在分類改革背景下地勘單位績效預算的構建與實施

□（，天津地熱勘查開發設計院 天津 0050 天津市地質礦產勘查開發局 天津009）

一、引言

在上個世紀90年代興起，并在西方發達國家取得了較大成功的新一輪績效預算改革，是政府績效管理的重要組成部分，它是一種以支出結果為導向的預算管理模式，其強化政府預算為社會大眾服務的理念，強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果，要求政府部門不斷改進服務水平和質量，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務，使政府行為更加務實、高效。

目前，屬地化管理的地勘單位職工總數59.22萬人，在職職工28.61萬人，中央管理的地勘行業單位9.52萬人，在職職工4.66萬人，隨著地勘單位事業單位分類改革的不斷深入與發展，對地勘單位的績效預算也提出了新的要求。地勘單位要取得更好的發展，在抓住機遇的同時，更需要構建一個合理、科學的績效預算體系，以此來保證財政預算資金使用的科學性和高效性，利用完整、科學、合理的預算體系來促進整個地勘單位的發展和進步。

二、地勘單位績效預算的概念闡述

績效預算是指事業單位以及企業將公共支出目標、實現目標所需要進行的活動以及完成這些活動所需要的資金三者聯系在一起編制的中期預算，并將中期預算轉化為具體的年度預算。預算執行結束后，以經濟性、效率性和效果性的3E標準（E-conomy，Efficiency，Effectiveness） 評 估預算執行情況，并根據評估情況分析預算實施過程中存在的問題，以改進預算管理的過程。通俗的講就是對活動、目標以及資金三者合理有機的結合，然后通過一個科學的分析和整合以實現整個地勘單位利益的最大化。在地勘單位績效預算的實施過程中，關鍵的一點就是需要在充分了解實際情況的基礎上，再進行績效預算的分析和整合。

三、地勘單位績效預算構建的重要性

確切地說，所謂的績效預算體系是指在當前的市場經濟運行下，各個單位和部門在發展到一定的程度和階段之后所采取的一種符合實際發展需要，加強對整個單位或者企業資金管理的一種客觀性的選擇和要求。它不僅是單位內部資金平穩運行的需要，更是整個單位經濟發展、運行體系建設的需要。績效預算體系的構建不僅可以較好地去評價地勘單位預算編制的科學性與合理性，還能對整個預算起到監督與促進作用。另一方面，地勘單位進行績效預算，可以在很大程度上對資金鏈進行有機的整合，通過績效預算的分析，促進地勘單位資金使用有目的、有方向，對專項經費和自籌資金進行充分、合理的分配，以節省單位的資金消耗，實現資源的真正合理有效的配置。構建一套完善科學的績效預算體系，既是形勢發展的需要，也是地勘單位自身發展的根本保障。而如何構建地勘單位績效預算體系，需要我們吸收和引進先進的績效預算理論和思想，同時充分考慮到自身的實際情況。

四、地勘單位績效預算體系存在問題的原因分析

當前，地勘單位績效預算制度的建立既缺乏理論指導，又沒有豐富的實踐經驗，在構建和實施過程中也存在著一定的問題和不足，如：預算的編制未能反映工作成果或產出績效；預算編制僵化無法適應突發狀況；預算執行變成預算消化；績效衡量與預算評價受到制度和技術的限制；預算績效評估中的預算目標制定和績效衡量存在博弈現象等。出現上述問題的原因集中體現在：

（一）觀念落后，認知不足。當前，不少地勘單位以及工作人員對績效預算缺乏科學的認識，而且存在著一定的誤區。認為績效預算只是單方面的對經濟領域的物質生產而言的；也有人認為地勘單位當前應該把績效和預算分離開來，績效在一定程度上會影響預算的進行；從事績效預算工作的相關人員理論知識和專業素養不夠，遇到問題時，不能及時加以解決，只能憑主觀臆斷。

（二）績效預算的基礎相對薄弱。當前，地勘單位對績效預算的研究主要集中在財政以及財務收支方面，對績效預算的推廣和實施也是采用傳統的手段和方法，沒有將績效預算中的經濟性以及時效性結合起來。隨著地勘單位的不斷發展以及績效預算領域改革的不斷深入，單純定量的預算已經遠遠不能滿足現代預算的管理要求，需要將定性與定量的方法相結合，同時結合自身實際情況和特點進行績效預算，只有這樣，才能最大發揮績效預算的價值，才能充分調動廣大地質工作者的能動性。

（三）預算基礎資料失實。預算標準是對預算資料的科學性的把握，只有在預算資料充分真實的情況下，才能得出最有價值的預算報告。也就是說，作為預算標準的資料必須建立在真實與合理的基礎之上。預算標準不真實，直接導致績效預算結果的不真實。而當前，部分地勘單位提供的預算資料不夠準確，甚至是失真的，導致績效預算的標準并不可靠，缺乏針對性，會給整個預算結果帶來巨大的風險。

