黑龍江省現代農業支持政策優化分析

郭宇多

（哈爾濱商業大學，黑龍江哈爾濱150025）

【區域經濟】

黑龍江省現代農業支持政策優化分析

郭宇多

（哈爾濱商業大學，黑龍江哈爾濱150025）

現代農業的發展離不開政策的支持，近年來黑龍江省現代農業支持政策不斷完善，同時也存在政策制定不夠全面，政策執行及監管不到位，政策評估體系不完善等問題，提出優化支持政策結構、加強政策執行監管力度、完善政策評估體系等措施，從而實現黑龍江省農業現代化。

黑龍江省；現代農業；支持政策

一、現代農業支持政策的涵義及特征

1.現代農業的涵義及特征

現代農業的概念是20世紀70年代后提出的，各國學者隨后也從各種角度對現代農業進行定義。本文對現代農業的界定如下：現代農業是以創新為核心的現代產業，以食品安全為產業發展的基本目的，是一種以現代產業發展為理念，以現代產業組織形式為紐帶的新型農業產業形式，其發展離不開政策的大力支持，具體體現在具有完善的相關產業支持和農產品市場體系［1］。與傳統農業相比較，現代農業的特征主要表現在生產過程的機械化、生產科技現代化、生產條件現代化、勞動者智能化、生產經營一體化五個方面。

2.農業支持政策的涵義及特征

由于自身的弱質性，農業需要政府的大力支持與保護，因此農業科技支持政策在農業的發展過程中也是必不可少的。經濟學家舒爾茨認為，只有從政策上鼓勵對農業人力資本的投資，重視對農業技術改進的支持，才能促進傳統農業的轉變。廣大學者對農業支持政策進行了廣義與狹義的劃分，狹義上的農業支持政策是指政府在農業科技、水利、環保、基礎設施、教育等公共品供給方面的財政投資政策，其目的在于改善農業生產基本條件，提高農民收入，實現農業的可持續發展；廣義上的農業支持政策是指以農業持續、穩定、協調發展，保證國民經濟正常運行的農業基礎，保障農產品有效供給以及農民收入和利益穩步提高，保證生態環境良性循環等為出發點的，以政府為主體所實行的一系列支持農業的政策、措施的總稱［2］。相對于一般政策，農業支持政策的主要特征則是作用范圍和功能定位較明確，作用對象具有較強針對性。

二、黑龍江省現代農業發展的支持政策及存在的問題

農業支持政策對發展現代農業具有關鍵的作用，尤其是作為農業大省的黑龍江省農業支持政策更是必不可少。本文根據政策頒布主體的不同，將黑龍江省現代農業發展支持政策分為兩大類，即中央層面頒布的農業發展支持政策（歷年中央一號文件）以及黑龍江省頒布農業發展支持政策。

1.國家農業支持政策

中共中央每年發的第一份文件即中央一號文件，中央一號文件在我國全年工作的安排和實施過程中起著指導性的作用。中共中央于1982年首次發布中央一號文件，2004-2014年中央連續11年發布了以“三農”為主題的中央一號文件。

表1 2004—2014年中央一號文件具體內容

2010加大統籌城鄉發展力度和進一步夯實農業農村發展基礎若干意見2011加快水利改革發展的決定2012加快推進農業科技創新和持續增強農產品供給保障能力若干意見2013加快發展現代農業和進一步增強農村發展活力若干意見2014深化農村改革加快推進農業現代化若干意見

根據表1可知，2004-2014年中央一號文件都與農業相關，其中2005、2007、2008、2009、2010、2012、2013、2014這8年的中央一號文件內容與農業直接相關，2011年“加快水利改革發展的決定”雖然沒有直接涉及到農業問題，但也間接地從政策上支持了農業基礎設施的建設；2012-2014年連續三年的中央一號文件的內容都與發展現代農業緊密相關，其中2012年的中央一號文件首次提出有關推進農業科技創新的相關內容，2013年和2014年的中央一號文件則直接提出要加快發展現代化農業，這對促進我國的農業轉型升級、推進我國農業現代化持續發展有著直接的影響。隨著歷年中央一號文件的頒布與實施，逐漸在全國范圍內形成了一個影響力深、覆蓋面廣的農業政策支持體系，為各地方政府發展農業提供了強有力的政策保障。

2.黑龍江省的農業支持政策

作為農業大省，黑龍江省在執行中央一號文件的有關決議之外，同時根據本省農業發展的實際情況，制定相關的農業政策法規。省級層面的農業支持政策主要包括財政政策、科技政策、公共政策等。以財政政策為例，2004年黑龍江省頒布了全部免征農業稅方案和按照中央一號文件精神出臺了一系列扶持農業和糧食生產的重大舉措。在對農民進行糧食直補以外，黑龍江省還在良種補貼、農機建設、綠色食品開發、農業科技創新與推廣等方面予以大額資金支持；在農機補貼政策方面，黑龍江省在2004年開始實施了農機具購置補貼，補貼的資金量和覆蓋范圍也在逐年增大，這直接推進了黑龍江省實現農業作業機械化規模化和農業現代化的轉型升級；2013年，黑龍江省在龍江縣、鐵力市、綏化市北林區以及鶴崗市東山區4個市區試點實施農機購置補貼新機制，這一機制將過去的“農民差價購機、由省級結算、補貼給農機生產企業”的補貼方式轉變為“全價購機、縣級結算、直補到卡”，實現了農民直接得到農機購置補貼。2014年2月，黑龍江省出臺《黑龍江省“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗涉農整合資金使用管理辦法》，在遵循相關法律法規的前提下，由省政府在納入整合范圍的中央及省級安排的農業生產發展類、農村社會發展類、扶貧開發類三大類資金內部，根據任務需求、適當調劑、統籌使用，最終實現黑龍江省涉農資金的科學合理使用，這是黑龍江省政府首次制定有關涉農資金使用的重大政策。

