試論特權及其防范的路徑選擇

王瑞芳

摘 要：一般而言，特權是指個人或組織憑借其經濟勢力、政治和身份地位等在經濟、政治、文化領域所享有的特殊權利或權力。特權現象的形成一般需要三個因素：條件、動機、成本。特權產生的社會環境主要包括社會發展的成熟度、社會氛圍特別是執政黨的作風、國家權力的集中程度、體制機制發展和完善的程度、社會經濟的發展狀況和人際關系。特權行為可以分為個人特權、組織特權、制度特權等。特權現象危害社會公正，容易滋生腐敗。樹立正確的權力觀，健全完善黨內監督體制，規范權力的運用，加強社會監督是有效防范特權的必然選擇。

關鍵詞：特權；防范；路徑選擇

一、特權及其產生的條件

一般而言，特權是指個人或組織憑借其經濟勢力、政治和身份地位等在經濟、政治、文化領域所享有的特殊權利或權力。這些權利或權力有的為法律所規定，有的在法律規定之外，但它們都是建立在對權利或權力分配不公的基礎之上。作為特權現象的主體，可以是個人、組織，其個人或組織所享有的特權可以是特殊的權利，也可以是特殊的權力，或二者兼而有之。無論何種特權，其目的都在于免受法律的管束，或賦予法律所未禁止的某種事物以專屬權利。

（一）特權產生的條件。特權現象的形成一般需要三個因素：條件、動機、成本。條件是特權發生的第一要素。因為只有掌握了權力，才有可能產生特權。因此，權力是特權產生的前提條件。—個人掌握的權力越大越多，特權產生的機會就會越大。但這并不是說一個人的權力越大越多，他的特權行為也就越多，這是因為形成特權行為還要具備其他兩個條件。特權行為產生的第二個條件是動機。從我國憲法和黨的性質來講，任何國家工作人員和黨的干部，其手中的權力都是人民授予的，應該運用社會和人民所授予的權力為社會民眾服務，以盡其作為人民公仆的職責。由于國家機關是一個特殊的權力機關，國家工作人員也因此具有了一種特殊的社會地位，這使他們很容易從社會的公仆變成社會的主人；另一方面，國家工作人員也有屬于自己的個人利益和要求，他們一旦掌握了公共權力，就會產生利用這種權力為自己或他人謀取私利的動機。特權產生的第三個條件是特權行為受到懲罰的危險性，亦即特權的成本問題。特權行為受到懲罰的危險性越小，其發生概率就越高，反之就越低。

形成特權的三個條件在實際生活中所發生作用的大小，是由社會性質、不同的政治、經濟和文化環境決定的。社會性質不同，政治、經濟和文化發展的程度不同，特權產生的機會多少、特權動機的有無以及其行為受到懲罰的程度也不盡相同。

（二）特權產生的社會環境。（1）社會發展的成熟度。根據社會發展的成熟度，可以把社會與國家之間的關系分為三種：①社會對國家的依附關系狀態，即國家權力控制了整個社會。②社會對國家權力的獨立狀態。在這種狀態下，社會對國家權力機關及其工作人員手中的權利能夠起到不同程度的監督作用，因此能夠在不同的程度上抑制特權及其行為的產生和發展。③社會對國家的控制和制約狀態，即社會能夠對國家權力機關及其工作人員形成較強的制約和監督，在這種狀態下，國家機關及其工作人員以權謀私的機會就會大大減少。（2）社會氛圍特別是執政黨的作風。一個社會形成了良好的社會風氣，一個政黨擁有良好的黨風和工作作風，國家機關工作人員和黨員干部就會多一些為公的思想觀念，其特權行為發生的機會也就會隨之降低。（3）國家權力的集中程度。在集權化國家里，國家機關的權力往往集中在少數人或組織的手中。在這種情況下，國家機關工作人員之間缺乏必要的監督與制約，因此容易發生特權現象。在權力較為分散，權力制約較為嚴格的社會里，特權發生的機會則相對較少。（4）體制機制發展和完善的程度。如果一個國家的制度比較完善，各種制度特別是各種監督制度比較健全，則國家機關及其工作人員濫用權利的機會就會大大減少。如果各項制度特別是監督制度缺乏或不完善，則特權產生的機會就會增多，特權現象就會大大增加。（5）社會經濟的發展狀況。在經濟良好發展的情況下，隨著社會的財富不斷增多，特權現象就會相應的增多。社會經濟的發展使得國家機關的管理職能增加，也為特權行為提供了更多的機會。（6）人際關系。在中國，由于歷史、傳統和文化的原因，人際關系扎根于社會結構當中，造就了以人際關系來組織交易活動和維系家族關系的傳統。人際關系在中國不僅存在于個人的生活當中，同時也存在于個人生活之外的生產活動、分配活動和社會關系的各個方面。為了增進個人的效用，人們不斷尋求和維持人際關系。而在特殊關系鏈的終端方，一定存在著一種權力，是這個權力的存在才使得這個關系能從一方通達到另一方。所以，人際關系網的背后隱藏著權力的分布網和行動路線。一旦有了特定的關系，就等于有了特權。

