如何發揮合作金融在我國農村金融體系中的基礎作用

馮進

摘要：農村合作金融是與“商業金融”概念相對應，嚴格按照合作制原則組建的一種金融組織形式。與商業金融相比，農村合作金融具有提高農民的組織化水平、提高社員福利、推動農村金融市場形成、促進農村金融市場競爭等比較優勢，因此廣泛在各國農村金融體系中發揮著基礎性作用。筆者在深入分析農村金融的實質內涵與比較優勢基礎上，提出了構建我國農村金融合作組織體系的總體設想，并重點強調了股權結構、信用結構、監管制度三個需要關注的問題。

關鍵詞：農村金融 合作金融 金融制度

黨的十八屆三中全會以來，伴隨“農地入市”和農村金融體制改革問題，理論界圍繞“草根金融”與“資本下鄉”形成了不同觀點。這一爭論的實質，是“合作金融”與“商業金融”究竟誰構成了農村金融體系的組織基礎。部分學者認為，我國農村金融改革的重點應當堅持市場化改革，大力發展中小股份制商業銀行和村鎮銀行。對此，筆者持不同意見。筆者認為，基于合作金融對商業金融的比較優勢，在農村金融體系中發揮基礎作用和主導作用的只能是合作金融而不能是商業金融。

一、農村合作金融的實質與內涵

農村合作金融，是指按照“合作制原則”組建的一種農村金融組織形式。國際合作社聯盟確立的合作制原則有7條，即：自愿和開放的社員原則；社員民主管理原則；社員經濟參與原則；自主和自立原則；教育培訓和信息原則；合作社間的合作原則和關心社區原則。其中，“社員民主管理原則”和“社員經濟參與原則”是兩項核心原則。因此，本文所指的農村合作金融，是嚴格意義上的農村合作金融，而不是假“合作金融”之名，行“股份制、商業化和銀行化”之實的“偽合作金融”。借用公司法的一個概念，嚴格意義上的農村合作金融應當是“人合性”而非“資合性”的組織。也就是說，農村合作金融首先是人的聯合，其次才是資本的聯合。農村合作金融的精髓在于“民有、民治、民享”：完全歸全體社員共同所有，而不是歸集體所有或國家所有，也不是歸某些大股東所有；由社員獨立自主進行民主管理，在決策時“一人一票”，而不是按照股份多少享有投票權，也不是由某些權力機構代行決策權；為社員服務，且僅限于為社員服務。

從以上分析不難看出，構成目前我國農村合作金融的主要力量——農村信用合作社，實質上并不是嚴格意義上合作金融組織，而是一種與國有大型銀行類似的，由地方政府實際所有和控制的“地方國有銀行”。

二、農村合作金融相對于商業金融的比較優勢

農村合作金融在農村金融體系中的基礎性和主導性地位，主要是由它對商業金融的比較優勢決定的，具體體現在以下四個方面：

第一，合作金融能夠在信用合作和生產合作的過程中提高農民的組織化水平。商業金融作為一種外生的信用中介體，只能作為信用媒介服務于農村實體經濟。而合作金融則屬于農村經濟的內生金融組織，絕大多數信用合作社是在各類專業合作社的基礎上成立的。因此，合作金融組織兼具貨幣經濟與實體經濟的雙重屬性。它既是一個信用組織，又是一個經濟單元，能夠直接介入農村生活、生產、建設等各個領域。通過農民之間的信貸合作，可以推動生產合作、消費合作、購銷合作。它在農民參與互助合作的過程中，能夠最大限度地提高單個農民難以企及的組織化水平。而提高農民的組織化程度也正是金融約束理論提出的重要政策主張之一。

第二，合作金融能夠在提高社員福利的同時推動農村金融市場形成。從合作社的功能來看，合作金融同時具備“為農服務”與“助農致富”的雙重功效。農民既可以向它借款，也可以利用富余資金參與放貸。社員則可以通過股金分紅的形式分享來自信貸市場的收益，而不僅僅是獲得金融機構提供的存款利息。這就使農民獲得了來自農業生產之外的額外收益，而信貸行業的收益通常要顯著高于農業生產，從而有助于提高農民的福利水平。與此同時，根據金融約束理論的觀點，在這個過程中，農村居民直接參與了金融市場，而不是被排除在金融市場之外依靠金融中介體進行交易，從而有助于推動農村金融市場的形成。

第三，合作金融的“拓荒成本”比商業金融更低，因此通常扮演著農村金融市場“先驅者”的角色。所謂“拓荒成本”是指，放貸者在面對某個首次申請借款的對象時，由于缺乏歷史信用記錄而無法辨別其好壞，所必須承擔的“知識”投資（信息收集和甄別成本）和潛在違約風險。合作金融由于其“自組織”的優勢，社員依靠地緣、血緣、親緣關系或生產合作關系自愿組織起來，能夠有效減少信息不對稱，降低商業金融面臨的“拓荒成本”。此外，由于合作金融服務對象的特殊性（本社社員），它也比商業金融更加具備承受“拓荒成本”的動力。

第四，合作金融的組織成本和交易成本比商業金融更低，因此能夠充當撬動金融市場競爭的“第一行動集團”。 中國的農村經濟，是由高度分散狀態下的小農經濟占據主導地位的經濟形態。這種特性決定了商業金融在建立金融機構時必然會承擔較高的組織成本，同時還決定了金融機構不可能獲得很高的集約度并因此實現規模效應。而合作金融的“自組織”特性則可以大幅度減少金融機構的組織成本，同時由于信息方面的優勢，合作金融也能夠有效降低貸款的交易成本。這些成本優勢可以使它能夠承受相對較高的資金成本，以及能夠以相對低廉的價格向農村居民提供信貸服務，從而成為金融市場競爭的“第一行動集團”。而商業金融機構迫于競爭的壓力，則必須努力的創新交易技術以削減成本爭奪客戶。如此一來，合作金融機構就在金融市場中造成了“鯰魚效應”，促進了競爭。