3.農業支持政策實施中存在的主要問題

（1）政策制定不全面

在傳統農業向現代農業轉型升級的過程中，中央和地方都陸續出臺了相應的政策，但根據黑龍江省現有農業支持政策現狀不難看出，這些支持政策內容主要是圍繞著農產品、農業補貼、農業科技這幾項內容，隨著黑龍江省現代農業的完善程度不斷加強，各級政府卻未能根據黑龍江省的實際情況擴大農業支持政策的針對性，如農業科技成果轉化率低、現有耕地土壤營養流失等問題，都缺乏具體的政策加以解決。

（2）政策執行及監管不到位

制定農業支持政策的最終目的是讓農業發展并為農民謀利，但是在政策執行過程中，往往存在著一定程度的偏差。以農業財政支持為例，隨著糧食補貼、良種補貼、農機購買補貼等一系列補貼政策的出臺，黑龍江省對于農業的財政支持金額在逐年加大，但在農業支持政策執行過程中存在著擠占挪用等現象，其原因是和其他政府投資項目比較，農業項目的回報率相對較低［3］。造成以上現象的另一主要原因就是在農業支持政策執行過程中缺乏相應的監管。由于監管不到位，往往使一些惠農政策變成“兩張皮”，有的甚至成為了一紙空文。

（3）政策評估體系不完善

現階段黑龍江省已有一系列的農業支持政策，要了解政策的落實情況，就必須擁有科學完整的政策評估體系。黑龍江省在制定地方層面的農業支持政策時采用的是一種“自上而下”的方式，這種方式使農民的訴求難以得到關注，因此政策到執行階段就很難激起農民的積極性，最終導致政策的預期目標與現實結果存在落差［4］。主要原因就是在對相關政策進行評估時缺少對相關利益人群（農民）滿意度的調查，這種不完善的農業評估體系是政策評估效果出現偏差的原因之一。

三、優化黑龍江省現代農業發展支持政策的建議

1.優化政策結構

目前黑龍江省現有的農業基礎設施已相對完善，四項補貼（種糧直補、農機具購置補貼、良種補貼、農資綜合補貼）也從“暗補”走向“直補”，因此黑龍江省應加快制定與農業科技、教育、衛生等方面相關的公共政策，提高農產品科技含量和競爭力，制定相關的農業人才政策，為現代農業的發展提供人才保障。通過優化支持政策結構，增大政策支持的覆蓋面，全方位促進黑龍江省農業的轉型升級。

2.加大政策執行監管力度農業政策的效果不僅與農業政策的質量相關，更與農業政策的執行相關。如果在政策執行過程中監管不力，也會使支持政策的效果降低，因此地方政府在執行農業支持政策的過程中，有必要引進第三方對執行部門和廣大農民進行監督：如惠農的財政政策在執行過程中，就可以引進專業的審計部門對農業資金的使用進行監督；如農技推廣政策在執行過程中，則可以直接由當地農民反饋資料是否到位、課程是否安排等工作落實的實際情況。

3.完善政策評估體系

公共政策評估的結果往往取決于公共政策評估主體的選擇。在對農業支持政策進行評估時，有必要使評估主體多元化，使內部評估（政府）與外部評估相結合，使不同的政策評估主體相互監督并彌補各自的不足，從而保證公共政策評估的公正性和科學性。培育獨立的第三方評估機構也是完善政策評估體系的方法之一，獨立的第三方機構在保證組織獨立性的同時，還能通過專業的知識來制定科學的政策評估指標，從而使政策評估反映農業支持政策的實際效果。

［1］王煒.黑龍江省發展現代農業的政策支持研究［D］.哈爾濱商業大學，2011.

［2］徐毅.歐盟共同農業政策改革與績效研究［D］.武漢：武漢大學，2012.

［3］徐向真，陳文慧.公共政策與我國農業政策審計研究［J］.華南農業大學學報，2014（2）.

［4］呂曉英，李先德.美國農業政策支持水平及改革走向［J］.農業經濟問題，2014（2）.

（責任編輯：梁宏偉）

F327

A

2095－3283（2014）09－0088－03

郭宇多（1989－），女，漢族，湖北人，碩士研究生，研究方向：公共管理。

教育部人文社科項目（項目編號：13YJC790147）、教育部人文社科項目（項目編號：13YJC630099）和2013年哈爾濱商業大學研究生創新科研項目（項目編號：YJSCX2013－247HSD）的階段性成果。