保障性住房建設的融資困境及完善建議

□（華北水利水電大學 河南鄭州 450011）

一、保障房建設的必要性

保障性住房是與商品房相對應的一個概念，目前尚未有統一的定義。一般來說是指政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準，具有社會保障性質和特定用途的住房。根據我國“十二五”規劃綱要的闡述，我國保障性住房的基本形式有：經濟適用房、廉租房、政策性租賃房（公租房）與兩限房以及在一些林區、墾區、煤礦職工的棚戶區改造、游牧民定居工程。

保障性住房建設無論從改善民生、促進和諧社會發展，控制高房價、拉動消費以及轉變社會經濟發展模式等方面看，均有很高意義。首先，改善低收入居民的居住條件是重要的民生問題。加快建設保障性住房，對于改善民生、促進社會和諧穩定具有重要意義。其次，加快保障性住房建設，將有利于控制高房價，有利于更好地落實房價宏觀調控的政策目標，有利于防止房價和銷量的暴漲暴跌，有利于房地產市場的健康穩定發展。第三，加快保障性住房建設，不但能夠有效改善城鄉普通居民消費環境和條件，而且能夠打消對未來住房支出的擔憂，從而有利于城鄉居民，特別是低收入居民的消費增長。最后，政府主導的保障房建設，以民生為導向，可以防止房地產市場的畸形發展，引導社會投資方向，鼓勵更多企業和資本投入實體經濟和科技創新。從這個意義上說，推進保障房建設，有望成為轉變發展方式的重要突破口。

二、我國保障性住房建設的資金來源分析

我國保障性住房建設的基本融資模式主要有財政撥款、土地出讓金凈收益、住房公積金凈收益及其他來源。具體來說：（1）財政撥款。保障性住房具有準公共產品屬性和正外部性等特點，決定了各級政府撥款是保障性住房建設的主要來源。目前中央財政撥款占保障房建設資金的比重僅在10%左右，各級政府財政投入壓力巨大。（2）土地出讓金。國務院《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》規定：土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%。這一渠道的資金量占土地出讓金金額的10%-20%。如果政府按照要求全部投入到位會使保障性住房資金短缺的情況得到一定程度的緩解，但地方政府往往缺乏有力監督，用于保障性住房建設的比例只占土地出讓金總額的很小比例。（3）住房公積金增值收益。2009年住房和城鄉建設部等七部門聯合發出《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》，要求將部分住房公積金結余資金貸款用于支持保障性住房建設。（4）住房公積金貸款。2010年住房和城鄉建設部、財政部、發展改革委、人民銀行、審計署、銀監會印發的《關于做好利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的通知》確定了北京、天津等28個城市為利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點城市，貸款總額占所需資金的10%。（5）其他來源。“社會保障”和“出租保障性住房及配套設施”的資金也被用于支持廉租房和公租房的建設。

“十二五”期間，中央政府提出新建3 600萬套保障性住房，到2015年實現保障性住房的覆蓋面達到20%。各年的建設目標是2011年開工建設1 000萬套，2012年建設1 000萬套，2013-2015年每年建設500-600萬套。僅2011年建設的1 000萬套保障性住房就需投入資金1.3-1.5萬億元，其中5 000多億元由中央和地方兩級財政分擔，其余8 000多億元主要通過社會資金解決，因此，完善保障性住房建設融資方式具有重大意義。

三、保障性住房建設的融資困境分析

通過保障性住房建設資金的來源分析，可以發現目前保障性住房建設的融資困境主要表現在四個方面：

一是過度依賴國家財政投入。財政撥款、土地出讓金及住房公積金本質上都屬于國家財政收入。雖然保障性住房的準公共產品的性質決定了政府投資在保障性住房建設中的重要地位，但是對國家財政資金的過分依賴，會導致在政府財政嚴重不足和經濟不發達地區的保障性住房供給嚴重不足。我們應該堅持政府在保障性住房建設融資中的主導地位，但是運作過程中，應改革僵硬的資金供給機制，發揮市場的作用，減輕保障性住房建設給政府帶來的巨大負擔。

二是地方政府對保障性住房建設缺乏積極性。這種現狀形成的主要原因是我國傳統的以財政收入等經濟指標為主的官員績效考核體系。目前，土地出讓金占地方政府財政收入的比重很高，而經濟適用房、兩限房的土地劃撥供給方式使得地方政府獲得不到土地出讓收入，廉租房和公租房還要對低收入家庭進行住房補貼、對開發商進行稅收減免，這些原因都會導致財政收入大幅下降。不僅如此，保障性住房的建設會在一定程度上拉低商品房的價格，而房價的下降又會進一步影響土地出讓價格，從而極大影響了地方政府的財政收入和GDP的增長，從而制約著地方政府建設保障性住房的積極性。

三是資金供給存在不穩定性。目前保障性住房建設以財政資金為主的融資模式存在著極大的不穩定性，主要表現在以下四個方面：（1）中央政府的撥款具有較強的穩定性，但是地方政府的事務繁多，在不少財政收入較低的不發達地區，保障房建設往往更為迫切，因而這些地方的財政撥款往往很難及時到位；（2）土地出讓收入也具有較大的不確定性。在經濟形勢較好的年份，開發商的積極性較高，出讓收入較高，但是當銀行銀根緊縮的年份，土地出讓收入就會大幅下降。（3）保障性住房的建設資金可能被擠占。前面我們指出土地出讓收入的一定比例可以用于保障性住房建設，但是往往缺乏有效監督，因而被擠占。同樣住房公積金增值收益也是如此。公積金扣除住房公積金貸款風險準備金和公積金中心管理費用后，余額用來補充保障性住房建設資金，如果貸款風險準備金和管理費用金額較大，那么用在城市保障性住房建設上的資金就會相應減少。（4）公積金貸款作用有限。一方面是試點城市效果如何、何時擴大是不確定的；另一方面，不少地區公積金使用率都非常高，能用于保障性住房建設的部分占多大比例都具有較大的不確定性。

