透視TPP框架下美國“高標準”的服務貿易自由化機制

孫玉紅　李芳

[摘要]服務貿易自由化是美國推動TPP談判的重點領域，美國在談判中竭力推行高標準的服務貿易自由化機制。在闡述TPP談判的進展和服務貿易議題重要地位的基礎上，從承諾方式、架構設計、重點服務部門、監管一致性四個方面揭示了美國在TPP 中“高標準”服務貿易自由化機制的創設。美式“高標準”服務貿易自由化機制是為美國的利益而量身打造，切實地服務于美國服務業。這些機制正通過TPP平臺進行強化和推廣，對中國形成倒逼之勢。因此，中國應加強對TPP服務貿易自由化機制的研究，尋求應對之策。

[關鍵詞]TPP；美國；服務貿易自由化；高標準；機制設計

[中圖分類號]F74618[文獻標識碼]A[文章編號]2095-3283（2014）09-0004-04

[作者簡介]孫玉紅（1965-），女，遼寧本溪人，副教授，研究方向：國際經濟一體化；李芳（1986-），女，河北保定人，碩士研究生，研究方向：世界經濟。

[基金項目]遼寧省社科規劃基金重點項目“中國參與東北亞區域治理問題研究”資助，項目編號：L13AGJ002；教育部人文社會科學規劃基金項目“南北型FTA非貿易問題演化趨勢及中國的對策”資助，項目編號：11YJAGJW014。美國是全球服務貿易第一大出口國，且多年持續保持服務貿易順差。基于服務產業的競爭優勢以及服務業推動美國出口、就業與經濟增長的重要性，美國在多邊、雙邊和區域多個層次共同推進服務貿易自由化進程。在烏拉圭回合談判中，美國克服了重重阻礙，首次將服務貿易納入到多邊談判中，促成了《服務貿易總協定》（General Agreement on Trade and Service，GATS）的簽署與實施。然而，GATS的自由化承諾在深度和廣度上都非常有限，難以滿足美國更大程度打開他國服務市場的需要。由于世界貿易組織（World Trade Organization，WTO）新一輪談判停滯不前，美國在全球多邊體制下持續推動服務貿易自由化的愿望受阻，雙邊和區域層次的自由貿易協定（Free Trade Agreement，FTA）成為美國推動服務貿易自由化的主要陣地。特別值得關注的是，美國正借助《跨太平洋伙伴關系協議》（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）這一具有主導地位的平臺推行美國價值觀，構建國際貿易新規則，以取得國際規則的主導權。在TPP協議下，服務貿易作為TPP領導人強制執行的整體“高標準”協議的一部分被納入談判議程。TPP中服務貿易協議一旦達成，將大大推進TPP區域內服務貿易自由化進程，同時將對整個亞太地區乃至全球的服務貿易自由化產生強烈的示范效應，也將對中國未來服務貿易自由化改革和推進產生強大的推動力，因此有必要密切關注美國借助TPP創設國際服務貿易新規的具體方案設計。

一、TPP談判進展和服務貿易相關議題談判

（一）TPP談判進展

自美國總統奧巴馬2009年11月訪問東京時高調宣布美國參與TPP協定以來，在美國的主導和推動下，已經緊鑼密鼓地舉行了19個回合的小組談判以及多次部長級會議。從2010年3月到2013年底，TPP成員國首先進行了19輪小組談判。在此期間，TPP的成員國也從最初的8國擴展到當前的12國，韓國正在進行加入TPP的雙邊磋商程序，有望在2014年底正式成為TPP第13個談判成員國。

TPP原定于2013年底結束談判，然而直至第19輪談判接近尾聲時，TPP談判小組仍未對TPP的最終文本達成一致。自2013年底至2014年5月，TPP成員國已經在新加坡、越南舉行了多次部長級會議和首席談判代表會議。從2014年5月結束的越南會議和新加坡部長級會議來看，TPP成員國依然在市場準入和規則問題上努力減少分歧，在貨物和服務市場準入的一攬子問題、法律和制度、知識產權、醫藥行業透明度、投資、環境、國有企業、紡織品的原產地規則、金融服務等議題上，仍然有諸多問題懸而未決，TPP談判任重而道遠。

