丘建東：打公益官司不是制造對抗

文_本刊記者 陳郁

丘建東：打公益官司不是制造對抗

文_本刊記者 陳郁

2014年年初，福建省龍巖市海平面法律服務所成為一起合伙協議糾紛案的第三人，這起案件由龍巖市新羅區法院以財產案件進行審理，并作出了合伙協議合法有效的判決。海平面法律服務所主任丘建東對此表示不服，于1月15日向原審法院提交了上訴狀。

隨后，丘建東被告知要向龍巖中院預交案件受理費2300元，然而，丘建東卻并不認可法院的收費行為，因為根據行政收費“無規定無收費”原則，不承擔民事責任的第三人上訴不應收費，即使要收，依國務院《訴訟費用交納辦法》第18條，第三人上訴亦可減半收費。

1月27日，丘建東通過建行轉賬向龍巖中院支付了2300元，但他同時又以龍巖中院亂收費為名，將情況反映到了福建省物價局。在丘建東看來，公民到法院打官司，就好比消費者去商店買東西，法院收費應該與提供的司法服務對等，不能想收就收，收多收少由自己定。

實際上，丘建東本人正是因公益維權而聞名。1996年，因龍巖市的一家電話亭未執行夜間半價收費標準，他將電話亭連同市電信局一起告上了法庭，并且索賠人民幣1.2元。這場“一塊二官司”轟動一時，丘建東也因此被媒體譽為“公益訴訟的創始人”，一時聲名鵲起。

從那時起，丘建東每年都要精心挑選兩三起公益維權案件。1999年，他辭去公職，創辦海平面法律服務所，專門從事法律維權工作。最開始，他挑戰的多為享有特許經營權的壟斷行業，但漸漸地，他開始將矛頭對準那些違規濫權、踐踏法治的公權力部門。

“亂收費就是腐敗”

4月15日，丘建東收到了物價部門發來的答復函，答復函稱，根據福建省高級人民法院立法庭的通知，該案的案件受理費應按照《訴訟費用交納辦法》第17條的規定繳納，龍巖市中院不屬于亂收費。

對此，丘建東仍然不服，他告訴記者，自己已向龍巖市人民政府信訪復查工作科提出了復查申請。他的理由是，法院立法庭的內部通知顯然不能對物價局產生效力。“我和人民法院產生了爭議，法院本身就是當事人，物價局作為仲裁方，怎能聽從當事一方的意見？”他還表示，就算物價局要向上級部門請示，也應該是請示國家發改委（物價司）乃至國務院，而不是福建省高院。

丘建東表示，他與法院死磕并不是為了一己私利，而是出于公益目的。人民法院收費問題是一個少見的被投訴領域，許多人都“敢怒而不敢言”，他希望通過自己的維權行動使價格監管部門加強對此問題的關注。

丘建東最早關注法院亂收費問題是在2012年年底。當時，丘建東在一場公益訴訟中將一家運輸企業告上了新羅區人民法院，法院向其收費250元。而他認為，按照《訴訟費用交納辦法》，此財產類案件應只收費50元。后經物價部門多次調解，法院退還了多收的費用。

丘建東說，亂收費就是一種腐敗，而且是明目張膽的腐敗，是穿著制度外衣的腐敗，這種腐敗有時甚至比個別官員的貪污受賄、包養情婦等行為危害更大。這十多年來，他對公權部門名目繁多的收費現象一直十分關注，也一直在積極行動著。

2004年12月24日，福建省龍巖市物價局主持召開“中心城市公交月票提價聽證會”，如果通過，龍巖公交公司將從2005年元旦起正式提價。

作為消費者代表的丘建東認為，聽證會存在程序錯誤，公交公司在申請書中漏報了兩項重要法定材料：一是近三年職工人均收入水平及上述指標與本地區同行業和其他地區同行業的比較；二是投資構成等項目。在這種漏報材料的情況下，物價部門按規定是不得召開聽證會的。再加上公交公司財務評審報告也受到了聽證會代表的質疑，公交提價申請最終未獲通過，打破了一聽證就漲價的怪圈。

2006年11月5日，丘建東入住廈門市一家招待所，交費時發現被多收了4.8元，對方稱是為市物價局代收。經了解，廈門市物價局、財政局經政府辦公廳批轉，對旅客征收價格調節基金，每百元住宿費收4%。丘建東立即對這種稅收外“收費”的合法性產生了懷疑，根據我國立法法的相關規定，對公民的財產（非國有財產）征收應當制定法律。他因此認為，市府辦出文件向公民收費的行政行為是違法的。于是，他向廈門市法制局遞交了“行政復議申請書”，要求返還自己的4.8元錢款，并要求審查該基金所依據的文件。