四是保障性住房建設金融工具缺失。保障性住房具有準公共物品的特性，按照政府經濟學的觀點，保障性住房應該由政府保障供給，但是可以采用不同的方式：政府既可以成立專門的部門（國有獨資公司）直接負責保障性住房的建設，比如，由各級政府地方財政出資成立的保障房建設有限公司，也可以將保障性住房建設的任務委托給民營的房地產開發企業。目前民營的房地產開發企業的外部融資方式主要有銀行借款、股票債券和其他三種融資途徑。發行股票和債券進行直接融資，條件苛刻，中小房地產開發企業很難采用。而資產證券化、短期融資券和信托融資等其他融資方式在我國開展的還不成熟，很多機制性問題尚未完全解決。因此，目前對于大多數房地產開發企業而言，銀行借款是其主要融資來源，渠道比較單一。

四、保障性住房建設融資模式的完善建議

保障房建設主要涉及政府、房地產開發企業（國有和私營房地產開發企業）、金融機構三個重要主體，因此，完善保障性住房的融資模式應該在加大財政資金歸集力度，提高使用效率的前提下，發揮市場作用，創新融資行為。因為經濟適用房采用的是控制利潤率的運作方式，因此在保證土地供給的前提下，市場的運作保障了資金的供給，因此，保障性住房建設暴露的資金不足問題主要體現在廉租房和公租房方面。下面主要從廉租房和公租房融資角度，提供若干建議。

（一）應加大財政資金的歸集力度，提高使用效率

1.改變地方政府官員的績效考核方法。目前保障性住房建設采取的是中央設定目標，層層目標分解實施的方法，因此，在各級政府官員業績考核時，要加大民生方面指標的考核權重，保障性住房建設的分解目標的實施要作為各級政府領導官員主要考核指標，從而激勵地方政府官員保障性住房建設的積極性。

2.加大土地出讓金計提比例。在嚴格保證原有10%的計提比例上，適當加大土地出讓金凈收益的計提比例，并建立一個強有力的監督保障機構，檢查土地出讓金計提后的使用情況，保障其一定用于地方保障性住房的建設。

3.積極拓展公積金的增值途徑和使用范圍。目前，住房公積金適用范圍過于狹窄，只能用于職工住房貸款和購買國債，不利于住房公積金的增值，因此，要積極拓展公積金增值途徑，比如適當購買收益率較高、風險可控的國家重點工程建設債券等。由于廉租房、公租房貸款的償還周期較長，商業銀行缺乏貸款的積極性，因此，積極開展公積金貸款試點城市的效果評估，可行則積極推進。

（二）發揮政府的作用，開拓多元化籌資渠道

1.加強投融資平臺建設。組建國有投融資平臺，為保障性住房的建設籌集資金，并負責保障性住房的融資、開發、建設、運營管理等。利用財政資金主要為從事保障性住房建設的房地產開發企業向商業銀行貸款提供貼息、擔保，為保障性住房債券融資進行保障，以激勵各方積極投資保障性住房建設。政府和企業各自發揮比較優勢，既保障了政府的強力支持和企業的規范化運作，又避免了政府直接負責的弊端，有利于減輕財政壓力，提高融資效率。

2.建立多渠道的廉租房供給模式。政府不僅僅可以直接新建廉租房，也可以通過收購、改建以及自有住房租賃、社會捐贈等方式多渠道增加廉租房房源，鼓勵房地產開發企業開發建設中小戶型住房面向社會出租。比如，如果開發企業按總面積的一定比例建設廉租房，政府可以在土地、稅費等方面給予一定的優惠。

（三）發揮市場作用，開展金融創新

1.積極探索推進BTR融資模式。BTR融資模式是BT融資模式和REITs融資模式的結合。BT融資模式是BOT融資模式的一種變異。BOT模式即建設經營轉讓模式，它是政府吸引民間資本進入基礎設施建設的一種融資方式，而BT模式就是建設轉讓模式。比如，重慶渝開發股份有限公司與重慶市大渡口區政府2007簽訂合同，以BT模式投資約3億元進行安置房項目建設，該項目被列為重慶市2008年十大重點工程項目。2010年該公司繼續加大保障性住房建設力度，以BT模式承接370萬平方米的公共租賃房建設任務。REITs即房地產投資信托基金。從發達國家發展經驗看，幾乎所有 REITs的經營模式都是收購已有房地產并出租，獲取租金收益。因此，如果能將 BOT模式和 REITs模式結合起來（即BTR），不僅能解決建設環節政府資金的不足，還能夠利用 REITs的優勢吸引公眾的閑散資金用于回購開發企業開發完成的房產，分享公租房運營過程中獲取的穩定收益。

2.積極推進PPP融資模式。PPP融資模式是公共部門與私人企業合作的一種融資模式，該模式興起于20世紀90年代歐洲及北美國家，主要用于大型公共基礎設施建設。PPP融資模式有外包、特許經營和私有化三種方式。其中，外包方式需要政府承擔全部投資，私有化方式不能保障廉租房和公租房的準公共物品性質，因而不適用于廉租房和公租房建設。而特許經營模式下企業完成全部投資或與政府共同投資，企業與政府簽訂特許經營合同，并在政府的允許下，對于所建設的房產具有經營權，在收回投資并取得合理利潤之后，將項目的所有權移交給公共部門，政府最終獲得項目的產權。因而采用這種模式既可以在一定程度上緩解政府的財政負擔，又能保證其準公共物品的性質，符合公共租賃住房的宗旨，應該積極探索推進。