新中國成立以來民意搜集機制及其要素研究

劉明厚

(無錫市惠山區國家稅務局, 江蘇 無錫 214187)

一、問題的提出：民意搜集機制及其要素

公共政策需要吸納民意已成為現代社會的一個基本共識，然而由于民意的現實弊端，公共政策又不能盲目地以民意為唯一依歸。要解決這一矛盾，就需要建構出相應的公共政策民意吸納機制。作為民意吸納機制首要環節的民意搜集機制，其主要功能就在于它能夠通過搜集主體的民意搜集行為，為后續的民意判斷和民意說服工作提供符合實際的民意“原料”[1]。那么，民意搜集機制具體又包含哪些內容呢？

按照動、靜兩個層面的劃分，該機制至少包含兩個基本內容：一為靜態要素層面，包括搜集主體、搜集客體以及中介渠道三方面；二為動態運行機理層面，主要關注機制發揮作用的微觀過程。回顧已有研究可發現，眾多研究涉及到了民意搜集機制這一論題，且大多屬于靜態要素層面。而這些文獻中，多數論者都把注意力放在了古代政府的輿論收集工作①以及當前政府的民意收集工作上②。盡管這些研究都為我們了解古代和當下政府的輿論收集機制奠定了較好基礎，但它們往往忽視了對全能主義時代③我國民意搜集機制的探討，那些關注當代政府民意搜集工作的文獻，也由于缺乏歷史脈絡的梳理，導致其對政府的民意搜集行為闡釋缺乏足夠洞見力，從而陷入了對現實的簡單描述中，這都為本文的研究留出了較大空間。

本文同樣將焦點放在民意搜集機制的要素層面，不過，在關注的時間段上，本文將主要遵循時間線條，在探析全能主義時代民意搜集機制要素基本內容的基礎上，考察這些要素在后全能主義時代遭遇的現實挑戰，最后描述執政者面臨這些挑戰時所做出的應對努力。唯有如此，我們才能清晰把握民意搜集機制的歷史演變軌跡。

二、全能體制下我國民意搜集機制的要素

民意搜集機制的要素分析主要關注民意搜集的主體要素、客體要素以及將二者聯接起來的中介要素，受環境因素影響，全能體制下的民意搜集要素也表現出了特有的時代特征。

(一)全能體制下我國民意搜集機制的主體要素

民意搜集的主體要素即為具有民意搜集權力和義務的人員與組織。在黨國一體的國家下，由于執政黨既是“‘人民’的選民和代理，同時是國家機構的科層干部”[2]131，因而在分析民意搜集主體要素時，便可以把主要注意力放在執政黨及黨員干部上。實際上，多數民意搜集主體也同時扮演了民意的吸納者角色，擁有搜集、判斷和說服/解釋這三種權力與職責④。而要能擁有這幾項權力和履行好這幾項義務，往往需要符合相應成員資格和能力素質。

1.民意搜集主體的成員資格

對于搜集主體的成員資格，最簡練的概括就是“又紅又專”。“紅”主要指出身根正苗紅，個人行為表現符合政黨國家意識形態，政治立場正確；而“專”則指的是具有某方面的專門知識和技術。“又紅又專”的概述表明，僅僅有“專”尚無法保證自己能夠躋身政黨國家核心之列，“紅”在“專”前，“紅”是關鍵。對此，學者劉小楓將其稱為獲取政黨核心資格的“特殊的普遍主義原則”[2]408。普遍主義的成就取向僅僅是獲取核心資格的一個要素，更重要的是必須符合國家的特殊意識形態。在所有成員資格標準中，“政黨倫理成為精英資格的首要條件”[2]411。政黨倫理的主要功用就是能夠讓政黨確保對其成員品質的控制，從而有助于形成較強內聚力，維系政黨國家的有效統治。

另外，在全能體制下要能獲得民意搜集主體資格，還需具有一些相應特質。所有特質中，第一點就是，必須樹立起正確的、全面的群眾觀和公仆意識。“馬克思主義的政治觀點中，第一位的是群眾觀點”[3]。黨員應該認識到，“群眾是真正的英雄”[4]790，而黨員是代表群眾并為其服務的“仆人”；“一切黨員都必須為人民群眾服務”，這是一個共產黨員的基本條件[5]。亦即，黨員應當具有強烈的服務倫理和責任意識。即使是“進了城，執了政”，黨員也要當好“人民的勤務員”[6]304，而不能用宗派主義、官僚主義的態度對待群眾和黨外人士，用主觀主義的態度處理問題[6]274。總之，作為黨員，要“全心全意為人民服務”，而“不要半心半意或者三分之二的心三分之二的意為人民服務”[7]。可見，執政黨對其黨員提出了較高的政黨倫理要求，這也意味著，理論上而言，作為民意搜集主體，應當具備較高的服務倫理精神，時刻將自身言行與這些要求進行對比，不斷尋找并縮小差距。