三、關于我國農村合作金融改革的制度設想

從世界范圍來看，無論是發達國家如美國、日本，還是發展中國家如孟加拉國、玻利維亞，合作金融在農村金融組織體系中都發揮了基礎性和主導性的作用。毫不夸張地說，農村合作金融是商業金融生長的土壤。如果沒有合作金融在農村金融結構中發揮基礎性作用，商業金融不可能得到蓬勃的發展。美國在建立合作性質的農業信貸體系（FCS）前，商業金融在農村市場趨于崩潰就是最好的例證。鑒于當前我國農村合作金融的發展現狀，筆者建議對農村合作金融的改革采取“增量改革”，即獨立于現有的信用社系統來重建農村合作金融體系。理由有二：一是目前的信用合作社系統已經呈現高度的商業化和銀行化色彩，要讓目前已經向商業銀行邁進的農村信用合作社重新回復真正的合作性質，幾乎沒有可能。二是當前農村金融結構中缺乏合作金融的微觀運行基礎，即真正意義上的基層信用合作社，需要重新加以培育。

筆者設計的合作金融體系包括四個層次：最基層組織為農村資金互助社，第二層是由若干由資金互助社組成的基層信用合作社，第三層是由基層信用合作社組成的地區聯社，第四層次為國家合作社銀行。在數量上，基層資金互助社應確保每個行政村至少一個，全國約75萬個；大約每25個資金互助社組成一個基層信用合作社，全國約3萬個，平均每個鄉鎮擁有1個基層信用合作社；每300個基層信用合作社組成1家地區聯社，全國大約100家地區聯社，平均每個省份3家左右；地區聯社共同組成國家合作社銀行。這樣進行層級劃分的優點主要有三：一是可以滿足基層合作組織就近服務農民的要求；二是合理控制管理幅度和管理鏈條，避免過多的管理層級；三是可以在一定程度上避免地方行政干預。

為了確保農村合作金融體系的可持續運行，筆者認為要注意以下三個方面的問題：

第一，要確保合作金融體系自下而上形成股權復合結構。從各村的基層資金互助社到國家合作銀行四級合作金融機構應當都具有獨立法人地位，下級機構是上級機構的股東而不是統一法人體制下的分支機構。即使在成立之初是由國家（包括中央和地方財政）出資設立合作社銀行，也要確保基層組織和下級機構的合作性質，嚴格限定其成員資格和貸款對象，不能走現在的合作社老路，避免合作社蛻變成地方國有商業銀行。

第二，國家必須承擔扶持義務，幫助合作金融體系自上而下形成信用復合結構。合作社的資金主要來源于社員繳納的股金和社員存款，而一般不能吸收公眾存款。這樣就會使合作金融陷入一種邏輯怪圈：在合作社體系建立初期，貸款客戶的需求很大，而封閉性融資所獲得的社員股金和存款相對不足，這就會使其陷入“無錢可貸”的流動性危機。而如果社員信貸需求得不到滿足，合作社就會陷于停頓和解體。從其他國家合作金融體系的發展經驗來看，在合作金融系統的的初創期，政府都要利用預算撥款、財政借款或票據融資等方式向合作社銀行注入流動性。通過逐級向下“批發”貸款，最終將信貸資金發放到農民手中。在此過程中，逐步由借款人“贖買”國有股份，最終實現合作社銀行的完全合作化。因此，我國的合作社銀行體系不能指望通過其自身的封閉融資實現持續經營（至少在相當長一段時間內如此），國家財政必須承擔相應的扶持義務。

第三，基于合作金融與商業金融的差異性，改革對農村合作金融組織的監管。一是放寬或取消對資本充足率和貸款集中度的限制。合作金融機構的存貸款客戶并不是外部民事主體而是內部股東，這一點與商業金融機構有本質的差異。由于它不涉及公眾存款利益保護問題，因此筆者建議取消資本充足率規定，將貸款集中度的限制性規定交由互助社章程自主決定。二是增加對發起人和享有附加投票權社員的破產連帶清償責任。目前，我國農村資金互助社實質上是比照有限責任公司的形式，由股東以出資為限對債務承擔有限責任。而事實上農村資金互助社是“人合公司”而非“資合公司”，強調的是人的聯合而不是資本聯合，大股東并沒有按份獲得投票權，按照出資額承擔債務責任與其控制權不對等。同時，在復合信用結構下，如果外部融資（包括上級合作社的“批發貸款”）的比重超過了社員出資，而又沒有規定發起人和享有附加投票權社員的無限連帶責任，其實際控制人就容易形成逆向選擇和道德風險，侵害債權人利益。因此，有必要做出與“戳穿公司面紗”類似的規定，在資金互助社破產清算時，發起人和大股東以個人全部財產清償債務，首先連帶清償，然后再相互間按份清算。否則，農村資金互助社很容易大面積產生不良貸款，最終國家被迫以高額成本化解債務危機。三是強化外部審計監督的作用。由于農民的金融審計專業知識有限，因此筆者認為內部審計很難獨立發揮作用。如果對外部審計沒有強制性規定，則審計監督恐會流于形式。因此，筆者建議將這一條修改為強制性條款，規定每半年必須由中介機構對本社進行一次審計，并向社員大會和債權人披露審計結果。

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