法國公共事業特許經營制度改革對我國的啟示

王樹文祁源莉文學娜

（1.對外經濟貿易大學公共管理學院，北京100029；2.中國海洋大學法政學院，山東青島266100）

【經貿管理】

法國公共事業特許經營制度改革對我國的啟示

王樹文1祁源莉2文學娜2

（1.對外經濟貿易大學公共管理學院，北京100029；2.中國海洋大學法政學院，山東青島266100）

法國公共事業特許經營制度改革主要包括政府與企業簽訂承租合同、政府和企業共同分擔投資風險、政府對特許經營價格實行嚴格監管、健全相關法律法規等方面內容，該項改革有效提高了法國公共事業生產率，促進了政府和企業各司其職，使政府財政壓力得到有效緩解，但同時在投資回報、投資期限、價格監管等方面存在一定問題。我國應借鑒法國的先進經驗，完善特許經營信息披露制度；完善政府職能，提高公共服務水平；形成多元化的投資結構，以促進社會公共事業持續健康發展。

法國；公共事業；特許經營

法國是一個傳統的中央集權制國家，自20世紀50年代以來，隨著社會經濟的不斷發展，政府作為公共部門和公眾利益責任承擔者，在諸多領域并不能很好地發揮作用，出現了國家財政供給不足、公共服務供給效率低下、缺乏活力等一系列問題。針對這些問題法國在公共服務領域進行了市場化改革，并建立了特許經營制度，政府與承租公司建立合作關系，該制度成為推動法國公共服務市場化的重要手段。

一、法國公共事業特許經營制度改革的主要內容

（一）政府與企業簽訂承租合同

私人股的原始投資在特許經營資金中占最大比重。法國的特許經營年限一般為35年，在此期間，收入的變化在某種程度上決定了承租企業的風險大小。例如，在法國的高速公路建設過程中，交通流量和收費定價決定了特許經營企業收入的多少，并且根據特許經營協議，允許承租企業按照協議規定的最高標準進行收費。另外，特許經營企業需要建立與特許經營制度相適應的財務制度，政府必須與承租企業簽訂長期合同，合同中對收費、結算、延期交割的費用等問題以及承租方的權利和義務進行明確規定。

（二）政府和企業共同分擔投資風險

投資者作為一個理性的經濟人，不可能單獨承擔項目風險，在法國特許經營過程中，政府承諾對60%的貸款（占工程資金總額的90%）提供風險擔保，企業需對投資總額的10%承擔風險，另一方面還要對沒有擔保的貸款承擔風險。事實上，在具體實踐中，法國政府因地制宜地出臺了一系列利益分配和風險分擔方案，以適應不同行業以及特許經營企業的需要，在各利益主體之間逐步形成了相互制衡的風險承擔機制。

（三）政府對特許經營價格實行嚴格監管

在特許經營過程中，法國政府始終對項目價格實行嚴格監管，具體體現在以下三個方面：第一，社會咨詢公司負責公共服務中特許經營企業的價格制定，他們一般在預測的基礎上進行詳細計算，因此具有一定科學性和可信度；第二，雖然特許經營的委托形式是多種多樣的，但最終都由市政議會討論確定價格；第三，政府出臺了復核審查制度。復核的周期為4-5年，即每4-5年會對價格變化和企業報酬進行復核

（四）健全相關法律法規

1989年，法國制定了LoiDoubin（1989年12月31日制定的關于特許經營權的法律），LoiDoubin及其實施規則規定了特許人締約前信息披露的義務，其目的是為保護準受許人，準受許人通過了解有關信息的真實性，從而作出合理的投資意向。至于締約后特許人與受許人之間的關系，法律并不予以規制，而是留給當事人在特許經營合同中自行約定。該部法律的法律效力優先于民法典，但由于其并不是專門針對特許經營的，其中特許合同、商標合同、分銷協議及許可協議等條款均未做出明確規定。因此，此次特許經營制度改革，對以上條款均做出了調整和完善。

二、法國公共事業特許經營制度改革的主要成效

（一）公共事業生產率顯著提高

在法國實施特許經營制度的公共行業中，市場機制發揮了舉足輕重的作用。市場競爭促使企業努力提高生產率，降低生產成本，想方設法提高公共服務質量，最終達到擴大市場份額的目的。例如，法國實行特許經營權的公路里程數達7048公里，在建835公里，特許經營企業人員達1500人。國家投資僅占公路建設投資的一小部分，特許權經營企業的投資額為國家投資的一倍以上，通過對特許經營權的轉讓，有力地推動了國家高速公路建設（見表1）。

表1 法國公共交通事業經營單位情況

（二）政府和企業各司其職

政府和企業各盡其能，各司其職，充分發揮各自作用。特許經營制度明確規定了政府與企業之間的權利和義務，政府在與承租企業合作的同時還要對企業行為實行監管以保證公共服務質量和效率。文森特·奧斯特羅姆指出：“每一個公民都不由一個政府服務，而是由大量的各不相同的公共服務產業所服務。大多數公共服務產業都有私人成分。”在該理論的指導下，法國公共服務主體更趨于多元化，政府不再包攬一切公共事業，而集中精力解決重大問題。同時，企業可以根據自身優勢依法自主經營管理公共服務項目，從而更好為社會民眾提供基礎設施等公共服務。

