關于專用鐵路交通事故調查處理程序的探討

李培新

摘要：一些大型能源企業都擁有自己的專用鐵路，既然有鐵路就有鐵路運輸，有鐵路運輸難免會發生鐵路交通安全事故，但當前國家關于專用鐵路交通安全事故的范疇界定、事故報告程序、應急救援程序、調查處理程序，以及調查主體的確定的法律法規規章已與鐵路系統改革不相適應，本文通過對鐵路交通事故調查處理有關政策的闡述和分析，找出專用鐵路交通事故調查處理中存在的弊端，提出需要國家立法層面進行明確的問題。

關鍵詞：專用鐵路 交通事故 調查處理

根據《鐵路法》的規定，專用鐵路是指由企業或者其他單位管理，專為本企業或者本單位內部提供運輸服務的鐵路。專用鐵路的概念也是從管理權限和管理主體上來劃分的。一般來說，專用鐵路大都是大中型企業自己投資修建，自備機車車輛，用來滿足企業自身運輸需求的鐵路，如神華集團、中電投都擁有自己的專用鐵路，這些企業在實際運營管理中，又將部分鐵路運輸任務發包給具有鐵路運輸能力的單位，如中國中鐵所屬的一些企業，由這些企業實際承擔運輸任務。既然有運輸，難免會發生鐵路交通安全事故，那么目前國家關于專用鐵路交通安全事故的調查處理程序是如何規定的？在操作中又有哪些弊端？本文通過對鐵路交通事故調查處理有關政策的闡述和分析，找出專用鐵路交通事故調查處理中存在的弊端，提出需要國家立法層面進行明確的問題。

一、專用鐵路交通事故調查處理適用的法律依據和具體程序規定

鐵路交通安全在理論上應屬安全生產范疇，但其又不受《中華人民共和國安全生產法》直接調整，該法第二條明確規定，有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有規定的，適用其規定。而《鐵路法》、《鐵路運輸安全保護條例》對鐵路運輸安全管理均有詳細規定。依據《鐵路法》和其他有關法律的規定，國務院于2007年又專門針對鐵路交通事故出臺了《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》，該條例其中一個亮點就是廢止了1979年7月16日國務院批準發布的《火車與其他車輛碰撞和鐵路路外人員傷亡事故處理暫行規定》，除了有關賠償標準的變化，“路外傷亡事故”的概念從此不復存在，包括鐵路機車車輛在運行過程中與行人、機動車、非機動車、牲畜及其他障礙物相撞，或者鐵路機車車輛發生沖突、脫軌、火災、爆炸等影響鐵路正常行車的事故統稱為鐵路交通事故。配合該條例的出臺，原鐵道部相繼又修訂出臺了《鐵路交通事故調查處理規則》、《鐵路交通事故應急救援規則》、《鐵路安全監督管理辦公室職責規定》、《鐵路安全監督管理辦公室管轄范圍》，以上一系列法律法規和規章共同構成了鐵路交通事故調查處理及應急救援、處罰措施的法律保障體系。目前，雖然鐵道部已經撤銷，但以上法律法規規章并未明文廢止。