（二）TPP重視服務貿易相關議題的談判

根據TPP談判達成的框架綱要及中外相關研究可知，TPP的談判文本暫定為29章內容，其涵蓋議題的廣泛程度前所未有。其中，除了服務貿易、電信、金融服務等專門議題外，在投資電子商務、監管一致性、商務人員流動等議題中也涉及服務貿易的相關內容。

縱觀美國貿易談判代表辦公室公布的每個回合談判議題可以發現：與服務貿易相關的議題均無例外地出現在TPP各個回合的貿易自由化談判中，尤其是美國具有競爭力優勢的金融服務、電信等議題，幾乎成為每輪TPP談判的必談議題。這凸顯了TPP協定中服務貿易自由化談判的重要性和任務的艱巨性，以及美國欲借助TPP創設服務貿易自由化新規的決心。

二、美國欲借助TPP創設高標準的服務貿易自由化機制

在WTO多邊層次推動服務貿易自由化裹足不前的形勢下，美國欲將其主導的TPP作為建立新一代“高標準”的服務貿易自由化機制的途徑之一。基于相關學者的研究及持續跟蹤TPP談判發現，當前TPP服務貿易自由化機制在承諾方式、整體架構、重點服務部門的自由化推進、借助“監管一致性”議題促進服務市場開放等方面均呈現出高標準的特征，以下將著重從四個方面對TPP服務貿易自由化機制進行分析。

（一）采用“否定清單”承諾方式

在美國的主導和推動下，TPP在服務貿易自由化承諾方式上選擇采用“否定清單”承諾方式，這是TPP作為新一代貿易協定的標志性特征之一。 “否定清單”與“肯定清單”的承諾方式截然不同，“否定清單”承諾方式能自上而下地覆蓋整個服務貿易活動，清單中列出的措施屬于例外。而“肯定清單”承諾方式僅適用于已經做出承諾的特定服務部門或特定服務提供模式，更高水平的服務貿易自由化須通過多輪服務貿易談判逐漸實現。

本質上講，“肯定清單”與“否定清單”承諾方式均能促進服務部門的自由化，然而后者比前者更具有透明性、穩定性、普遍適用性和高效性等優勢，因此，采用“否定清單”方式也被認為蘊含著高標準的自由化。

就透明性而言，由于“肯定清單”的特定適用性，相關規則對未作承諾的服務部門或已作承諾的服務部門中未作承諾的服務提供模式并不具有約束力，且在未作承諾的服務部門或服務提供模式上可能運用的例外措施也不要求一一列出；而“否定清單”模式要求清單明確列出所保留的例外措施。這意味著基于“否定清單”承諾方式具有內在的透明性。

就規則穩定性而言，基于“肯定清單”承諾方式在特定服務部門或服務提供模式上做出的新承諾所能實現的服務貿易自由化水平可能會低于既有水平，因而可能會導致服務貿易自由化進程的逆轉；但是基于“否定清單”的服務貿易自由化進程存在“棘輪機制”，這種機制保證了“否定清單”方式不會弱化服務貿易自由化的現有水平，因而保證了服務貿易規則的相對穩定性。

就普遍適用性來看，“否定清單”承諾模式下，成員國首先協商建立服務貿易自由化的一般規則，清單列表只是對一般規則提出的例外或保留，對于未提出例外或保留的成員國則普遍適用；而“肯定清單”承諾模式下各成員國做出的自由化承諾水平可能參差不齊，而且規則只適用于做出承諾的國家之間，這就降低了承諾的普遍適用性。

就服務貿易自由化談判效率而言，在后續進一步自由化談判中，“否定清單”只需針對清單中的保留措施進行自由化談判，談判的時間和成本較少，也就意味著自由化談判的效率較高；而“肯定清單”則需對清單以外的服務模式、部門或原則逐一進行談判，可能比“否定清單”耗費更多的談判時間和成本。

