長52.07%。

表1 2004—2013年政府財政扶持農民專業合作社的政策規定

注：以上內容由相關政策文件整理而得。

2 福建財政資金扶持農民合作社的現狀分析

2.1 基本情況

早在2003年，福建便啟動實施了財政扶持農民專業合作組織的專項基金，以后每年對農民專業合作社的財政資金扶持力度不斷加大，扶持合作社數量也不斷增加，尤其是2007年農民專業合作社法正式實施后，政府財政資金扶持力度更是有增無減，從而有力地推動了福建農民專業合作社蓬勃發展(表2)。

表2 2007-2012年福建專業合作社及財政資金扶持情況

注：數據由福建省農業廳經管處提供。

從表2可知，自2007年來福建各級財政專項資金的扶持重點主要是進行示范項目的補助以及示范社的評比，扶持對象以經營能力強、帶動能力好、規范效應明顯的合作社為主，主要通過以獎代補的方式，引導支持農民專業合作社規范化發展。2012年底福建農民專業合作社獲得財政扶持資金數量達到676家，其中得到農業部門扶持的合作社數量是304家，各級財政專項扶持資金總額為4290.2萬元；2012年獲得財政扶持資金增加到806家，其中農業部門扶持489家，各級財政專項扶持資金總額也增加為6545.8萬元。

另據福建省農業廳經管處統計，2007—2011年福建省共扶持合作社示范項目166家，扶持資金總額1550萬元；2012年合作社示范項目77家，扶持資金770萬元；2013年示范項目45家，扶持資金450萬元(表3)。此外，自2011年開始福建省級財政每年安排不少于2000萬作為財政扶持的專項資金，采用直接補貼的方式，用于扶持省級農民專業合作社示范社開展購置生產設備、商標注冊、農產品質量標準與認證、市場營銷、技術推廣、教育培訓和信息服務等活動。

表3 福建專業合作社規范化建設項目資金扶持情況

注：資料來自福建農業廳經管處。

2.2 財政資金扶持合作社的成效

2.2.1 推動合作社發展壯大 2007年，《農民專業合作社法》頒布實施后，福建農民專業合作社得到快速發展。截至2012年底，全省共有農民專業合作社14716家(表4)，比2011年增長53%。合作社共有成員443527人，比2011年增長32%；其中，農民成員425168人(占成員總數的95.86%)，比2011年增長32.2%；團體成員6022人，比2011年增長26.7%。合作社生產經營范圍也由傳統的果、蔬、菌、茶、畜牧等產業，拓展到農機、植保、土肥服務行業以及農業休閑觀光的新領域，不斷壯大。截至2012年底，福建農民專業合作社從事種植業的有9066家，從事林業的有1267家，從事畜牧業的有1581家，從事漁業的有1153家，從事服務業的有748家，其中從事農機服務的有384家，從事其他的有1592家(表5)。

表4 2007-2012年福建農民專業合作社發展情況

表5 2012年福建農民專業合作社行業構成 (單位：家)

2.2.2 提升合作社運行質量 福建農民專業合作社的運行質量得到有效提升。根據福建省農業廳經管站的統計，2012年全省農民專業合作社已擁有注冊商標1307個，較2011年(788個)增長65.9%；通過農產品質量認證的433個，比2011年(310個)增長39.7%；同時，提留公積金、公益金及風險金的合作社有1872家，比2011年(1422家)增長31.6%；可分配盈余按交易量60%返還給成員的合作社為2470家，較2011年(926家)增長166.7%；創辦加工實體的合作社為492家，比2011年(212家)增長132.1%；參與信用合作組建資金互助合作社的合作社為98家，比2011年(108家)下降9.3%(表6)。可見，在財政資金的有效扶持下，福建農民專業合作社運行質量不斷提高，逐步實現規范化管理。