2.民意搜集主體的能力素質

除了成員資格外，作為民意搜集主體的黨政干部還要具備為人民服務的具體能力素質，概言之，就是實踐“群眾路線”的能力，亦即“從群眾中來，到群眾中去”的能力。前者指深入基層，“將群眾分散的、無系統的意見集中起來”；后者則是制定好政策后“到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確”；然后再重復前述工作，如此循環往復，直至最終解決問題。[4]899

而為了走好群眾路線，黨員干部還要掌握一些技巧。這些技巧既包括必要的理論修養，也包括一些實踐知識。第一，黨員要大興調查之風，奉行“沒有調查就沒有發言權”的箴言，因為只有通過“做系統的親身出馬的調查，而不是老爺式的調查”[8]250，“做系統的由歷史到現狀的調查研究”[8]252，才能弄清情況、下大決心、找對方法，才能避免“作出害死人的主觀主義的所謂政策”[8]272。第二，黨員干部要甘做“群眾的學生”，通過從“群眾那里學得知識，制定政策”，然后去“教育人民群眾”[8]324，當“群眾的先生”。可見，“從群眾中來”的主要目的是“為了‘到群眾中去’領導和駕馭群眾”[9]。因為“只有做群眾的學生才能做群眾的先生”[4]864，也“只有繼續做學生，才能繼續做先生”[6]218。第三，在實際工作當中，應當對群眾的覺悟保持清醒認識，既不能犯“命令主義”錯誤，也不能犯“尾巴主義”錯誤，而應學會在二者之間保持良好平衡[4]1095。

(二)全能體制下我國民意搜集機制的客體要素

民意搜集機制的客體要素即為民意本身，要考察全能體制下的民意，可以分別考察民意的主體、客體、本體以及中介等四個方面，其中，民意主體是本文考察民意的主要維度。

在全能主義時代，民意主體主要是“群眾”而非“公民”。與西方資本主義社會不同，中國“在政黨出現和政黨政治形成之時，群眾社會并未形成”，群眾“不是在工業化、城市化過程中自然結集起來的，而是由知識人群體組織的政黨動員、組織而結集起來的”[2]395。由此形成的“群眾”，是介于冷漠、消極、被動的“臣民”和熱情、積極、主動的“公民”之間的一個群體，是臣民向公民的過渡環節[10]。因而，群眾的公民精神和參與意識，較之臣民要高，而較之公民則要低。若沒有政黨的領導和動員，群眾參與政治的熱情并不高。

那么，新中國成立后，為何仍有多次群眾運動熱潮呢？按照學者劉小楓的觀點，原因在于執政黨通過政黨倫理化的社會分層機制在“群眾”當中建構了一種緊張關系[2]393。整個社會由下往上被劃分為“階級敵人/(一般)群眾/革命群眾/黨員”[2]400，在此狀態下，“群眾”身份并不能確保政治經濟優待，而只有“革命群眾”和“黨員”身份才可能獲得。如此，“群眾就處于一種緊張的生存狀態”，他們要么通過積極參與運動獲取革命群眾或黨員身份，要么被貼上落后群眾標簽乃至被劃入階級敵人范疇[2]400-401。因而，投身運動就成為群眾的理性選擇。然而，一旦這種緊張關系被解除，政黨組織動員能力式微，原本參與意識就較薄弱的群眾，其參與熱情也必將隨之大減。

其次，對于民意的客體——議題而言，其顯要特征在于，它往往是由國家設定和建構的，民眾幾乎沒有議題建構的主動權，而只是被動員參與政策的執行。“人民是被動員來執行黨的精英人物已經制訂好了的政策，而不是參與制訂政策”[11]。與自由民主政體下圍繞具體利益進行議題建構的模式相比，全能體制下的議題建構主要“追求宏大歷史目標或民族主義戰略”，國家并不太重視議題建構的合法性問題[12]。在這種模式下，民眾能夠討論的議題幾乎都是給定的，不管是否感興趣，都被要求參與到議題的討論中。

第三，對于民意的本體——意見而言，由于民眾討論的議題大多數是官方設定的，因而民眾未必感興趣。然而，由于壓力機制的存在，大多數時候，不管群眾對該議題感興趣與否、有沒有意見，都會要求參與討論并最終表態。由此，這種受制于言論環境、立基于與自身興趣和切實利益相脫離的議題而產生的意見，要么是不負責任的夸大其詞，要么是唯唯諾諾的敷衍之語。

最后，對于民意的中介——公共場域而言，全能體制下的民意中介并不發達，并且受到了嚴密管理。嚴格的戶籍管理制度、單位制和出入境管理制度形成了一種“對內隔離、對外封閉”的格局，使得民眾的居住和遷徙受到了較大限制。敏感的言論環境、落后的通信狀況以及受嚴格管理的大眾傳媒，使得國內外民眾的通信交流也受到制約。由此信息的傳播與分享被阻礙，民意議題的形成、討論以及民意的最終匯聚都被大大延緩，從而非常便于執政黨進行社會控制和思想整合。