TPP協定選擇更具開放性的“否定清單”承諾方式，能更有效地擴大和深化服務自由化承諾，符合美國最大限度地打開他國服務貿易市場的利益要求。從長遠來看，由于TPP成員國覆蓋的地域范圍較廣，通過TPP的擴展機制及示范效應，美國能夠順理成章地完善和強化其所推行的NAFTA模式的服務貿易自由化機制，并將“否定清單”方式推向全球，進而實現美國繼續引領全球服務貿易自由化機制的戰略目的。

（二）服務貿易自由化體系架構創新設計

1TPP協定文本對服務貿易自由化機制的整體設計

TPP實際上是由美國主導，美國欲將TPP打造成一個全面的高標準的自由貿易協定范本。TPP中的自由化機制設計呈現出服務貿易與貨物貿易并駕齊驅之勢，這符合21世紀初期以來自由貿易協定中貨物貿易與服務貿易的并行趨勢。此外，由于美國在服務貿易方面獨有的競爭優勢，美國主導下的TPP所設計的服務貿易架構體系已經完全不同于GATS四種服務貿易模式的設計。

具體而言，TPP服務貿易相關議題既有以獨立章節方式存在的專門議題，如TPP“跨境服務貿易”“金融服務”“電信服務”，也有分布于其他章節的自由化安排，如“投資”中涉及服務業投資（模式3）、“商務人員臨時入境”一章中涉及服務貿易提供模式4中自然人流動的相關內容、“監管一致性”中涉及服務監管的一致性問題等。此外，電子商務、政府采購、競爭政策、法律的發布、機構安排與爭端解決等議題中也對服務和服務貿易利益相關方進行約束。

值得注意的是，上述服務議題的章節設置代表著未來服務貿易自由化規制的方向，卻也在很大程度上體現了美國的意志。從總的趨勢來看，美國在服務自由化規則設計上，側重于推進其強勢部門的自由化，但也注意到兼顧其弱勢和敏感領域的謹慎防御。比如：美國在全球具有競爭優勢的部門（金融、電信、電子商務等），以單獨設章或規則分立的形式，細化規則或者拔高標準，以擴大其市場份額，保障美國企業的競爭利益；相反，美國在其較為敏感的領域，如自然人流動方面，則通過單獨設立來避免過多的自由化承諾。

2對GATS四種服務貿易模式的分立安排

根據TPP服務貿易自由化機制的架構設計可知，TPP對GATS定義下的四種服務提供模式進行了重新劃分，對應于模式3和模式4的相關規則被分立于投資規則和商務人員臨時入境的章節。具體如下：

（1）跨境服務貿易和投資分立

GATS的“肯定清單”承諾方式下，協定框架按照服務貿易的四種提供模式進行設立，即將服務貿易（模式1、2、4）和投資規則（模式3）均整合在服務貿易協定中。然而隨著國際服務貿易的發展，通過商業存在形式進行的服務貿易在服務貿易總額中的比重不斷增大。根據美國經濟分析局（BEA）的統計，早在1996年，美國通過在國外設立分支機構的商業存在形式所實現的服務貿易總額就超過了跨境服務貿易總額。投資規則置于服務貿易協定之下的架構已經難以滿足通過商業存在模式向東道國提供服務的投資者利益，投資規則與服務規則分立日益成為擴大服務貿易的客觀需要。

由此，自《北美自由貿易協定》（NAFTA）簽訂以來，在美國的推動下，服務貿易與投資開始出現分立架構。TPP框架也將設立“跨境服務貿易”一章約束GATS下的模式1和模式2，設立“投資”一章約束模式3，同時設立 “商務人員臨時入境”一章約束模式4。將商業存在形式下提供的服務歸并到投資一章進行約束，可以更好地規范和完善與服務貿易相關的投資規則，從而更有效地保護對外投資企業的利益。