（三）政府財政壓力得到緩解

隨著法國經濟社會的不斷發展，公眾對基礎設施的需求也逐年提高。單靠政府的力量無法完成城市基礎設施建設的巨額投資。通過實行特許經營制度改革，很大程度上拓寬了公共事業融資渠道，有效緩解了政府財政壓力，豐富了資金來源。

三、法國公共事業特許經營制度改革中存在的問題

法國特許經營在公共服務領域的應用十分廣泛，涉及高速公路、供電、通訊、有線電視、城市供暖、垃圾處理等基礎設施的建設和經營甚至包括監獄的建設運營，特許經營制度改革雖然有力促進了公用事業的快速發展但在實踐中仍然有很多問題亟待解決。一是特許經營的投資回報問題。公共服務特別是基礎設施雖然運營風險較低，但投資回報周期較長，且投入規模相對較大。一般來說，其運行周期要幾十年甚至上百年，由于存在諸多不確定因素，增加了風險性。再加上一些政治利益集團的介入，使得部分公共事業項目的提出雖具有合法性但是缺乏合理性，投資回報率往往低于市場需求和投資預期。二是特許經營的投資周期問題。特許經營項目具有一定的經濟折舊周期，而折舊周期在多數情況下都會長于銀行貸款的償還期限，這就意味著在公共服務項目的經營過程中，特許經營承租方還要進行再投資。三是特許經營的價格制定問題。法國在實行公共事業特許經營的過程中，政府雖然對價格實行嚴格監管，但是如何確定和調整收費標準的問題一直沒有得到妥善解決。是采用合同的方式來確定定價標準，并確定最高限價；還是將收費標準與物價指數掛鉤，并定期審定收費標準，一直沒有出臺統一的政策。

四、對我國的啟示

20世紀80年代中后期，特許經營開始引入我國公共服務領域并取得了一定成效，但由于我國市場經濟制度尚不完善，公共服務還處于較低發展水平，在借鑒法國公共事業特許經營制度改革經驗的同時，應結合具體國情，探索出一條有中國特色的特許經營之路。

（一）完善特許經營信息披露制度

近年來我國陸續出臺了一系列與特許經營相關的法律法規，如《商業特許經營管理辦法（暫行）》等，但其中并未對特許經營者的信息披露義務作出明確規定。明確特許經營者信息披露的權利和義務，可以更好地保護投資者或準受許人的合法權益。準受許人通過所披露的信息，可以對投資項目作出合理規劃，有利于規避信息不對稱所引發的風險，進而做出正確的投資決策。因此我國應進一步完善特許經營信息披露制度，以提高特許經營對公共服務事業的貢獻率。

（二）完善政府職能，提高公共服務水平

為推進公共服務市場化改革步伐，政府應不斷創新宏觀調控方式和手段，提升公用事業市場化運作能力和管理水平。合理定位，打破地區和行業封鎖。進一步健全公共服務監管機制，合理配置監管權力，正確選擇監管目標，靈活運用監管手段，建立有效的爭端解決機制。在特許經營實踐中，政府監管除了繼續合理運用行政處罰、行政審批、強制命令等監管手段外，還應不斷創新監管方式，使用績效評估、信息管制等新的監管方式，以實現公用事業特許經營中的“公私雙贏”。在公共服務特許經營中，政府和企業應形成良好的合作關系。政府以協議的方式授權給企業，明確雙方的責任和義務，并適當引入競爭機制。要認真分析和分別對待各類市政公用行業，對公園、公共交通等公益性事業，政府必須保證足夠的投入，保證其正常運轉。積極穩妥地推進市政公用行業市場化改革，按照國家和當地的相關政策，妥善解決好職工養老、醫療等社會保障問題。

（三）形成多元化的投資結構

政府應轉變公共事業唯一投資主體地位，形成多元化的投資結構，在公共服務領域大量地引入民間資本，有效解決基礎設施建設資金短缺、投資不足的問題。而在特許經營的具體實踐中盡快出臺相關法律法規對適合進行公共服務市場化的項目和領域以及受限制的基礎設施領域及其受限范圍做出明確規定。除此之外，在確定民間資本投資范圍時，不應限制得過死，對一些有盈利性、競爭性的項目，應鼓勵民營企業積極參與，政府可逐步退出對這些項目的直接參與，而是采取間接方式進行監管；對一些公益性、社會性較強的項目，政府可以在加強價格管制的前提下，采取特許經營模式，交給特定的企業運營，以此提高公共服務的效率和質量。

［1］巨強.法國公共工程的特許經營權管理及啟示［J］.財會研究，2000（11）.

［2］［美］邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經濟［M］.北京：三聯書店，2000：114.

［3］李含章.服務型政府：公共管理論評［M］.北京：中央編譯出版社，2005：70.

［4］王兆明.我國城市公用事業特許經營模式研究［D］.中國海洋大學法政學院，2009：16.

［5］［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業家精神如何改革著公共部門［M］.周敦仁等譯.上海：上海譯文出版社，1996.

（責任編輯：陳鴻鵬）

F113.1

A

2095－3283（2014）09－0109－03

王樹文（1963－），女，山東龍口人，教授，研究方向：公共政策理論與實務、政府戰略管理與創新；祁源莉（1988－），女，內蒙古呼倫貝爾人，研究生，研究方向：公共政策、政府戰略管理；文學娜（1990－），女，山東濱州人，研究生，研究方向：公共政策。

教育部人文社會科學研究規劃項目階段性成果“我國政府壟斷下公共服務市場化改革研究”（項目編號：09YJA630151）。