(三)全能體制下我國民意搜集機制的中介要素

民意搜集的中介要素即為將民意搜集主體與搜集客體聯接起來的渠道，因而更多的是一種靜態層面的描述。總結相關歷史及研究成果⑤可以發現，全能體制下形成的民意搜集渠道大致包括以下幾種：

1.黨政組織渠道，包括執政黨和各級人民政府組織。尤其是作為執政黨的中國共產黨的組織渠道，不管是從組織體系和架構的嚴密程度還是社會覆蓋面抑或是實際社會影響來看，都無疑是最重要最普遍的民意搜集渠道。通過黨國一體的國家建設以及基層黨支部的建立與完善，執政黨的觸角逐漸蔓延到了社會的各個角落。每個黨政干部通過走“群眾路線”所搜集的基層信息基本都通過黨支部或政府架構層層向上傳遞，執政者得以掌握較全面的民情信息。

2.人民代表大會制度渠道。新中國成立時，就明確了人民代表大會制度為國家的政體，不過由于國內外環境的影響，建國初期的4年，我國采取了一種過渡性的制度安排。在中央層面，中國人民政治協商會議全體會議代行全國人民代表大會職權，地方層級則由各界人民代表會議代行地方人民代表大會職權[13]41，五四憲法出臺后，人民代表大會制度在全國層面得以最終確立，成為執政黨聯系群眾、搜集民意的一個基本渠道。

3.信訪制度渠道。早在建國初，毛澤東就多次強調要把人民來信“看成是共產黨和人民政府加強和人民聯系的一種方法”[14]。為此，新中國成立的第二年，專門負責群眾信訪工作的中央辦公廳秘書室即成立。1951年公布的《關于處理人民來信和人民工作的決定》，要求縣級以上各人民政府需責成專門部門和人士來負責信訪工作。由此，在毛澤東的大力推動下，信訪制度逐步建立和完善起來，成為群眾表達民意訴求、執政黨密切聯系群眾、反對官僚主義的一大重要渠道[15]。

4.政治協商制度渠道。在1954年之前，全國人民代表大會的職權由中國人民政治協商會議全體會議代行。在地方層面，1949年通過的《中國人民政治協商會議組織法》規定，人民政協的地方委員會只在少數中心城市、重要地區和省會設立。五四憲法出臺后，人民政協作為統一戰線組織，繼續存在并發揮作用。同時，地方委員會組織也發展迅速，從1956年的三百多個發展到1966年的一千多個[13]48。此后，政協在發揚人民民主、傳遞民生訴求、開展民主監督等方面發揮了重要作用。

5.社會團體及大眾傳媒渠道。社會團體主要指工會、婦聯、共青團、工商聯、學聯等社會團體組織，它們圍繞在黨政組織的周圍，主要關注社會特定階層人員，既扮演著向這些人員宣傳、執行國家政策的重要功能，也發揮著搜集整合特定人群利益訴求、向執政者進行意見表達的作用。而大眾傳媒渠道，則主要指新聞報刊雜志、廣播等媒體，在反映民意訴求方面也發揮了一定作用。

6.其他渠道。主要指游行、集會、結社、示威、罷工、罷課等渠道。在五四憲法、七五憲法和七八憲法當中，均賦予了公民以“言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”。在毛澤東的推動下，七五憲法中又添加了“罷工自由”。不過，在社會被國家高度掌控的全能主義時代，諸如游行、示威、罷工、罷課等渠道，往往是在制度化渠道失效或者其他特殊緣故下才出現的非常規行為[16]。

三、后全能主義時代我國民意搜集機制要素的現實挑戰

十一屆三中全會的召開，宣告中國開始進入后全能主義時代。在政治領域，執政黨致力于通過恢復和發揚黨的優良傳統，恢復“文革”前的政治體制。然而，后全能主義時代的巨大生態變遷，使得原有民意搜集機制面臨了諸多新挑戰。

(一)后全能主義時代的生態變遷

“文革”結束后，政府的各項工作逐步回歸正軌，并開始反思和改革原先的一些制度設計。在戶籍制度上，盡管城鄉二元戶籍制度仍未完全放開，但總體而言，戶籍制度正由嚴格控制階段步入松動改革階段，一些地區也在通過改革試點不斷探索外來人員的落戶模式[17]。改革開放至今，隨著交通條件的改善以及戶籍制度的松動，個體在國內實現地域間的物理移動變得日益便利。這就意味著，全能主義時代那種通過戶籍制度而產生的“對內隔離”機制已然瓦解。

而在政治層面，我國逐步與世界上大部分國家建立了外交關系，國家間的官方與非官方交流日趨頻繁；同時，港澳的回歸，兩岸關系的改善，都對我國的出入境管理制度提出了新要求。在經濟層面，市場經濟的發展、加入WTO后的國際環境，也要求我國出入境管理制度逐步轉變原先的管制思維。為此，執政當局也適時做出調整，出入境管理政策由原來的嚴格控制逐步過渡到有條件限制以及現今的自由申請階段。由此，個體得以便利地在境內外實現地域間流動，“對外封閉”的狀態也得以打破。