那么，以上法律法規規章關于鐵路交通事故調查處理程序是如何規定的，專用鐵路發生交通事故是否也適用以上的法律法規規章？依據《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》規定，鐵路交通事故發生后，事故現場的鐵路運輸企業工作人員或者其他人員應當立即報告鄰近鐵路車站、列車調度員或者公安機關（這與生產安全事故向事故發生地縣級以上人民政府安全監督管理部門報告的規定明顯不同）。有關單位和人員接到報告后，應當立即將事故情況報告事故發生地鐵路管理機構，根據《鐵路運輸安全保護條例》、《鐵路安全監督管理辦公室職責規定》的規定，國務院鐵路主管部門設立鐵路管理機構，鐵道部所屬各鐵路局加掛“××鐵路安全監督管理辦公室”牌子，行使鐵路管理相關職責，簡稱安全監管辦。鐵路管理機構接到事故報告后，應當盡快核實有關情況，并立即報國務院鐵路主管部門。特別重大事故由國務院或者國務院授權的部門組織事故調查組進行調查，重大事故由國務院鐵路主管部門組織事故調查組進行調查，較大事故和一般事故由事故發生地鐵路管理機構組織事故調查組進行調查。調查組根據事故等級在不同時限內出具事故調查報告，組織事故調查組的機關或者鐵路管理機構應當自事故調查組工作結束之日起15日內，根據事故調查報告，制作事故認定書。事故認定書是事故賠償、事故處理以及事故責任追究的依據。縱觀以上規定，僅就事故調查處理程序而言，相關規定應該是明確的，也是具有可操作性的。

至于鐵路專用線發生交通事故是否適用以上規定，在《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》沒有明確，但《鐵路交通事故調查處理規則》規定，國家鐵路、合資鐵路、地方鐵路以及專用鐵路、鐵路專用線等發生事故的調查處理，適用本規則，而該規則又是依據《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》制定的，另外《鐵路安全監督管理辦公室管轄范圍》中也明確專用鐵路、鐵路專用線均受所在地安全監管辦管轄，所以專用鐵路是適用以上調查處理規則和程序的。

二、專用鐵路施工現場發生行車事故，是否適用鐵路交通事故調查處理程序

專用鐵路的運輸管理分為建設和運營兩個階段，在建設過程中，也會有圍繞鐵路施工進行的鐵路運輸，如拉送鋼軌、道砟等，在此期間難免會發生鐵路交通事故，而此時的運輸主體是鐵路施工單位，那么是應該適用安全生產的法律法規呢，還是適用鐵路交通事故的法律法規？在現行的法律框架下，筆者偏向于認為應適用安全生產的法律法規，因為施工現場的鐵路運輸屬于施工作業組成部分。但也有觀點認為仍然可以適用鐵路交通事故法律規定，理由是《鐵路法》明確規定立法目的是保障鐵路運輸和鐵路建設的順利進行，即涵蓋了鐵路建設，并且該法適用范圍包括了專用鐵路，而《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》又是依據《鐵路法》制定，因此專用鐵路施工現場發生的鐵路交通事故也適用該條例。對以上存在的管理權限沖突的問題，在實際中已產生互相扯皮的現象，在今后的立法中需要進一步明確。

三、專用鐵路交通事故調查處理程序存在的弊端

在鐵道部撤銷之前，政企不分是社會反映強烈的問題，從鐵路交通事故處理有關規定中就可見端倪，如《鐵路法》明確規定，國家鐵路運輸企業是指鐵路局和鐵路分局，《鐵路交通事故調查處理規則》及《鐵路安全監督管理辦公室職責規定》又明確鐵路管理機構行使安全監督管理職責，有權調查處理鐵路交通事故，安全監管辦作為鐵路管理機構，在各鐵路局加掛安全監管辦牌子，很明顯，這種政企不分的體制，使得安全事故調查主體和安全責任主體實質上是合為一體的，即存在自我監管、自行調查處理的問題，這樣導致在鐵路交通事故處理過程中，特別是涉及與行人、機動車等鐵路運營單位之外的一方發生事故，由安全監管辦組織的事故調查及調查報告、事故認定書，其公信力受到強烈質疑。目前鐵道部已撤銷，頂層的安全生產監督管理職責已經移交國家鐵路局，但各鐵路局是否還繼續行使管理職責尚未明確，如果繼續行使，顯然是不合適的。endprint