（三）特權發生的主體。從特權發生的主體來看，可以分為三種類型。國家是由國家機關工作人員、國家工作機關和組織、國家制度等組成的。特權現象可以發生在國家機關工作人員個人身上，也可以出現在國家機關的個別組織機構中，也可能蔓延成為一種制度性的行為。因此，特權行為可以分為個人特權、組織特權、制度特權等。一般說來，特權的發生總是從工作人員個人開始的，然后依次向組織、制度層次滲透。當特權現象處于個人與組織層次的時候，它還不是國家權力機關的普遍現象，一旦特權實現了制度化，就具有了普遍性。

由于國家權力機關的性質、地位和作用不同，其中一些組織或部門因其性質、地位與作用的特殊性而擁有了更多產生特權的機會。如掌握人事、財、物等權力部門，直接對社會事務進行管理的部門等，產生特權的機會會比較多一些。

制度特權則表現為一種制度上所發生的變化，是制度的特權化。所謂制度特權，主要是指金錢在權力的運作過程中起了越來越大的作用。制度特權并不是指正式制度的被廢除或改變，而是指正式制度的作用被金錢的作用所取代。制度特權主要發生在國家機構的運作過程之中，因此主要表現為機構內部運作方式的變化。在這一過程中，其正式的機構和制度并不發生實質性的變化，甚至其運作程序也沒有發生變化。但是在實際的運作過程中，其運作的程序和規則卻因為金錢的作用而發生了極大的變化。在制度特權的條件下，金錢成為政治運作的基礎，而正式的制度則僅僅成為形式，從而喪失了其應有的作用和功能。endprint

（四）特權產生的主要危害。特權現象是一種反社會、反公平、反制度的現象。法國大革命時期著名的政治家西耶斯在《論特權》中指出：“按照事物性質來說，所有特權都是不公正的，令人憎惡的，與整個政治社會的最高目的背道而馳”。

特權現象危害社會公正。社會公正是社會和諧的前提，沒有起碼的社會公正，和諧社會就無從談起。特權現象從本質上是反社會的，因而是危害社會公正的。人類社會發展史反復證明，在公正的社會里，人們雖然從事著不同的職業，但是他們在應享有的權利和人格上是平等的，而且，他們通過誠實勞動所獲得的收入雖然也有區別，但大體上是公平的，因而人們不會因為勞動收入的差距而怨天尤人。但是，在一個特權叢生的社會里，由于特權造成某些職業、某些人群的優勢地位和另外一些職業、人群的弱勢地位，致使社會公正的天平發生嚴重的傾斜。由于社會缺乏公平正義，人們之間正常的關系被復雜的權力關系所代替，整個社會正常的價值體系被特權觀念所籠罩，民主法治、公平正義、自由平等等價值原則得不到伸張，社會扭曲變形，社會和諧也就無從實現。

特權滋生腐敗。從社會學意義上說，腐敗是指國家公職人員利用公共權力謀取私利，即以權謀私。腐敗以濫用公共權力為前提條件，離開了權力就談不上腐敗。因此，腐敗的本質，就是濫用公權并以權謀私。從腐敗產生的根源看，腐敗是公共權力缺乏或逃避監督制約的必然結果。滋生腐敗的原因很多，其中特權是產生腐敗的最主要的政治因素。

二、防范特權的路徑選擇

（一）樹立正確的權力觀。權力觀是人們對權力問題總的看法和總的觀點。有什么樣的權力觀是一個政黨及其成員黨性原則的重要體現。能否堅持馬克思主義的權力觀是檢驗黨的各級領導干部黨性是否堅強的重要標尺。防止公共權力在運行中演變為特權，首先要從學習教育入手，主要是馬克思主義權力觀的學習教育。黨員干部樹立正確權力觀，是市場經濟條件下的現實選擇，也是黨章對每個黨員干部的基本要求。《中國共產黨黨章》第一章第二條規定：“中國共產黨黨員永遠是勞動人民的普通一員。除了法律和政策規定范圍內的個人利益和工作職權以外，所有共產黨員都不得謀求任何私利和特權。”社會主義國家的主人是全體人民，國家的一切權力來源于人民；國家機關工作人員、各級領導干部掌握權利，根本職責是代表并領導人民行使好國家的各項權力，全心全意為人民服務，因此，必須把一切權力的行使置于人民的監督之下，保證權力始終用來為國家和人民謀利益。