第三，由于國家不再堅持“以階級斗爭為綱”的方針，意識形態領域也出現松動。一方面，伴隨著社會自主性的加強，市場和社會力量不斷增強，體制外資源日益豐富，個人得以逐步擺脫對單位乃至國家的資源依賴，個體自主性和權利意識逐步覺醒。另一方面，國內政治空氣也逐步寬松，總體而言，對于公民的批評和監督，國家更多地采取了寬容態度，公民因言獲罪的現象也日漸減少，公民對于公共事務不敢言、不愿言的顧慮也逐步消除，顯性民意的比例不斷擴大。

第四，經濟的快速發展，既對交通通信等基礎設施建設提出了更高要求，也為基礎設施的發展奠定了經濟基礎。伴隨著經濟體制改革的推進，我國郵政物流業、通信業以及交通領域都逐步開展了相應體制改革，壟斷經營局面逐步被打破，行業內部的競爭日益加劇，激發了這些行業的蓬勃發展。以電信業為例，至2012年，移動電話用戶已超過11億，幾乎達到人手一部[18]。電話普及的結果是，信息交流變得前所未有的便利，民意匯聚速度更快，加上交通條件的改善，公民間實現集體行動的可能性也隨之增大。

第五，在大眾傳媒領域，盡管黨管媒體的剛性原則并沒有打破，但不容忽視的是，執政者對該領域的管理也有所松動，市場化媒體與黨報黨刊等二分天下的局面逐步出現。同時，為適應市場化要求，黨報黨刊的運作模式也開始向市場化偏移。雖然仍然扮演著“黨的喉舌”角色，但不容置疑的是，部分黨報黨刊等已然實現了對此定位的某種超越。由此，政府對這些廣義新聞出版物的審查管理再也無法完全像全能主義時代那樣了。

最后，進入21世紀以來，互聯網尤其是博客、微博為代表的新興媒體得以迅猛崛起，也給民意搜集工作帶來了相應挑戰。隨著互聯網的快速發展，人類社會可謂邁入了“大眾麥克風時代”，尤其是集互聯網、攝像、通訊為一身的智能手機的普及，互聯網的內容更新得以進一步提升，甚至可以達到現場直播的標準，一個“全民記者”時代已現端倪。由此，互聯網以其傳播速度的快捷性和民意匯聚的即時性等顯著特征，成為當下民意的一個重要載體。而網絡民意也多次以其強大輿論威力，通過網上網下結合，在反腐問政、公民維權抗爭、探求事件真相、社會救助等領域不斷擴展著其現實功能[19]，給政府部門形成強烈快速的沖擊，原先那種“慢半拍”的民意搜集模式正面臨著巨大考驗。

(二)后全能主義時代民意搜集要素的演變趨勢

后全能主義時代的生態變遷，給民意搜集機制的各類要素都產生了極大影響。按照本文對搜集主客體的主要觀察維度，可以發現，全能主義時代的民意搜集機制其實暗含了以下內在假設，即具有較低公民精神的“群眾”，其意愿需要一批擁有高服務倫理的搜集主體，通過“體察”渠道來加以搜集(圖1的II類)，最終通過出臺相關政策加以實現。

圖1 搜集主體服務倫理與民眾公民精神的實際變遷圖(1978年至今)

然而，進入后全能主義時代后，隨著社會環境的巨大變遷，民意搜集主客體實際上都發生了某些變化，其總體趨勢大致可用圖1中的箭頭(從II逐步邁向III)表示。

1.搜集主體層面：道德熱忱的消逝

新中國成立后，盡管也存在部分腐敗或者官僚主義的案例，但總體而言，多數民意搜集主體大致保持了較高的服務倫理，主要原因至少有四：第一，革命剛成功不久，一批歷經革命洗禮的黨政精英仍在世并在職，這些人員對于民間疾苦有切身體會，并繼續保持了原有革命熱情和道德理想熱忱；第二，以毛澤東為首的黨內高層經常開展階段性的整黨整風運動以及群眾運動，黨政干部經常要開展批評與自我批評，這就意味著當時的民意搜集主體往往會面臨著外部驅動，受到一種壓力機制的主義—思想、組織—身體以及指標—行動等方面的規訓[12]，使得他們往往不敢懈怠；第三，黨政高層經常深入基層，親身實踐政黨倫理要求，使得其他民意搜集主體也面臨著高層的示范壓力；第四，經濟條件的落后，導致物質資源并不豐富，這使得搜集主體貪腐的可能性也相對較小⑥。

然而，進入到后全能主義時代，搜集主體面臨的外部環境發生了較大變化。隨著毛澤東等魅力型領袖的去世，群眾運動退出歷史舞臺，搜集主體開展民意搜集的外部動力逐步喪失。同時，以意識形態為核心內容的政黨倫理，其內在整合力也逐步失效。