在TPP投資章節的談判中，美國極力推動高標準的投資規則，力爭實現美國企業在國外的利益最大化。美國主張對外資實行國民待遇和最惠國待遇、資本和利潤的自由轉移、征收限制、禁止實行業績要求、引入極具爭議的投資者—東道國爭端解決條款、提高政策透明度等。美國意在通過TPP談判將其國內的投資體制推行到TPP中，以保證美國企業在國外獲得“公平與公正待遇”。2012年被披露的投資一章的協定文本顯示，各談判方已經同意了許多激進條款，美國通過TPP平臺，正在強化其投資標準和規則。

（2）自然人移動由商務人員臨時入境相關規定進行約束

作為服務貿易強國，美國對模式1和模式2做出了較高水平的承諾，而對模式4承諾的水平最低，甚至低于廣大發展中國家。對于人員的自由流動，美國有政治、經濟、安全等多方面的顧慮，因而做出對外開放承諾時較為謹慎。縱觀當前所有的自由貿易協定，很少有貿易協定對于模式4做出過高于GATS的承諾，即使是開放程度較高的《美韓自由貿易協定》，對于模式4的承諾也非常有限：美國只是承諾延長公司內部調用人員的L-1簽證的有效期，即從原來的1-3年延長到1-5年（Schott 2010）。在現有的TPP成員國中，美國只對新加坡、文萊、澳大利亞、新西蘭和日本的國民給予了免簽證待遇。對于其他國家，美國可能基于政治方面的考慮，不會輕易給予此待遇。這也意味著TPP中，由于美國的積極性不高而導致推動模式4承諾的主動力不足。

總之，TPP將模式4——自然人移動歸入商務人員臨時入境章節進行約束，有利于美國針對各種人員跨境流動進行統一規制，從而保護其國內就業市場、維護社會安定等，體現了美國的利益訴求。

（三）重點服務部門的深度自由化規則設計

伴隨著現代服務業的加快發展，金融服務、電信服務、知識產權服務以及專業服務等逐漸成為服務貿易的重點領域，相應地，這些部門的自由化談判也日益成為各國自由貿易協定談判的焦點。從當前TPP談判進展來看，在美國的推動下，TPP正在著力推進金融、電信、知識產權服務、專業服務等部門的高標準自由化規則的制定。不難發現，這些部門都是美國具有競爭優勢的部門，因此在談判中，美國不遺余力地推進相關部門的規則向著更高水平邁進。

1高標準的金融服務自由化

在金融服務方面，美國力爭打造高標準的自由化規則，通過單獨設章的形式來定義投資和服務的市場準入承諾，并針對透明度和程序要求制定補充性規則。根據2012年9月美國國會的TPP研究報告，金融服務（包括保險及其相關服務、銀行及其相關服務、金融性質的輔助性服務）一章的內容將根據投資和跨境服務貿易章節的內容進行改編，同時將把美韓FTA作為金融服務談判的范本。韓美FTA被視為美國近期簽訂的最高標準的FTA，因此，韓美FTA中的相關內容將有可能被引用到TPP協議文本中，這將重塑亞太地區的金融服務自由化標準。

然而，金融部門事關一國的經濟穩定與安全，各國對于本國金融的對外開放均持謹慎態度。尤其是TPP各成員國國內金融業發展水平參差不齊，TPP中的發展中成員國對于美國推行的高標準要求大有望而卻步之勢。美國高標準的開放要求延緩了金融服務議題的談判進展。在2014年5月TPP在越南舉行的談判中，金融服務仍然是各成員國討論的關鍵議題之一，各成員國難以達成一致意見。

2電信服務領域的規則改進

在電信服務領域，為了應對因新式服務（如本地環路開放）出現而產生的新技術問題，以及監管一致性而產生的相應問題，美國、智利和新加坡等國談判的大部分自由貿易協定對監管規則所做的改進都已超出了WTO參考目錄（WTO Reference Paper）水平，這些改進性規則都將成為TPP規則設計的主要參考。

（四）TPP新創設的“監管一致性”議題注重應對“邊境內壁壘”