2.2.3 提高合作社綜合能力 目前，福建農民專業合作社綜合能力不斷提高，服務功能已逐步向生產、加工、統一組織購買農業生產投入品、統一運銷及產加銷一體化服務拓展。據福建省農業廳統計，截至2012年底，全省產加銷一體化服務合作社8598家，占55.8%；生產服務為主的合作社3797家，占24.6%；以購買服務為主的合作社262家，占1.7%；以運銷服務為主的合作社483家，占3.1%；以加工服務為主的合作社233家，占1.5%，以倉儲服務為主合作社33家；從事其他的合作社2001家，占12.2%。截至2012年底，福建合作社被農業主管部門認定為示范社的有966家，比2011年增長27.6%，帶動非成員農戶665022戶，比2011年增長38.3%，輻射能力逐步增強。示范社建設不僅推動了合作社自身的規范化建設，并且在促進當地主導產業和特色產業的發展，改善農產品生產的質量安全標準等方面發揮了示范作用，為促進農村發展和農民增收做出積極的貢獻。

表6 2011-2012年福建農民專業合作社運行情況

2.2.4 促進農民持續增收 經營服務情況來看，目前福建農民專業合作社與農戶社員之間形成更為緊密的一體化服務，為提高農業生產專業化、集約化水平，推動農業規模經營，增加農業經營收益，減少交易成本起到重要作用。2009—2012年，福建農民專業合作社統一組織銷售的農產品總值分別達到了562685.2萬元、679908.5萬元、800854.7萬元和1198284.8萬元，統一組織購買農業生產投入總值分別為181346.8萬元、224905.7萬元、236454.1萬元、453872.4萬元，可分配盈余分別為23106.9萬元、39795.4萬元、64059.8萬元和126399萬元；2009—2012年農民專業合作社經營收入也分別達到267227萬元、352928.6萬元、403471.6萬元和658806.75萬元，持續保持增長趨勢，讓農民從價格上升、加工銷售和產品增值中得到更多實惠，促進持續農民增收。

2.3 扶持中存在的主要問題

2.3.1 財政扶持資金惠及目標群體窄，資金總量雖逐年增加但仍“粥少僧多” 2011年，福建各級財政專項扶持資金總額為4290.2萬元，而享受扶持的合作社數量為676家，只占當年合作社總量11256家的6%，且平均每個合作社得到的扶持資金只有6.35萬元；2012年福建各級財政專項扶持資金總額為6545.8萬元，而享受扶持的合作社數量806家，只占當年合作社總量15407家的5.2%，且平均每個合作社扶持資金只有8.12萬元，顯然這極其有限的資金與合作社建立發展所需資金相比仍是杯水車薪。另外，2012年省級財政扶持資金3400多萬元，占各級財政專項扶持資金總量的51.9%，而設區市有安排財政扶持合作社的偏少，多數縣級仍沒有安排財政專項扶持資金。由于投入方式較為單一，且迫于扶持資金有限，因而在扶持目標上有所限定，一般都投放到資金規模和成員規模較大、盈利能力強，運作比較規范的示范合作社上，而目前福建絕大部分農民專業合作社還處于發展的起步階段，發展質量水平高的合作社僅占少數，導致財政扶持目標過于狹窄，覆蓋面不廣。

雖然近年來，各地重點和加大對合作社示范項目與示范社的扶持力度，而且主管部門也對示范社和示范項目制定了量化的評價指標，但從實際運行效果分析，這些評價標準多偏重合作社眼前短期的經營能力，忽視合作社長遠可持續發展和規范化建設的重要性，結果出現不少運作不規范的“假合作社”，卻憑借其關系資源得到財政資金扶持，而實際真正規范運作又急需資金扶持的合作社卻未能如愿以償，致使財政資金使用的普遍性和公平性難以體現。