在外壓減少的同時，隨著黨政精英的更新換代，部分搜集主體在新環境下出現了內驅力不增反減的趨勢。由于環境篩選機制早已失效，一批投機分子得以混入搜集主體行列，“組織上入黨了，思想上并沒有完全入黨”[4]875的黨員規模也有所擴大，其行為給執政黨的形象帶來了負面影響。一些原本抱著理想而加入政治核心行列的搜集主體，經歷“文革”浩劫或新環境熏陶，原有道德熱忱不斷被消磨。與此同時，經濟的快速發展，使得物質資源逐漸豐富起來，權力能夠支配的資源也頓時劇增，體制轉型期制度的不完善，使得權力設租、尋租腐敗現象逐步泛濫。⑦由此，原本不會、不敢也沒有機會貪的環境不再存在，搜集主體的服務倫理逐步向III區滑落。

2.民意主體層面：公民精神的增長

在搜集精英服務倫理出現滑坡趨勢的同時，民意主體卻出現了由低公民精神到高公民精神逐步邁進的勢頭，不少民意主體完成了從“群眾”到“公民”的歷史性轉變[20]。

從個人經歷來看，經歷“文革”浩劫之后，眾多人士展開了相應反思工作，這些思考和感悟構成了上世紀70年代末和80年代的一個反思潮流。一批體制內知識分子和學術界人士從哲學層面進行反思，提出了“馬克思主義人道主義”的議題，試圖將個人主義與馬克思主義進行相融，以重建國家、社會與個人的關系，重新給予“個人”與“人性”一個恰當的安置位置。[21-22]這些都對當時的國人產生了強烈的思想沖擊，以前被宏大敘事壓制而“小寫”的“個人”正逐步被“放大 ”。

從生存資源來看，計劃經濟的瓦解，市場經濟體制的逐步確立，國家逐漸退出了一些不該管、管不好的領域，市場和社會的力量得以不斷壯大，其掌握的資源也日漸豐富。因而，在脫離單位體制后，個人也能夠憑借自身之力獨立在市場中生存，謀生來源實現了多元化。由此，個人對環境的依賴得以從一元變成多元，國家通過壟斷生存資源來控制個體的機制不再有效。[23]個體的經濟獨立確保了個人的思想獨立，其權利意識和自主意識也得以加強。隨著經濟力量的積聚，部分群體的“納稅人”意識也逐漸增強，從而增加了他們關注公共事務的愿望。

外部環境方面，由于國家不再以階級斗爭為綱，全能主義時代通過政黨倫理化標準而在“群眾”中構建的緊張關系已然解除。由此，個人也不用再被迫通過參與群眾運動、完成指標任務來體現政治忠誠和政治覺悟。另外，在思想領域，盡管國家仍試圖挽救全民式的價值體系，但不可否認的是，全能主義時代形成的那套以“主義”政黨倫理提供價值共識的做法此時已不奏效，思想價值取向的“無政府狀態”已然成型[24]。此時，“政黨國家提供并規定的全民共享的價值體系已不再有社會約束力”[2]41。個人得以從自身理性出發，自主確定持有何種價值觀。

當然，群眾到公民的轉變過程并非以上三個層面就能涵蓋，經濟條件的改善、受教育水平的提升、社會流動與人際交流的便捷性與快速性以及新興媒介的迅速普及等等，都有助于這個轉變過程。其結果是，作為“公民”的大眾不僅有能力且有意愿通過各種途徑表達利益訴求，而且對參與渠道和政府回應速度提出了新的更高要求，這些都對原有的民意搜集機制產生了一定沖擊。

3.中介渠道層面：應有功能的失靈

“文革”結束后，我國逐步恢復了原本的制度化通道，但這些制度多數屬于法律層面的規定，現實當中，其功能往往出現某種失靈現象。

首先，作為我國最主要的民意表達渠道，執政黨和政府組織往往由于仍摻雜著原先意識形態因素，因而在搜集民意信息時有可能會帶有某種選擇性偏見，主觀過濾掉一些不符合官方價值的民意信息；同時，由于黨政組織承載了大部分社會成員的利益表達，往往也會產生信息輸入的超載現象。

其次，由于我國至今仍然缺乏實質性的競爭式選舉，人大選舉多數情況下仍屬于一種“確認式的選舉”，同時，由于人大代表和政協委員多數是兼職制，這使得他們沒有足夠的動力去開展民意搜集工作，因而兩會系統在聯接民意和搜集主體的功效方面會打折扣。

再次，作為密切聯系群眾制度設計的信訪制度，由于轉型期社會矛盾的不斷堆積，信訪量不斷上升，信訪機構往往缺乏足夠資源去處理信訪案件。此外，由于政府將信訪作為政績考核指標，部分地區采取了“一票否決制”，由此導致部分地方政府對信訪的打壓和瞞報，甚至花大力氣去截訪、銷帳[25]。最終，信訪制度出現了某種異化現象，其反而成為引發矛盾沖突的一大根源，從而被眾多學者所詬病。