丘建東說，亂收費就是一種腐敗，而且是明目張膽的腐敗，是穿著制度外衣的腐敗，這種腐敗有時甚至比個別官員的貪污受賄、包養情婦等行為危害更大。

4.8元錢看似微不足道，但在當時，不少地方政府部門以基金名義亂收費的現象十分普遍，據國家發改委官員透露，2005年，全國各種基金征收總額高達2000多億元，其中越權立項、無證收費、任意擴大收費范圍、提高收費標準、搭車收費、坐收坐支、只收費不服務等現象普遍存在。而丘建東正是希望通過這個案例，引起社會輿論對該問題的重視。

2006年12月18日，廈門市人民政府作出行政復議決定，認為廈門市物價局征收的價格調節基金系國務院授權地方人民政府多渠道籌集用于調控生活必需品等重要商品價格的專項資金，并為國家價格立法所確認，因此，維持征收該基金的決定。

但丘建東認為，價格法及其相關法規關于政府設立價格調節基金的規定，是調整政府與經營者的關系，沒有授權當地政府向消費者收費。于是，他于2007年1月向法院提起了行政訴訟。

但訴訟之路走得并不平坦，兩審均告失敗。不過，丘建東這一系列維權行動卻成功將“廈門價格調節基金”拖入了一場“輿論漩渦”。許多學者、律師、媒體人對此案發表意見，大家普遍認為，建立科學的價格調節基金對平抑物價、調控市場確有“四兩撥千斤”之效，但是，由消費者買單的做法的確值得商榷。

如果說“一塊二官司”挑戰的是“上有政策、下有對策”的傳統做法，那“價格調節基金案”則是對政策法規本身的質疑，也就是說，內容要合法，程序也要合法。丘建東說：“現行的法律固然要遵守，但那些與自然法相沖突的法律規范是缺乏正當性的，這就應該加以突破。”十多年來，他花費大量時間精力去做公益訴訟，也是希望通過案例的積累來為立法做準備。

“沒有人是一座孤島”

面對各種損害公共利益行為，維權的方式或許有很多種，而丘建東認為，用訴訟的方式來解決相關難題最好，“因為這是以法治的方式來推動法治的進步”。走過十多年的公益維權歷程，丘建東打了三十多場公益訴訟。在這些公益訴訟中，他提出的索賠金額多是象征性的幾塊錢，并不能給自己帶來經濟收益，相反，還要自掏腰包解決交通、住宿等費用，而耗費的時間和精力更是無法計算。但他并不在乎這些，他說，做公益訴訟不是為了掙錢，也不能簡單地說成是愛管閑事，他有自己的理論依據，這就是英國思想家密爾提出的“冒犯原則”。

通俗來講，“冒犯原則”是指對方的行為并沒有傷害到你，但對方的行為卻與公共秩序、善良風俗存在沖突，這時就可以說，對方冒犯到你了。在丘建東眼里，諸如壟斷行業的霸王條款、公權部門的違規濫權、政府官員的貪污腐敗等，雖然看上去與自己沒有直接關聯，但實際上卻已經“冒犯”到了自己，就應該來管一管。就像《水滸傳》里面的好漢看到惡霸欺負弱者，就會上前去打那個惡霸一樣，他看到不公正的行為，則會采取公益訴訟等方式，去討個公道。只是，現實生活中的維權卻不似小說里那般快意恩仇，由于相關制度法規的缺位，有很多次，丘建東雖然有心打官司，卻連法院的門都進不去。

丘建東告訴記者，原衛生部（現國家衛生計劃委員會）頒布的《生活飲用水集中式供水單位衛生規范》于2001年9月起實施，其中規定：“集中式供水單位應劃定生產區的范圍，生產區外圍30米范圍內應保持良好的衛生狀況，不得設置生活居住區，不得修建滲水廁所和滲水坑，不得堆放垃圾、糞便、廢渣和鋪設污水渠道。”這就是城鄉規劃時必須遵循的“30米禁區規定”。