（四）績效預算工作的相關制度體系有待完善。完善的績效預算管理制度，是績效預算得以順利實施的重要保證。目前，由于地勘單位缺少科學完善的績效預算制度體系和必要的職責體系，造成各相關部門之間分工不明確，職責混亂等。

五、地勘單位構建和實施績效預算的思考

（一）打破傳統思維模式，大膽創新和實踐。這需要我們擺脫傳統的績效預算模式和限制，樹立預算部門的權威性，成立特定的監督部門，對績效預算工作進行充分的監督，以確保其公開、公正。同時通過廣泛的宣傳、培訓，提高全員、全部門參與意識，以確保在績效預算實施過程中獲取最全面、最準確的信息。

（二）建立完善的制度體系。完善、科學的制度體系是績效預算取得良好結果的前提和基礎，只有擁有了良好的制度體系才能充分保障績效預算的科學性與合理性。目前績效預算制度的建設需要從以下幾個方面進行完善。首先，要對績效預算給予充分的立法和保護，保障其合法地位和權威性。其次，制定一系列的相關標準和制度規范來保障其良好的運行。再次，提高預算人員的業務素質和能力，保障績效預算的效率性和價值性。最后，要深化頂層設計，提高績效預算管理的權威性和執行力。地方政府、財政部門、預算部門、地勘單位主管部門等應出臺與地勘單位績效預算有關的意見或辦法，構建績效自評、重點評價、第三方評價和專家評價相結合的多元化評價機制，提升績效評價的科學性和公信力，為政府決策提供客觀真實的參考依據。

績效預算流程圖

（三）建立績效預算模型。建立統一的績效預算模型，既可以在相當程度上節省地勘單位在績效預算方面的人力和財力支出，提高工作效率，又可以為地勘單位實施績效預算提供客觀的模版，這對地勘單位的發展幫助很大。根據中國國土資源經濟研究院2012年度研究報告表明，所調研的15個非試點省（區、市）的 230個單位（包括局機關）有201個單位建議劃為公益類，有1家單位建議劃為經營類，顯而易見，絕大多數地勘單位更傾向于被劃分為公益類。其理由是，多數地勘單位都認為，地勘單位在礦業權配置、土地變性、財政扶持、稅收減免、住房補貼、養老保險等各項政策均落實不到位的前提下，經營性資產缺乏積累，不具備轉為生產經營類的條件。特別是在地質找礦戰略行動全面推進的大背景下，公益性地質工作應該得到加強，地勘單位要充分發揮找礦主力軍的作用，因此地勘單位主體應劃為公益類。因此，績效預算的構建應重點結合這一現狀，對公益一類、公益二類事業單位的績效預算構建統一的模型，著重考察地勘單位發展資金、勘查專項資金等申請依據的合理性、使用的合法性、成果的實效性。而針對改制為企業的，則構建企業績效預算模型，納入企業全面預算管理的體系當中。構建績效預算模型主要分為以下幾個階段：第一，明確機構職能，搜集基礎資料，合理確定量化指標和定型范圍；第二，編制預算；第三，通過專家審議、職工或社會公眾評議等構成的評審系統，進行多層面監督考核；最后，由抽簽確定的外審專家以及單位內部具有獨立審計地位的人員構成的審計小組，對預算進行績效審計。根據審計結果，確定是否采取經費獎勵、經費扣減、或者緩批、停批新項目等措施，并為以后績效預算的改進和提升提供參考依據。在構建績效預算模型中，我們可以發現，它是與PDCA循環法環環相扣的。P.D.C.A.即 Plan（計劃）、Do（實施）、Check（查核）、Action（處置），是從事持續改進（改善）所應遵行的基本步驟。具體流程可見下圖。

（四）制定績效實施的戰略規劃。地勘部門要根據自身實際情況在充分結合績效預算理論的基礎上制定一個切實可行的戰略規劃。可以3-5年為一個階段，然后各部門之間需要根據制定的戰略規劃嚴格加以執行，并且在進行績效預算的過程中，要以制定出的戰略規劃為總的目標和標準。同時，在每一個分階段戰略完成時對計劃的執行情況及時進行總結和分析，以便針對存在的問題采取措施及時加以調整和完善，推動地勘單位績效預算向深層次的發展。

六、結語

地勘單位未來仍然有很大的發展空間。隨著國家經濟社會發展進入一個新的階段，無論是服務于公共需求、民生需求和公益性的地質工作，還是服務于資源保障、產業需求的商業性礦產勘查工作，都面臨快速增長的需求。推進地勘單位分類改革，無疑會為經濟社會的發展注入一針強心劑，是大勢所趨，而構建和實施統一的地勘單位績效預算也將成為提高投入產出比的重要內容。在目前形勢下，地勘單位需要積極學習和引進先進的績效預算理論知識，同時結合自身實際情況，來構建一套符合自身發展需要的績效預算體系，唯有如此，地勘單位才能取得長足的進步與發展，才能創造出巨大的經濟利益和社會效益，推動社會的進步與發展。