另外，我國的利益團體也沒有足夠發達，很多社會團體往往是以功能團體的身份在發揮著作用，因而其聯接作用也遠非制度設計那樣有效。

可見，現存的一些中介渠道，要么徒具象征意義而沒有實際作用，要么出現功能異化或功能不足。時間一久，民眾往往會對這些正規中介渠道失去信任，民眾不得不尋求其他非正式渠道來傳達民意訴求。

四、改革開放后我國民意搜集機制要素的改革與重構

面對民意搜集各類要素在后全能主義時代的諸多挑戰，我黨作為執政者是有著切身感受的，并且也在實踐中不斷出臺相關措施夯實與改革原先那套民意搜集機制。

(一)搜集主體層面：“整黨”、“擴源”與“保先”

執政黨在搜集主體方面所做的應對，其關鍵詞大致可以概括為三個詞，即“整黨”、“擴源”與“保先”，主要目的是對搜集主體的成員資格和能力素質進行與時俱進地重塑。

所謂“整黨”，主要指“文革”結束后執政黨開展的以整風整黨運動為主要方式的執政黨建設活動。早在十一屆三中全會上，中共中央就決定重新恢復在十年動亂中被取消的“中央紀律檢查委員會”，以加強黨內紀律監督。1979年，鄧小平在一次講話中也要求：“為了整頓黨風，搞好民風”，高級干部必須帶頭“恢復和發揚黨的艱苦樸素、密切聯系群眾的優良傳統”[26]。1983年底到1987年5月,執政黨又開展了歷時三年之久的整黨運動，其目的是清除文革流毒，純潔黨的組織，統一黨內思想，加強黨內紀律，整頓黨政干部作風[27]。1998年至2000年間，執政黨又針對縣處級以上黨政干部展開了以“講學習、講政治、講正氣”為主要內容的黨性黨風教育⑧。2000年底，執政黨又決定在農村開展“三個代表”重要思想學習教育活動，歷時兩年左右時間，使得黨的基層組織建設和黨對農村的領導得到加強和改進[28]。2013年以來在全黨陸續開展的以為民、務實、清廉為主要內容，以“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”為總要求的黨的群眾路線教育實踐活動，亦可謂是整黨活動的歷史沿襲。

“擴源”的主要意涵是，執政黨不但擴大其執政基礎，而且擴充了其成員來源，主要標志就是“三個代表”理論的提出。根據該理論，執政黨不再局限于“工人階級的先鋒隊”，而且是“中國人民和中華民族的先鋒隊”。這就意味著它不僅要代表“工人階級”的利益，而且擴大到了“最廣大人民的根本利益”。同時，江澤民在建黨80周年的講話中，第一次把民營企業主定位為“有中國特色的社會主義事業建設者”。隨后的十六大上，中共對黨章中有關黨員發展對象的條款進行了相應修改，并將民營企業主納入到六大新社會階層的序列中；并且，就在此次會議上，7位民營企業家得以作為十六大代表亮相[29]。這表明執政黨對企業家等新興階層的入黨問題松開了口子，從而擴大了民意搜集主體的來源范圍。

“保先”全稱是“保持共產黨員先進性教育活動”，始于2005年1月，歷時一年五個月。執政黨的“先進性”是維系其執政合法性的關鍵因素，正因為具有了“先進性”這一本質屬性，才使得它即便不經過競爭選舉也能代表人民利益。隨著不斷探索，黨對其“先進性”有了進一步認識，指出“黨的執政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的”[30]；新任中共中央總書記習近平提及的“決不會躺在過去的功勞簿上”[31]再次呼應了這個表述。這也意味著，執政黨逐步認識到“黨的先進性”是一個不斷變化的、具體的、歷史的和發展的范疇，而并非一個抽象的或靜止的概念[32]。正如時任中共中央總書記胡錦濤曾指出的那樣：“一個政黨過去先進不等于現在先進，現在先進不等于永遠先進。”[33]因而，執政黨必須在現實中時刻加強先進性建設，以保持先進性特征。黨員作為執政黨的組成細胞，其先進性程度往往決定了黨的先進性程度。因而，保持黨員個體的先進性就關系到了執政黨先進性這個關鍵問題。于是，“保持共產黨員先進性教育活動”應運而生，成為1949年以來規模最大和覆蓋面最廣的一次黨內集中教育活動。[34]

(二)搜集客體層面：“轉變”、“承認”與“吸納”

民意主體的當下轉變，尤其是互聯網這一新興媒介的崛起，使得執政黨日益頻繁地面臨著民眾的各方面批評和監督。基于現實環境，執政黨對于搜集客體的觀念態度也不斷改變。三個關鍵詞可用來涵蓋這個過程，即“轉變”、“承認”與“吸納”。