2.3.2 財政扶持資金重“硬件”輕“軟件，弱化了財政補助的示范功能 在各級政府的財政扶持政策中，存在一個較為普遍的問題是，重視合作組織的硬件建設，忽視合作組織的軟件建設[2]。依據《農民專業合作社法》，政府財政扶持資金的宗旨，是有效解決合作社發展中的核心問題，例如基礎設施建設、成員合作意識培育、市場營銷水平提升等。然而，由于認識和引導的偏差，實際中大部分合作社認為，扶持資金功能就是解決合作社因資金約束而產生的所有問題，特別是合作社眼前缺乏的硬件設施，這樣一定程度上降低財政資金的導向和使用效率。根據實際調查，目前得到政府各級財政扶持的合作社中，扶持資金用途最多的分別是基礎設施建設、技術培訓推廣、擴大規模、購置機械設備、信息網絡建設等合作社發展的硬件；而對合作社成員合作理念、內部治理、運作機制設計、社長能力素質、市場營銷水平等方面卻少有關注。而在主管部門管理方面，扶持資金的投放無論是在示范項目的設計、評審、實施，還是項目的檢查驗收過程中，都注重量化、引導和投入合作社硬件建設指標，而對合作社相關的合作意識培養、規范化制度建設、人力資本投入等軟件建設重視不夠投入不足。如此資金扶持短期內能夠增加合作社資產和實力，于合作社起步成長階段亦能發揮積極作用，但資金示范效應有限，財政資金乘數效應更未能發揮，顯然是不利于合作社長遠可持續發展的需要。

2.3.3 扶持資金運用管理不善，資金扶持效益不顯著 當前財政扶持資金管理權責不清，“管事不管錢，管錢不管事”體制弊端嚴重影響制約資金扶持效益，例如，財政、農業、林業、水利、海洋與漁業、供銷等部門或組織都參與農民專業合作社示范項目管理，導致扶持資金分散，無法發揮其應用的作用。同時，在財政扶持合作社專項資金的使用上監管不到位，缺乏有效績效評價體系，資金投入后的管理、監督、跟蹤機制缺乏，資金使用、評估不科學，扶持項目操作性和效益性不強。

另一方面，財政扶持資針對性、操作性、實效性不強。扶持農民專業合作社的專項資金,實際使用中過分注重“短、平、快”，不利于農民專業合作社的長遠發展[3]。據實際調查的合作社反映，目前財政資金扶持不到位，扶持重點和針對性不強，許多示范項目一年一次性扶持，缺乏后續資金及相關配套措施的跟進，結果扶持的示范項目難以做大做強，甚至因缺乏持續投入而難以為繼。另外，不少合作社抱怨扶持政策單一優惠不足，缺乏必要的綜合配套扶持政策，例如，農機合作社扶持上，目前福建只有農機設備購買單項補助，而外省卻有包括油料、插秧、植保全程補助；農機用電至今仍為工業用電，難以享受農業用電的優惠條件；農機用地審批缺乏靈活性，不利于土地集中形成規模；資金補助產品項目只局限于水稻品種，不利于當地特殊農產品的發展；農機具抵押困難，致使合作社貸款艱難。

3 提高財政資金扶持合作社政策效應的思考

根據以上研究分析，提高財政資金扶持合作社的政策效應，今后應著力加強以下三方面思考與對策。

3.1 財政扶持政策應更加體現戰略性和系統性

當前，在確保財政扶持資金繼續逐年有所增長前提下，政府的財政扶持政策應該逐步配套形成較完善的支持體系，而不能只是單純的資金補助。即政府財政扶持應在現有扶持合作社專項資金和示范項目基礎上，還應加快實施相關配套政策的扶持。例如，政府在產業扶持上，必要優先扶持合作社承擔農業項目，以充分發揮當地資源優勢，促進合作社主導產業區域化、規模化、產業化、組織化，從而增強合作社參與市場競爭的能力。土地使用審批上，對合作社農產品生產基地、種養及農機示范推廣用地和設施農業用地，在不修建永久性建筑物的前提下，國土資源部門應當將其視作農業生產用地加以支持；而合作社興辦加工企業所需的非農建設生產用地，在符合土地利用總體規劃前提下，國土資源部門也應依法優先安排用地指標。

另外，為適應現代農業發展的需要，政府農業主管部門要貫徹落實好中央文件關于“安排部分財政投資項目直接投向符合條件的合作社”的政策，真正將農民合作社納入政府相關支農項目建設單位中，同等條件下，在農業綜合開發、產業化經營、農業技術推廣、農田基本建設、農業保險等涉農項目，適當傾斜交由合作社承擔建設。同時，政府在制定和實施具體扶持政策時，不能只針對某一類或某一方面的問題，應注重解決關系合作社全局和戰略發展的問題，例如合作教育問題，組織制度規范建設問題，以及合作社公共服務平臺建設，以有效支持合作社做大做強持續發展。