然而，丘建東卻注意到，很多地方都沒有執行這條標準，違規批準房產開發的在現實中很常見。2009年12月，丘建東在龍巖市永定縣出差時得知，有一個居民住宅小區就建在當地自來水供水企業的生產區隔壁。他還進一步獲悉，永定縣城鄉規劃建設局向該小區開發商頒發“建設工程規劃許可證”的時間是2002年12月10日，顯然，該局已經涉嫌違規，并且使當地居民的飲水安全受到威脅，于是，他一紙訴狀將永定縣城鄉規劃建設局告上了法院。

但法院卻拒絕受理他的起訴，理由是丘建東非永定縣城居民，與此事沒有利害關系，故不具備起訴主體資格。這并不是丘建東頭一次遭遇此種困境，他很無奈，因為有利害關系的公民常常懼怕打擊報復而選擇忍氣吞聲，而無利害關系的公民雖然沒有那么多顧慮，卻被排除在起訴主體之外。而在法治不完善的情境之下，人人都可能成為受害者，“正如詩人所言，沒有人是一座孤島。”丘建東說，“在這個問題上，應該是‘不管黑貓白貓，抓到老鼠就是好貓’。”

2013年1月1日，新的民事訴訟法正式開始實施，其中新增的“公益訴訟”條款被認為是一大進步，但該條款中“法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”的表述卻并未規定公民的訴訟主體地位，顯然仍有不足之處。丘建東希望修訂中的行政訴訟法能夠把這個漏洞補上。

丘建東表示，要引導社會力量有序參與預防腐敗，不能僅僅是鼓勵公民檢舉揭發；如果能夠賦予公民訴訟權，公民能以個人名義對腐敗官員提出控訴，就能在很大程度上彌補檢察公訴制度救濟范圍有限的不足，也能對官員形成強大的震懾作用。英、美、德、日等國都先后建立了類似的公益訴訟制度，其成功經驗顯然值得我們借鑒。

把公益訴訟當樂趣

早在1997年，丘建東就曾對媒體記者說過：“位不在尊卑，時不在前后，人人當好自為之。我們都是民主法制、公平正義的積極推動者，也應該是率先垂范的實施者。一句話，應該從自己做起，行動才是力量。”

事實證明，丘建東這句話并不只是說說而已，這些年，他雖然一直“處江湖之遠”，卻也始終“未敢忘廟堂之憂”，他以自己的方式推動著中國法治的進步。

2003年年底，正值龍巖市新羅區政協委員換屆選舉之際，丘建東給新羅區區委書記連續寫了幾封信，表示希望區委能拿出百分之三的名額供各界自薦。他這么做并不是一時心血來潮，因為他注意到，從現行的政治協商會議制度來看，政協委員的產生方式只是由中國共產黨統戰部內部考察推薦產生，并無公開章程的程序性規定，這是有待改革的。而從憲政理論出發，公民既然享有選舉法規定的選舉權，相應也就應該有推薦他人和自我推薦（政協委員）的權利。因此，他決定來拓展政治協商會議制度的民主性和代表性，以更好地行使公民參政議政的民主權利。

但是，一年過去了，“公車上書”卻始終沒有回音。為此，丘建東又將新羅區黨委、新羅區政府分別告上了法庭，要求對方履行答復職責。法院沒有受理他的起訴，但這件事情卻驚動了龍巖市委。后來，市委領導還曾專程找到邱建東，稱贊他的提議很有創意，只是地方黨委還不便創新。

沒當上政協委員并不妨礙丘建東行使公民權利，他告訴記者：“憲法賦予每個公民批評監督國家機關及其工作人員的權利，每個公民都可以來監督這個制度的運行。”而在他看來，對制度的一些弊端提出批評，也是表達對祖國的一種忠誠。

不過，批評制度的弊端、打公益訴訟官司并不是要一味地挑刺、制造對抗。2008年，丘建東在北京大學法學院演講時說，我們不學義和團，我們的榜樣是“康梁”。他認為，“康梁”最值得學習的地方在于，他們是用理性、溫和、漸進、改良的方式來促進社會進步，而公益訴訟正是這樣的一種方式。

丘建東從事公益訴訟初期，也引發了不少質疑，有人認為他是為了炒作出名、給政府添亂。然而現在，他的做法和觀念已逐漸為社會所接受，中國社會科學院、清華大學、北京大學、中國政法大學、廈門大學、福建省委黨校等院校也樂于邀請他做講座、參加研討會，便是明證。這也給了丘建東更多動力，他表示，自己已經把公益訴訟當成了一種樂趣，還將一如既往地做下去。