所謂“轉變”即為“轉變”對“群眾”的認識取向，不再簡單地把所有社會成員都視為“被動、落后和消極”的“群眾”，而是正視其在現實覺悟和認識水平上的巨大變化。而“承認”，就是在“轉變”認識取向的基礎上，逐步從“公民權”的角度來承認社會成員的相應權利，并為保障公民的“知情權、參與權、表達權、監督權”[35]做出相應努力。同時，政府也逐步承認民意表達的多樣化途徑，尤其是鑒于網絡民意在我國政策議程中的特殊作用，逐步認可和尊重網絡民意在議程設置中的合法地位[36]，逐步改變過去那種高高在上的“體察”姿態。最后的“吸納”，就更是進一步從制度設計層面，通過相關制度化途徑，對民意主體的參與訴求進行政治和行政吸納。

“轉變”和“承認”的最佳案例可謂是“基層群眾自治制度”，尤其是《村民委員會組織法》的出臺。上世紀八九十年代在農村實現的以村民“自我管理、自我教育、自我服務、自我決策”為核心內容的民主自治，意味著執政者開始顛覆之前對群眾路線的內在假設，由不信任群眾的表達和管理能力，轉為放手讓群眾開展民主自治，可謂是“群眾路線”的一種“創造性轉化”[37]。而對于“吸納”，執政黨也提出要擴大社會主義民主，健全法制，積極推進社會主義政治文明建設，并通過各種制度建設“從各層次各領域擴大公民有序政治參與”[35]。這些制度中，民主懇談、社會聽證制度、政務公開制度、環評制度、民主評議制度等等可謂是典型代表。

(三)中介要素層面：“夯實”、“開拓”與“創新”

民意搜集機制的很多改革都是通過中介要素層面的改革來加以實現的，從1978年至今的應對措施中，仍可用三個詞匯來加以描繪，即“夯實”、“開拓”與“創新”。

“夯實”過程其實還包括了一個“恢復”過程，文革結束后的幾年時間里，執政黨在中介渠道層面所做的工作，大多可視為“恢復工作”，即恢復在十年浩劫中或被取消或被異化的一些中介渠道。與此同時，也通過完善相關中介渠道，做了相應“夯實”工作。比如曾被暫停多年的兩會系統，在改革開放后，人大制度的代表功能和程序功能都得到強化，敢于投反對票的人大代表逐步增多，部分地區甚至出現了人大否決政府報告的案例[38]，而政協在參政議政、吸納知識與經濟精英方面的功能也逐步加強。這種夯實工作，也被有些研究者概括為“繼承傳統”[39]。

而“開拓”與“創新”則指的是執政黨鑒于實踐需求，通過不斷的制度改革和創新，“健全聯系群眾制度，創新聯系群眾方式”[40]，開拓出一些新的中介渠道，或者在原有制度基礎上，進行制度改善和優化。現實當中，這種開拓創新的做法屢見不鮮，比如市長熱線、社會協商對話制度、咨詢制度、重大事項社會公示制度等。尤其是鑒于互聯網在反映民生訴求中的重要作用，執政者越來越重視對網絡民意的搜集和吸納工作，并加強了電子政務建設和互聯網的管理工作。各地政府部門都加強了網絡輿情工作，開通網絡民意直通車和政務微博的做法日益普遍。這些渠道的開拓創新工作，都為滿足公民的參與需求，加強民意的吸納工作奠定了制度基礎。

五、結 語

全能主義時代形成的民意搜集機制，其內在假設是，具有較低公民精神的“群眾”，其意愿需要一批擁有高服務倫理的搜集主體，通過“體察”渠道來加以搜集。可見，這套機制有效運行的關鍵在于，搜集主體能夠受到內外部動力的持續驅動，從而長久地保持較高的服務倫理和搜集意愿。

然而，進入后全能主義時代后，現實生存環境的變化，部分民意搜集主體出現了內外部動力的雙重不足趨勢，其道德熱忱逐步淡化。而由于“對內隔離、對外封閉”狀態的打破，言論環境的變化，生存資源來源的多元化，搜集客體也發生了較大變化。眾多民意主體完成了從“群眾”到“公民”的歷史轉型，其公民精神和參與意識不斷增強。借助于日益便利的交通通信條件，大眾傳媒尤其是互聯網的迅速普及，民意的匯聚傳播速度得以迅猛提升，不時展現出其獨特作用。面對匯聚傳播速度更迅猛、形態更顯性的民意，原有搜集方式已逐步因其“慢半拍”而受到嚴重挑戰。由此，民意搜集機制的改革應運而生。最后，本文還需要指出以下三點：

第一，從結構而言，民意搜集機制包含靜態要素和動態運行兩個層面，本文主要是從前者展現了其歷史面貌，而幾乎沒有涉及后者，畢竟后者才是問題關鍵所在。不過，民意搜集機制的運行過程，其實質也是各類要素間排列組合的一個動態過程。因而，要探索民意搜集機制的具體運行機理，就必須首先對其靜態要素有一個準確把握。

第二，從時間段而言，全能主義時代和后全能主義時代的劃分，主要目的是考察國家與社會關系變遷對民意搜集機制要素所產生的影響，但這并非意味著這兩個時間段的民意搜集機制就截然不同，民意搜集機制的變遷過程也存在某種“路徑依賴”。比如，不管是搜集主體層面的“整黨”活動抑或是中介渠道的“恢復”與“夯實”工作，其實質都是對傳統的某種繼承。

