福建省新型城鎮化發展現狀與對策

楊雪星

(福建師范大學經濟學院，福建 福州 350001)

目前中國的城鎮化浪潮方興未艾，正如諾貝爾獎得主、美國經濟學家斯蒂格利茨所言，城鎮化將成為“影響人類21世紀發展的大事”。城鎮化是福建省加快產業結構調整，轉變經濟增長方式，促進經濟增長的強大動力[1]。福建省作為全國首個生態文明先行示范區，在新一輪城鎮化浪潮中要積極探索新型城鎮化戰略[2]。

1 福建省城鎮化發展現狀

1.1 城鎮人口迅速增長

縱觀福建省城鄉人口規模發展歷程(表1)，新中國成立至改革開放期間，福建城鎮化建設發展緩慢，城鎮人口低速攀升，城鎮化率略有回落；改革開放后，城鎮化進程快速推進。1978—2000年，全省人口增長了957萬人，增加了39%，而城鎮人口從336萬人增加到1432萬人，增加了1096萬人，規模翻了2番多。

表1 福建省城鄉人口規模發展歷程

1.2 城鎮化率穩步提高

進入21世紀以來，城鎮化迅猛發展，2006年城鎮人口首次超過了鄉村人口。改革開放35年來，城鎮化水平從13.7%提高到60.8%(表1)，年均增速4.35個百分點。城鎮化建設由初級階段加速發展到中期階段，并逐漸進入城鎮體系構建完善階段[3]。

與全國平均水平相比，改革開放以來福建省城鎮化率由低于全國平均水平(17.9%)4.2個百分點，提高到高于全國平均水平(53.7%)7.1個百分點。從2000年起，福建省城鎮化率連續13年高于全國平均水平(圖1)，年均增長率為2.88個百分點。2000年，福建省城鎮人口為1432萬人，城鎮化率為41.99%，比全國平均水平高5.79個百分點。2006年，福建省城鎮化水平首次突破50%，而全國在2011年才首次超過50%。2013年，福建省城鎮化率已超過60%，位居全國第8位，僅次于上海、北京、天津、廣東、遼寧、浙江和江蘇7個省市[4]。

圖1 2000年以來福建省城鎮化發展趨勢

1.3 基礎設施、公用事業、人居環境大為改善

福建堅持以人為本，啟動生態省份和新型城鎮化試點建設，加大基礎設施、公用事業、人居環境的建設投入(表2)。2008年，全省城市基礎設施投入額為285億元，2012年，該項目投入額為510.9億元，同比增長80%，占同期全社會固定資產投資的4%。2012年底，福建省城市基礎設施、公用事業和人居環境的多項指標均超過2008年水平，且高于全國平均水平。全省城市建成區排水管道密度達9.54 km/km2，每萬人擁有公交車輛13.3標臺，人均道路面積14.13 m2，城鎮居民人均住宅建筑面積達38.2 m2，城市用水普及率99.1%，城市燃氣普及率98.6%，人均公園綠地面積12.1 m2，建成區綠化覆蓋率42%，衛生機構床位數139172張。同時，福建省重點加強歷史文化名城建設，把城鎮污水處理、垃圾處理及環境治理等項目列為優先發展對象，大力提升城鎮生態文明水平。2012年，城市污水處理率85.6%，生活垃圾無害化處理率96.4%，人居環境大大改善。

表2 福建省城市基礎設施和服務設施變化情況

2 福建省城鎮化建設存在的主要問題

從1997年至2013年的16年里，福建省的城鎮化迅速完成了加速發展階段的前半段(城鎮化率從32.6%提升到60.8%)，這種規模龐大、速度極快、“高度濃縮”的中國式道路使福建省城鎮化的成功和福建省城鎮化的問題一樣突出，輝煌成就的背后暗含著不少的問題。

2.1 常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率差距大

官方城鎮化水平通常指常住人口城鎮化率，即城市人口占總人口的百分比，其中城市人口包括城鎮戶籍人口和暫住人口，凡在城鎮有固定工作且居住半年以上即為暫住人口。2000年，福建省常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率差距為21.38個百分點(圖2)，之后二者差距開始呈波動上升趨勢，2002年差距最小，僅為12.2個百分點。2012年，據官方統計數據，福建省城鎮化率為59.61%，而戶籍人口城鎮化率只有34.12%，相差25.5個百分點，表明福建省有570萬的暫住人口未能成為真正的市民，不能與城市居民享有同等待遇。2000—2012年期間，雖然常住人口城鎮化率上升了42%，戶籍人口城鎮化率增加了66%，但由于常住人口基數較大，二者差距仍上升了4.11個百分點。因此，差距的這部分人雖離開了農村，加入城市發展大軍，但卻沒有真正融入城市，形成了獨特的“半城市化現象”，不利于經濟的持續健康發展[5]。