根據蔡鵬鴻（2013）的分析，美國還通過TPP推進一系列橫向議題的談判，一個很重要的目的在于打開服務貿易市場。服務貿易自由化最重要的障礙是邊境內壁壘，主要表現為各國國內監管規則的差異。從目前TPP談判來看，監管一致性（regulatory coherence）談判在美國的推動下已經成為TPP中的重要議題之一，并獲得了澳大利亞和新西蘭的支持。盡管如此，在監管一致性方面，各方的意見尚有分歧。根據世界銀行關于監管障礙和業務開展容易度的報告顯示，TPP談判成員國中，只有澳大利亞、新西蘭、新加坡和美國的監管障礙較少，因而開展業務相對容易；而其他國家（尤其是越南和文萊）則有較多的監管障礙。由于涉及權利讓渡，各國國內監管機構與貿易談判者之間的協調以及不同利益集團的利益協調等問題將制約著監管一致性談判的成功達成。

三、結論與展望

服務貿易自由化是TPP談判的重點領域之一，在美國的推動下，TPP旨在確立高標準的服務貿易自由化機制，重塑亞太地區的服務貿易自由化規則，并進一步撬動多邊國際服務貿易自由化談判。本文通過對TPP談判的進展和內容的分析，從四個方面揭示了美國借助TPP談判創設高標準的服務貿易自由化機制的主要特征。即“否定清單”的自由化承諾方式、不同服務貿易模式的分立架構體系、重點服務部門的高標準自由化規則、創設“監管一致性”議題應對國內監管壁壘。上述情況表明：美國作為TPP談判的主導者，正借助TPP談判打造國際服務貿易自由化新規則。美國的服務貿易自由化規則的設計，某種程度上來說，是為美國的利益而量身打造，切實地服務于美國的服務業。其最顯著的表現是：在美國具有優勢的部門，如金融、電信等部門，創設高標準的自由化規則；而在美國的敏感領域，如自然人流動方面，美國則一直處于審慎開放狀態，通過單獨設立章節避免其過度開放。

雖然TPP談判目前還沒有最終結果，但TPP談判本身對全球國際貿易格局已經產生重大影響，TPP談判的規則也影響著國際規則的走向。隨著中國在亞太地區的重要貿易伙伴紛紛加入TPP談判，中國日益面臨被TPP邊緣化的尷尬境地。無論將來TPP談判是否能夠達成協定，TPP服務貿易自由化的規則向亞太地區的擴展已經對中國服務業開放形成倒逼之勢。在服務貿易自由化成為時代潮流的趨勢下，中國同樣不能置身事外，尤其要加強對重點服務領域的深度自由化和橫向議題對國際服務規制影響的研究。

[參考文獻]

[1]蔡鵬鴻TPP橫向議題與下一代貿易規則及其對中國的影響[J]世界經濟研究，2013（7）：41-51

[2]樊勇明，沈陳TPP 與新一輪全球貿易規則制定[J]國際關系研究，2013（5）：5-6

[3]劉昌黎TPP的內容、特點與日本參加的難題[J]東北亞論壇，2011（3），12-19

[4]孟夏，宋麗麗美國TPP戰略解析：經濟視角的分析[J]亞太經濟，2012（6）：3-8

[5]周念利RTAs框架下的服務貿易自由化機制分析[J]國際貿易，2008（8）：59-62

[6]Jeffrey JSchott，Minsoo Lee，and Julia Muir“Prospects for Services Trade Negotiations”Working PaperPeterson Institute for International Economics，2012

[7]Inside US Trade（2011a）and “USfaces lack of enthusiasm on ‘horizontal topics in TPP negotiation”，Inside US Trade（2011b）

[8]Sean MFlynn，Margot EKaminski，Brook KBaker，Jimmy KooPublic InterestAnalysis of the US TPP Proposal for an IP ChapterNortheastern University School of Law Research Paper No82-2012，2011

[9]Thomas JBollykyRegulatory Coherence in the Trans-Pacific Partnership Talks（2012）CLLim，Deborah Elms，Patrick Low（eds）“The Trans-Pacific Partnership： A Quest for a 21st Century Trade Agreement”，Cambridge University Press，Nov2012，pp171-186Available at SSRN： http：//ssrncom/abstract=2327160

（責任編輯：喬虹）