第三，從內部關系而言，民意搜集機制的組成要素并非相互獨立，三者間也存在某種內在聯系。比如搜集渠道的變化，往往就受到了搜集主客體的雙重影響。一方面，不管是搜集渠道的開拓、運行以及維護，還是搜集渠道的功能異化乃至失靈，無不與搜集主體息息相關。另一方面，搜集渠道的開拓和創新工作，很多也是民意主體倒逼的結果。對于各要素間的一些內部聯系，我們在進一步的研究中應予以足夠的關注。

注釋：

① 比如侯東陽：《封建統治集團的重要輿論機制：朝議》，《鄭州大學學報(哲學社會科學版)》，2001年第4期；趙凱：《漢代官方輿論收集機制》《南都學壇(人文社會科學學報)》，2006年第5期；劉毅：《芻論中國古代輿情收集制度》，《天津大學學報(社會科學版)》，2007年第5期等。

② 比如紀紅、馬小潔：《論網絡輿情的搜集、分析和引導》，《華中科技大學學報(社會科學版)》，2007年第6期；朱晨光：《上海市區級政府民意收集機制研究》，上海交通大學碩士學位論文，2009年；王高賀、郭文亮、單文龍：《民意收集的創新性實踐及啟示——以廣州南華西街為例》，《理論探索》，2010年第5期；王高賀：《當前我國民意收集的思想誤區及其澄清》，《求實》，2012年第3期。

③ “全能主義”(totalism)一詞是美國芝加哥大學鄒讜教授基于國家—社會關系，用以概括20世紀中國政治品質的一個重要概念。在他看來，全能主義的興起源于20世紀初中國“整個國家、整個社會和各個領域”所面臨的全面危機，經過多次實踐，社會革命逐步被作為克服該危機的最終方案，全能主義政治就是應對這種危機以及推進社會革命的必要手段。新中國成立后，前述之全面危機過去了，此時“全能主義政治就失去了它的歷史的功能和任務，它的應用范圍應當縮小”。然而，全能主義政治不僅未能退出歷史舞臺，反而一步步得以強化，直至1978年十一屆三中全會的召開，國家與社會的關系才發生轉折，“五四”以來國家權力日益深入社會的趨勢得以扭轉，國家開始向社會放權。自此，全能主義政治才得以開始瓦解，中國逐步邁向了后全能主義時代。因而，本文采用“全能主義時代”一詞以概括1949年新中國成立至1978年十一屆三中全會召開這個時間段，用“全能體制”一詞表述中國在該時間段的國家與社會關系特征。參見鄒讜：《二十世紀中國政治：從宏觀歷史與微觀行動的角度看》，香港：牛津大學出版社，1994年第3、第5、第20、第70頁。

④ 即使是處于基層的民意搜集者，實際上也能夠利用手中的權力決定是否上傳民意以及上傳何種民意信息，因而，他們往往也在很大程度上擁有了民意吸納的權力。

⑤ 如胡偉：《政府過程》，浙江人民出版社，1998年第193-203頁；王立新：《試論我國社會分層中人民利益表達制度的建構》，《社會科學》，2003年第10期。

⑥ 當然，全能主義時代也確實存在一定的腐敗現象，在農業合作化運動的史料中不難發現，農業合作社的管理者往往會私吞公社公共財產，不過相對而言，這種腐敗行為比較隱蔽，規模較小。同時，由于地域的隔離，大眾傳媒的不發達，這類腐敗案例往往曝光較少，也使得民眾對腐敗的感知程度也較低。

⑦ 關于這個過程，可參見徐中約：《中國近代史(下冊)》，香港中文大學出版社，2002年第986頁。

⑧ 據統計，參加的黨政領導干部達到七十萬人，涉及干部群眾超過五百萬。參見胡錦濤：《總結和運用“三講”教育經驗 努力開創黨建工作新局面》，《求是》，2001年第2期。

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[33] 胡錦濤.在慶祝中國共產黨成立八十五周年暨總結保持共產黨員先進性教育活動大會上的講話[EB/OL].(2006-06-30).http：//politics.people.com.cn/GB/8198/4549262.html.

[34] 保持共產黨員先進性教育活動[EB/OL].(2008-09-26).http：//cpc.people.com.cn/GB/134999/135000/8111117.html.

[35] 十八大報告(全文)[EB/OL].(2012-11-19).http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546_5.htm.

[36] 劉明厚.網絡民意在我國政策議程中的獨特作用及其影響路徑研究[J].中共杭州市委黨校學報，2012(6).

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[38] 景躍進.執政黨與民眾的聯系：特征與機制——一個比較分析的簡綱[J].浙江社會科學，2005(2).

[39] 從“人大否決政府報告”說起[EB/OL].(2009-10-22).http：//npc.people.com.cn/GB/28320/80575/80576/10238773.html.

[40] 論黨的群眾工作——重要論述摘編(六)[N].人民日報，2011-05-11(6).