圖2 常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率的差距

2.2 各設區市城鎮化發展水平不均衡，地區差異較大

福建省城鎮化水平雖位居全國前列，但是各設區市發展水平不均衡，地區差異較大(表3)。2012年，全省九地市中，廈門城鎮化水平居于榜首，高達88.6%，高于發達國家的85%平均水平，具有較強的城鎮聚集效應，率先進入城鎮化高度發展即城鎮體系完善階段；福州、泉州2個設區市的城鎮化水平分別為64.8%和60.4%，均高于全省(59.6%)和全國平均水平(52.6%)，進入了城鎮化中期加速發展階段；三明、莆田、漳州、南平和寧德5設區市已經有超過一半的人為城鎮人口，但城鎮化率低于全國平均水平；龍巖市的城鎮化建設發展較慢，居于全省最后一位，僅為49.4%，低于全省平均水平10.2個百分點，與首位的廈門相差高達39.2個百分點，約為廈門市2000年的城鎮化水平。

表3 2012年福建省各區域城鎮化水平

2.3 第三產業水平較低，城鎮化建設的產業支撐力度不夠

城市經濟理論研究表明，隨著城市化進程的推進，農業、工業和服務業三種力量依次處于經濟發展的主導地位。因此，如果第二產業和第三產業在整個國民經濟中所占的比例越高，則城市化水平越高。從福建省三大產業生產總值占比來看，2012年，第二產業和第三產業生產總值占比為51.7%和39.3%，第二產業占經濟的主導地位，第三產業占比相對較小，影響城市人口就業和吸收農村轉移人口；從就業人員結構看，全省第二產業就業人數為996.75萬人，第三產業就業人數為929.95萬人，一二三產業占總就業人數的比例分別為25%、38.8%、36.2%。同國家平均水平相比，略高于國家平均水平，2012年全國第二和第三產業就業人員占總就業人數的比重分別為30%和36%。但是同沿海開放城市相比，福建省的產業水平仍較低。如2012年上海市第二和第三產業生產總值占總生產總值比重達39%和60%，就業人數占總就業人數的比例為39%和56%，已提前進入第三產業占主導地位的城鎮化高級發展階段。

2.4 城鎮化質量不高，結構不夠合理，發展不夠和諧

一是“土地城鎮化”快于人口城鎮化，建設用地低效。2000—2012年，福建省城鎮建成區面積增長265%，遠高于城鎮人口56%的增長速度。二是城鎮發展規模結構不合理，主要表現為大城市過度膨脹，中小城市發展動力不足[6]。福州市和泉州市為特大城市，常住人口超過500萬人，面臨較為嚴重的住房緊張、就業困難、交通擁堵等“城市病”問題。快速城鎮化在顯著改善人民生活水平的同時，也帶來了一系列的環境問題，近年來，廈門島內交通擁堵、灰霾天氣增多等問題，已影響到島內居民的生活質量。而中小城市發展卻動力不足，福建省大部分建制鎮規模太小，缺乏中等規模的城鎮，大批農村人口從鄉村向城市轉移過程缺乏一定的過渡環節。三是城鎮化發展存在不和諧的地方，如部分文化遺產、古跡、古城鎮伴隨快速城鎮化遭到不可逆的毀滅，部分山區存在較多留守兒童、婦女等。

3 積極穩妥推進福建省新型城鎮化建設的戰略舉措

未來的城鎮化將面臨更多的挑戰，前半段積累的突出問題，將在后半段集中釋放。如果不能改變城鎮化的驅動方式，福建省未來的經濟增長、社會包容性及環境持續性都將受到不利影響。新型城鎮化道路是一個更加平衡，更具包容性和持續性的經濟增長模式，為積極穩妥推進福建省新型城鎮化建設，需采取如下戰略舉措：

3.1 加快戶籍制度改革，推進基本公共服務均等化

十八屆三中全會提出要“推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”。福建省要加快戶籍制度改革，在農業轉移人口集聚地區，探索全面放開縣(市)、建制鎮落戶限制，出臺具體可操作的戶籍改革措施，促進具有穩定職業、穩定住所的農業轉移人口落戶城鎮，提高戶籍人口城鎮化率，由現行的戶籍制度向居住證制度轉變，將教育、醫療、住房等與暫住證掛鉤，為所有居民提供最低標準的公共服務，消除勞動力從農村向城市流動的障礙[7]；促進基本公共服務從戶籍人口向常住人口覆蓋，進一步落實進城務工人員隨遷子女與當地戶籍學生享受同等的義務教育政策，研究制定其在當地參加升學考試的辦法；將在民辦學校就學的進城務工人員子女義務教育生均公用經費納入各級財政保障范疇；要合理配置衛生、中小學校、幼兒園、體育設施等公共資源，推動教育、文化、體育等公共服務設施向社會免費開放；進城務工人員集聚區要設立衛生服務站；積極推動社會管理機制創新，優化提升就業、治安、流動人口等管理制度。推行政府購買服務，市政、衛生、保潔等公共服務推向市場。