（二）健全完善黨內監督體制。制度為特權的防范奠定基礎，更是確保實現長效的前提和基礎。制度不健全不完善，特權的防范就會無章可循。造成特權的原因是多方面的，其中最為重要的一點，就是權力過于集中而又得不到有效的制約和監督，這就需要進一步健全完善現存的監督體制和機制。

黨內監督主要是指黨要管黨，從嚴治黨，依法治黨，重點對黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人進行監督。黨內監督作為監督的主導和主體，由于其權力來源于上級的授予與指派，而非黨內民主的有效推進和自下而上的廣泛監督，使得權力監督的效果依然停留在執政黨領導的自我評價而非普遍的黨內評價。由于“雙重領導”的紀撿體制，紀檢部門做什么可以由上級紀委規定，但如何做卻不得不聽命于同級黨委。從最初的紀委隸屬于同級黨委，再到紀委分立于同級黨委但接受同級黨委領導，再到近年來對紀委派出機構實行垂直管理，中央直接掌控各省紀委書記，黨自身的監督機制有了明顯的改進，但“雙重領導”的機制仍然制約著黨內監督力量的有效發揮。

消除特權現象的發生，從黨內監督的視角下，最重要的是要充分發揮廣大黨員的民主監督作用。民主監督是消除特權的前提和有效途徑。沒有民主，就會產生特權，民主本身就是一種監督制約機制。列寧曾經解釋過黨內民主的主要涵義，即：“俄國社會民主工黨是民主組織起來的。這就是說，黨內的一切事務是由全體黨員直接或者通過代表，在一律平等和毫無例外的條件下來處理的；并且，黨的所有負責人員、所有領導成員、所有機構都是選舉產生的，必須向黨員報告工作，并可以撤換。”黨內民主監督的關鍵，要充分尊重黨員的主體地位，保障黨員的民主權利，充分調動黨員參與黨內事務的積極性主動性。黨內民主監督，主要是通過批評與自我批評等方式和途徑進行的監督，這是由黨的性質和宗旨所決定的，是黨特有的內在自我糾錯機制和力量的要求與體現。

（三）規范權力的運用。特權及其特殊利益的取得，憑借的是公共權力。公共權力作為獲取利益的手段，與通過市場上的等價交換獲取利潤相比，具有強制性、無償性、便捷快速的特點。由于現實生活中的權力架構，是縱向的等級制而不是橫向的相互制衡，與此相對應的規則，就是權力越大其權力自由行使的空間越大，違規成本越低。特權行為在組織內部具有示范效應，特權行為的擴張和泛化充分顯示了這一特點。因此，特權成了代表一定等級身份，體現某種社會地位，在一定條件下維護領導干部地位、身份、威望的集體行為。與之相適應，在特權行為集體化現象下，單個領導干部的特權行為 可以在不承擔或只承擔較少成本的情況下獲得較高的個人利益。由于缺乏相應的約束機制和績效評價機制，權力行使容易在惡性利益的驅動下，逐漸偏離社會公共目標，從而導致公共權力的私有化。因此，遏制特權的關鍵是要規范權力的運用。

（四）加強社會監督。一般來說，社會監督可以分為無序化監督和規范化監督兩種。

無序化監督是社會民眾通過非正常的手段與方法進行的。聚眾鬧事、示威游行、武裝起義等是無序化監督的主要表現形式。無序化監督往往發生在國家權力過于集中而社會組織發育不全的時期。這種監督往往是在缺乏正常監督渠道，或國家權力機關堵塞了正常的監督渠道的情況下發生的。無序監督往往會造成社會動蕩等嚴重后果。

規范化監督是指社會民眾通過合法程序進行的監督活動。運用法律、制度、道德、輿論等手段進行的監督活動都屬于規范化監督。通過制定《公務員法》來規范國家工作人員的行為屬于法律監督的范圍；制定國家工作人員的道德規范與準則屬于道德監督的范圍；社會民眾通過選舉、罷免等制度化的安排來選擇國家工作人員等屬于制度監督；公民通過報紙等輿論工具對國家工作人員的活動進行評價屬于輿論監督。規范化監督的實施需具備一定的社會條件，如比較高的社會自治程度、比較高的社會組織化程度、較為發達的社會組織、社會法律與制度比較健全而且能正常有效地發揮作用等。

在社會監督中，當前應重點培育民眾的監督意識。民眾意識意味著民眾的平等，超越民眾平等就會產生特權。民眾意識視特權觀念為天然敵人，把消滅特權當作首要目標。西耶斯指出，特權本身就意味著對民眾的侵害，“所有法律都直接或間接地說：不得損害他人；而對特權者似乎說：允許你們侵害他人”。民眾意識鮮明地體現出權力的主體功能及其結構關系，體現出政治權力主體為謀求自身利益而進行的政治活動、政治行為目標及其活動方式、行為方式。endprint