既然鐵路運輸企業發生交通安全事故，存在自我監管的問題，那么專用鐵路發生鐵路交通事故是否也存在同樣問題？按照之前所述，專用鐵路發生交通事故，雖然鐵路的所有權及運營權均屬于企業，但在事故處理過程中，仍然受所在地安全監管辦的監督管理，也就是說安全監管辦行使的是行政管理職能，在鐵道部撤銷之前，理論上是行得通的，這種監管應屬于外部監管。不過在實際操作中，卻存在著監管不力、監管空白的問題。因為作為專用鐵路的所有及運營單位，一旦發生鐵路交通事故，從自身利益出發，顯然是愿意自行處理的，而不愿監管部門參與，這種心態在任何安全生產事故涉及的安全責任主體中普遍存在，所以法律法規對瞞報行為的處罰力度也是非常大的，甚至要承擔刑事責任。正因為如此，安全監管辦的安全監督管理職責就非常重要，然而由于其機構設置與鐵路局是一體的，而鐵路局是以鐵路運輸為主，承擔更多的是企業職責，因此對于不隸屬國家鐵路的專用鐵路監管，或多或少存在無心去管或者力不從心的問題。這樣就導致了鐵路交通事故調查處理規定在專用鐵路交通事故中難以落實的問題，一旦發生事故，不涉及專用鐵路運營單位之外的人或財產的，專用鐵路運營單位內部進行調查處理，涉及本單位之外的人或財產的，大多協商解決，由此在專用鐵路交通事故調查處理中出現了監管空白。這種情況不但違法，從長遠看，對于專用鐵路運營單位完善安全管理制度、明確安全管理職責、提高安全管理水平及安全防范意識是非常不利的。

除了以上所述國家鐵路交通事故的自我監管和專用鐵路交通事故的監管不力問題，鐵道部撤銷后，無權監管問題就比較突出了。2013年3月10日，根據國務院機構改革和職能轉變方案，實行鐵路政企分開。將鐵道部擬定鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部；組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔鐵道部的其他行政職責；組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業職責；不再保留鐵道部。2013年3月14日，《國務院關于組建中國鐵路總公司有關問題的批復》正式下發。2013年3月17日，中國鐵路總公司正式掛牌成立。批復中將原鐵道部對所屬18個鐵路局（含廣州鐵路集團公司、青藏鐵路公司）、3個專業運輸公司及其他企業的權益作為中國鐵路總公司的國有資本。由此可見，目前的鐵路總公司、原鐵道部所屬的鐵路局已不具備行政管理職責，如果繼續保留加掛的安全監管辦這樣一個機構對自身鐵路運輸和專用鐵路運輸的安全生產進行行政監督管理，那么此次以政企分開為主要內容的鐵路改革將是極為不徹底的。既然鐵路總公司承擔鐵路安全生產主體責任，各鐵路局也應承擔各自管段內的鐵路安全生產主體責任，而不是繼續承擔裁判員角色的安全監督管理職責。對于包括專用鐵路在內所發生的鐵路交通事故，也應有一個具有行政管理職責的機構負責調查處理，而不是由一個名稱為鐵路總公司的企業負責調查處理。按照此次鐵路系統改革方案，國家鐵路局具有監督管理鐵路安全生產的職責，但目前卻缺少法律明確授權，且由沒有下屬機構的國家鐵路局監督管理全國鐵路生產安全顯然也是不科學的。

四、建議盡快完善專用鐵路交通事故調查處理等相關問題的立法

隨著鐵道部的撤銷，鐵路系統重新整合，專用鐵路、地方鐵路的發展較為迅猛，鐵路運營單位在加強自身安全生產管理的同時，國家原有的法律法規應該盡快進行調整，該廢止的廢止，該出臺新的就出臺新的，僅靠運營單位自律性的管理顯然是不能滿足安全管理要求的，就鐵路交通事故而言，針對以上分析存在的各種弊端，鐵路交通事故范疇界定、事故報告程序、應急救援程序、調查處理程序，以及最重要的調查主體的確定，都是當前需要從立法角度盡快進行明確的，使其與鐵路系統改革相適應，不能再出現自我監管、監管不力，甚至無權監管的現象了。

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