3.2 堅持以人為核心，全面提高城鎮化質量

推進以人為核心的城鎮化的首要任務是有序推動農業轉移人口市民化。目前，福建省城鎮化的最大問題是，戶籍城鎮化率大大滯后于常住人口城鎮化率。常住人口城鎮化率比戶籍人口城鎮化率高二十幾個百分點。根據《國家新型城鎮化規劃(2014—2020)》，根據不同市縣區的人口情況，采取不同程度的戶籍開放制度；同時，加大對閩北山區等落后地區城鎮化的支持，是優化城鎮化布局的重要手段。福建省城鎮化區域發展不平衡，廈門城鎮化率已達88.6%，而龍巖南平等城鎮化率分別只有49.4%和51.6%，隨著沿海地區產業轉移加快和閩北等鐵路交通加快建設，可以積極在閩北資源承載力較強的地區，出臺政策如加大保障性安居工程建設力度，落實稅費減免和土地出讓收入用于保障性安居工程建設等優惠措施，優先解決環衛工人、公交司機等群體的住房困難，探索利用農村集體建設用地建設農民工宿舍等，促進當地農業轉移人口就地就近從業定居。而對于中西部地區城市群和城鎮，為增強其發展后勁，需要加快推進新型工業化進程，壯大現代產業體系，完善基礎設施網絡，積極探索低保、養老保險、醫療保險和醫療救助制度在跨區域的城鄉居民之間的融合銜接[8]，探索建立用人單位為進城務工人員繳存公積金的農民工住房公積金機制，提高公共服務保障能力，實現公共服務均等化。

3.3 推動產業與城鎮化聯動發展，實現以產帶城

沒有產業支撐的城鎮化就是土地的城鎮化，沒有“產”“城”結合，就會出現“空城”“睡城”，只有產城融合發展，以產業為引領，以城市為載體，以人為根本，實現產、城、人的高度互動，才能實現新型城鎮化。探索依托城關或中心城區，促進二、三產業集聚，實現二、三產業融合發展，形成特色主導產業集群或專業園區。發揮各自區位優勢，有重點地承接產業梯度轉移，加大項目引進力度和政策支持。推動傳統優勢產業改造提升打造傳統產業升級版，培育發展高新技術、戰略性新興產業，提升產業層次，促進產業轉型。發展現代農業，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體制，培育新型農業經營主體，引導濕度規模經營，有序轉移農村剩余勞動力。福建省應根據各地不同區位優勢，推動產業與城鎮化聯動發展，如在福州和閩南兩個經濟相對較發達的地區，應重點發展高新科技產業，加強對臺合作，充分發揮大城市的資源和人才的集聚效應；而閩西地區生態和文化旅游資源豐富，應大力發展旅游產品的深加工與營銷，打造紅色旅游、生態旅游等精品項目[9]。

3.4 把握生態示范區的重大契機，推進綠色城鎮化

新型城鎮化必然是綠色城鎮化，城市建設和管理者應該以“河山整治”的觀念，在城鎮體系規劃中整合城鎮、土地、水利、農林等各個方面的規劃，打破條塊分割，更加注重生態，實現真正的綠色城鎮化。作為全國首個生態文明示范區，福建省要加快改變城市發展模式。首先，從過去的三高模式向三低模式轉變，即從高排放、高消耗、高污染轉變為低消耗、低污染、低排放的發展模式；其次，從線性發展到循環發展，轉變消費模式，積極提倡循環可持續理念，資源利用要從墳墓回歸到搖籃，也就是所有的東西都要再生使用，所有的垃圾經過分解后全部再生利用；再次，發展綠色、智慧城市。城市建設不是美國式的蔓延式擴張，而應該走緊湊、綠色、智能型道路，從過去的大量使用化石燃料、小汽車以及追求奢侈浪費，轉變成環保、可持續發展的模式[10]。這是福建省綠色城鎮化要走的道路。同時，嚴格執法也是推進綠色城鎮化的關鍵。更多地采用市場化的工具，如碳、空氣和水污染以及能源使用的稅收和交易制度，來實現環保目標。福建省需要加強“綠色治理”，形成一套能夠有效管理環境的制度、激勵和工具。

3.5 改革績效考核機制，改善地方政府治理

調整地方官員的績效評估體系，將居民的滿意度納入政績考核體系，以激勵更高效、包容和可持續的城鎮化進程。通過引入中期財政支出框架和公開含地方政府資產負債表在內的完整賬目，改善地方政府的財務管理。城市發展不應只追求GDP排名和城市規模，而應把城市發展目標定位為資源節約、環境友好、經濟繁榮、社會和諧。應充分借鑒國外城鎮化發展經驗，走節約集約利用資源、保護自然生態和文化特征、大中小城市和小城鎮并舉的可持續發展之路。特別是近年來由于過分重視大城市發展，導致大城市規模膨脹，并產生了資源消耗大、空間過度集中、經濟結構失衡、環境嚴重污染，社會矛盾激化等一系列問題，即城市病問題。避免這一問題的出現，需要科學規劃，空間一體，適度聚集，協調發展，以城市群來帶動整體城鎮的發展。

參考文獻：

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