3.2 實行有償和無償扶持結合，提高扶持資金的使用效益

目前，財政資金扶持合作社的方式主要有以下四種：一是以獎代補，即對依照合作社原則設立、運行，且示范效果明顯的合作社給予直接獎勵；二是項目建設補貼，主要對合作社基礎條件和設施建設的大規模投資給予一定比例補貼，如合作社購買大型農機具就享受30%的資金補貼；三是政府提供免費服務，如為合作社免費培訓農業技術、合作知識、舉辦農產品展銷會等；四是政府購買服務，即服務項目直接由合作社或委托商業組織、中介組織進行，而費用由政府支付，如農產品生產標準和技術規程的制定、農產品質量及“三品”認證、農業信息化建設等。

以上財政扶持的方式中，第三和第四方式的扶持資金，其用途是政府為合作社創造良好外部經營環境所花費的費用，屬于合作社非經營性資金，主要包括人員的教育、培訓和合作社知識的普及、推廣、展銷等方面的開支。由于合作社的經濟實力較弱，面對激烈的市場競爭和由此而來的生存壓力，有限的資金理應更多地用在合作社生產經營方面，而為更好地促進農民合作社的健康持續發展，政府有必要以免費提供的方式直接支持解決這些事關合作社長遠發展的服務。

而對于第一和第二種方式所扶持的資金，其用途主要是合作社生產經營需要的基礎設施建設、市場營銷和生產技術的培訓推廣等費用，屬于合作社經營性資金。對扶持合作社的經營性資金，我們建議政府宜采取有償使用即貸款方式支持合作社，即這部分財政扶持資金可實行限期無息或低息貸款給合作社，使用期間主管部門也要對合作社使用的這部分扶持資金進行評價、跟蹤、驗收、到期收回，再將這部分資金資助其他合作社，如此將有效地提高財政資金的扶持效益。這種貸款的方式解決農民合作社經營資金既可以起到激勵合作社的自助和自立，避免產生政策依賴；又能夠有效預防政府對于合作社內部事務的不必要干預，增強合作社自身經營管理能力。

3.3 發展信用與資金互助合作社，推進金融合作的改革創新

當前，資金短缺融資難依然嚴重制約著合作社發展。而國外解決合作組織資金困難的最好辦法就是建立合作金融，尤其是在發達國家，信貸和金融合作是解決合作社經營資金問題的重要手段。為此，借鑒國際經驗，必要大力支持和引導合作社發展自己的金融合作，以求根本上破解農戶及合作社貸款的難題，使農民合作社在資金方面得到更大的幫助，為合作社健康可持續發展創造有利的條件。開展資金互助合作有利于將農戶的小資本集合成大資本，入社成員以信用擔保，以合作社為載體，彼此間開展助農小額貸款；同時，資金互助合作社還可以與農村金融機構對接，采取“農村信用社+農民資金互助合作社+農戶”、“村鎮銀行+農民資金互助合作社+農戶”等模式，由合作社承擔信用與必要的財產擔保，金融機構授信給合作社貸款資金，合作社根據農戶的條件與需要提供貸款資金，以有效地解決農戶融資難、擔保難的問題。

此外，要推動農村金融的改革創新，必要建立財政扶持擔保基金，以此對符合貸款條件的農民合作社提供貸款擔保；同時，積極實施財政資金扶持合作社貸款貼息制度，財政資金扶持擔保和貼息“雙管齊下”就能有效緩解合作社融資困境。另外，要加快推進農業保險，特別是農業政策性保險的實施，要在現有水稻政策性保險基礎上，擴大惠及蔬菜、特種水果等其他農作物的保險，切實增強合作社抵御自然和市場風險的能力。

參考文獻：

[1] 伊農網. 農民專業合作社——中國農業現代化的合作發展之路[EB/OL]. (2012-07-04)[2014-02-29]. http://www.ycsagri.gov.cn/showDetails.aspx?ID=48387.

[2] 苑鵬. 農民專業合作社的財政扶持政策研究[J]. 經濟研究參考，2009(41)：5-13.

[3] 張秀蓮. 簡析我國政府扶持農民專業合作社的政策舉措[J]. 經濟體制改革，2009(6)：94-98.